摘 要:城乡社会发展一体化是城乡社会结构转换的本质要求和现实呼唤。要实现城乡社会发展一体化,就必须努力推动户籍制度改革,实现城乡人口管理一体化;建立完善的社会保障制度,实现城乡社会保障一体化;积极推进劳动就业制度创新,建立城乡统一的劳动力市场;扩大公共财政覆盖范围,拓宽城乡一体化资金投入渠道等政策手段,为逐步实现我国城乡社会发展一体化创造良好的环境。
关键词:社会结构转换;城乡社会发展一体化;政策选择
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”城乡关系从开放到协调,再到城乡融合即实现一体化,乃大势之所趋。从社会学视角来看,所谓城乡社会发展一体化,指的是在生产力高度发达的条件下,城市和农村打破相互分割的壁垒,城乡经济、社会、文化、生态等相互渗透、相互融合、协调发展,最大限度地缩小城乡差别,最终使城市和农村成为一个不可分割的整体。当前,我国社会转型已经进入关键时期,城市和农村作为社会有机体的两大组成部分,二者关系是否协调,对于推动社会主义新农村建设,意义十分重大。
一、城乡社会发展一体化:城乡社会结构转换的本质要求与现实呼唤
城乡社会二元结构中的“二元”即城市为一元、农村为一元,城市和农村在人口管理、空间结构、产业结构、就业结构、社会保障等方面存在着各自不同的管理制度。城乡分割,知识、信息、劳动力等资源交流困难,造成城市迅速发展,而农村却停留在发展缓慢甚至停滞不前的状态。我国城乡二元结构是指在政治、经济、社会和文化等方面,按照城市和乡村的行政地域区划,采取不同的资源配置方式和管理模式,导致城乡形成相互隔离的状态,是一种高度整合的僵化的社会结构。
社会结构一元化就是通过深化改革,统筹城乡社会发展,逐步用现代一元社会结构取代传统的二元社会结构的过程。城乡结构“二元”转换为结构“一元”,是国家发展和地区现代化进程中的自然历史过程。首先,从城乡关系发展的历史角度分析,从远古时代没有城乡之分,到第一次社会大分工后,人类经历了原始社会、奴隶社会、封建社会的发展阶段,在这些发展阶段中,农村一直是人类社会的主要形式;再到进入资本主义社会,随着经济市场化和生产社会化,城市不仅成了社会的政治、军事、文化中心,而更主要的是成了生产和经济发展中心,规模生产发展和要素市场的发育本身要求城镇化,农业本身也逐步用现代化大生产的企业、公司化的组织形式取代传统的家庭生产形式,传统的农村逐步消失,并逐步实现城乡一体化[1]。其次,从国际社会发展的经验来看,城乡二元社会结构是大多数发达国家在发展阶段、以及发展中国家在目前的发展过程中所普遍遵循的模式,并且发达国家普遍经历了从城乡分割逐渐转向城乡融合的过程。
1、城乡社会发展一体化是城乡社会结构转换的本质要求
我国城乡二元结构具有显著的中国特色,是计划经济体制下的产物,不仅表现在经济方面,同时也体现在政治、社会和文化等方面。改革开放三十年来,我国的计划经济已经被市场经济所取代,但是城乡社会结构的转换却跟不上经济体制改革的步伐,呈现出滞后性。计划经济时期,“城市搞工业、农村搞农业,城镇居民务工、农民务农”的城乡社会二元结构,虽然曾起过积极的作用,但是却不适应改革开放和市场经济发展的要求,甚至成了城乡经济与社会进一步发展的壁垒和障碍,严重阻碍了我国城市化的进程,阻碍了我国社会主义新农村建设的顺利进行,导致城乡分割、城乡关系紧张,进行社会结构转换迫在眉睫。
在急剧的社会转型过程中,城乡社会结构的转换是一个关键性的环节,其本质要求就是实现城乡社会发展一体化。城乡社会发展一体化是针对改革我国社会经济发展所面临的社会结构二元化矛盾,打破城乡分割的二元结构,重新调整城市和农村、工业和农业、工人和农民之间的关系,拆除它们之间的壁垒,消除其隔离状态,实现其交流和融合,最终达到融合和统一。它是一种新模式、新道路,是我国经济社会发展中的一个重要的战略问题,涉及社会经济、文化生活、生态环境、空间布局等各个方面。它是一个广义的概念,包括人口管理一体化、产业结构一体化、公共服务一体化、劳动就业一体化、社会保障一体化等。只有实现城乡社会发展一体化,才能从本质上实现城乡社会结构由二元向一元的转换,进而促进整个社会的良性运行。
2、城乡社会发展一体化是城乡社会结构转换的现实呼唤
我国社会结构二元化伴随着各项社会制度的二元化,具体表现在户籍制度二元化、劳动就业制度二元化、社会保障制度二元化、教育制度二元化等。由于我国城乡二元结构的特殊性,我国社会结构转换寓于城市化进程与新农村建设之中,寓于统筹和协调城乡关系之中。继续推进城市化建设以及进行社会主义新农村建设,必须先改革城乡二元结构所生成的不合理因素。进行社会结构转换,改革二元结构中的不合理因素必然要求城乡社会发展一体化。传统的依靠城市发展城市、依靠农村发展农村的落后的发展观最终会被城乡一体化的发展观所取代,城乡社会发展一体化是社会结构转换的现实呼唤。
(1)城乡社会发展一体化是户籍制度改革的客观要求
户籍制度与二元社会结构是一对双胞胎。户籍制度造就了二元社会结构,二元结构固化了户籍制度。目前我国城乡二元格局的确立和维系,正是以严格的户籍管理制度为基础的[2]。虽然在计划经济时期,二元户籍制度起到了一定的稳定社会的作用,但是却严重阻碍了城乡劳动力资源的合理自由流动,只让农民“进城不落户”,形成大量的“民工潮”、“两栖化”,大量的非户籍常住人口并没有享受到与本地居民同等的公共服务。在进行城市化建设的条件下,这样的人口管理制度不能成为加速我国城市化的有效方法,反而使我国在城市化进程中不断暴露出矛盾和问题,存在城市化进程相对滞后、城市资源利用效率低、环境污染严重、为居民提供公共服务水平低等突出矛盾。比如,每年春节期间由于农民工回乡而产生的各方面矛盾,就是城乡二元户籍制度留下的问题。展望未来,我国仍有数亿农民有待进一步转化为城镇居民,城市化的任务仍然非常艰巨[3],必须实现人口管理一体化。城乡二元户籍制度使城乡居民生活差距逐步扩大,贫富差距逐渐拉大。2007年城镇居民家庭平均每人可支配收入已达到13785.81元(数据来源《中国统计年鉴》2008,P320,表9—6),接近中等收入国家水平,而农村居民家庭平均每人年收入只有5791.12元(数据来源《中国统计年鉴》2008,P338,表9—18)。要使城乡社会结构由二元向一元转换,必须以户籍制度改革为核心。通过打破城乡之间长期形成的壁垒,促进城乡之间劳动力资源的合理流动,建立城乡统一的人口管理制度,最终实现社会结构由无序向有序的运转。
(2)城乡社会发展一体化是建立城乡统一就业结构的有力保障
随着我国经济的不断发展,目前我国的就业结构发生了明显的变化,第一产业的就业比重逐渐下降,第二和第三产业的就业比重逐渐上升。第一产业比重由1978年的28.2%下降到2007年的11.3%;第二产业和第三产业在2007年分别占43.0%和48.6%(数据来源:《中国统计年鉴》2008,P38,表2—2),城市需要大量的劳动力参与第二和第三产业的生产。然而在户籍制度的影响下,农村的人口资源造成极大浪费和闲置,城乡实行分割的就业制度,统一的劳动力市场难以形成。随着农村劳动力流入城市劳动力市场,农村劳动力资源在市场竞争中受到不平等待遇,在就业领域、行业性质以及就业待遇上与城市居民形成了较大差距。
要形成城乡统一的劳动力市场,建立城乡统一的就业制度,出路在于转移农民,让我国大部分农民进城就业,学习技能,鼓励农民工返乡创业,以工促农、以城带乡,促进城乡社会发展的一体化。通过实现城乡人口管理的一体化,取消对农民进城就业的种种不合理限制和歧视性做法,逐步统一城乡劳动力市场,最终形成城乡劳动者平等的就业制度。
(3)城乡社会发展一体化是实现城乡统一社会保障体系的前提条件
建立城乡统一的社会保障体系,是全面建设小康社会的必然要求和构建社会主义和谐社会的重要保证。党的十七大报告重点提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,使人人享有基本生活保障”。然而,目前我国的养老保险、医疗保险及最低生活保障制度都建立在城乡社会二元结构的基础上,我国的社会保障制度还不能很好地满足人民群众日益增长的需求,仍然存在不少问题,主要表现在社会保障覆盖面小,应保未保现象严重。截至2002年第三季度,我国养老、医疗、失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%,基本保障的覆盖面还达不到1952年国际劳工组织制定的社会保障最低标准公约中规定的20%的覆盖率,其主要原因是农村缺乏基本社会保障[4]。社会保障制度设计的立足点仍然没有跳出计划经济时期形成的传统思路,解决问题的对象主要是城镇居民[5]。中国相对完善的城市社会保障体系和残缺不全的农村社会保障并存的“二元社会保障”,越来越不适应社会结构变化以及与此相联系的快速社会流动的需要,甚至在一定程度上阻碍了人们的社会流动和社会结构的合理化。
通过促进城乡社会发展一体化,逐步建立覆盖城乡的社会保障体系,使农民与城市居民一样享受同等的社会保障,使应该得到救助的困难群众得到应有的救助,使公有制企业与非公有制企业职工享受同等的社会保障。
(4)城乡社会发展一体化是建立城乡统一教育制度的基本保证
由于城乡二元结构的主导作用,城乡教育制度出现了二元化,城乡之间教育资源的投入出现了巨大的失衡。在教育经费投入、校舍建设、师资分配、教育制度等硬件和软件资源的分配中,往往倾向于城市,导致农村和贫困地区教育资源严重缺乏。正由于教育资源投入的城市倾向性,导致农村与城市在升学率和教育质量上出现了较大差距,农村学生与城市学生在知识面和素质教育上出现了差距,如此循环,最终导致了城乡差距继续扩大。要缩小城乡之间的教育差距,必须通过城乡社会发展一体化才得以保证。通过城乡之间人力和物力资源自由流通,知识和信息自由流通,做到人才进乡、知识进乡、资金进乡,最终使农村校舍,师资力量,教学经费等得到充足的保障,这样才能建立城乡教育一体化制度。
二、促进城乡社会发展一体化的政策选择
在城乡社会发展一体化过程中,如果说政府这只“无形的手”起着宏观调控的作用,那么各级政府制定的政策将起到催化作用。1984年国家颁发了新的设镇标准,一大批新型的小城镇相继出现。1984年中央提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”,极大地鼓舞了农民进镇的积极性。这些市镇建制建设、人口迁移政策、乡镇企业政策还有各小城镇制定的人口、土地、产业等集聚政策,都对农村城市化去了积极作用[6]。在21世纪,我国进入改革的关键时期,社会发展进入转型时期,尤其需要通过制定和改革相关社会政策,在城乡一体化的各项社会事务中满足基本民生需要,调节社会财富分配,维护社会公平和社会稳定。不同地区根据自身不同情况将社会政策落到实处,建立和完善城乡社会一体化制度,为逐步实现我国城乡社会发展一体化创造良好的环境。
1、努力推动户籍制度改革,实现城乡人口管理一体化
户籍制度改革的价值要求是促进全体公民发展机会的平等化,实现城乡人口管理一体化,进而实现社会公平。实现城乡人口管理一体化的户籍制度是实现城乡一体化发展过程中的核心问题,也是最大的制度障碍。改革的最终目标是按照国际惯例,建立全国统一的以身份证管理为主的一元户籍制度。首先,促进户籍管理法制化,通过新的《户籍法》来推动改革户籍制度改革,加强依法行政和规范执法,真正起到保护公民权利和社会公共利益的作用。其次,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民,逐步实行城乡统一的户籍登记管理制度。逐步淡化城市偏向,逐步取消城乡之间利益分配的差距,先改内容后改形式,促进城乡经济社会发展一体化[7]。
2、建立完善的社会保障制度,实现城乡社会保障一体化
统筹城乡社会保障水平,坚守公平、正义、共享的价值理念。建立覆盖城乡的社会保障体系,是社会、国家和民族文明进步的重要标志。现代社会保障制度已经成为国家的重要政策和政府的重要职能。我国的社会保障制度自1958年建立,至今已走过50多年的历史,城市社会保障体系不断更新和完善,但是农村的社会保障水平相对于城市差距很大。推进城乡社会发展一体化,社会保障制度应从城市拓展到农村,从工业拓展到农业,最终实现统一。首先应对各种所有制企业中的不同身份员工,建立同等的养老保险和医疗保险制度;把最低生活保障制度从城市向农村延伸,建立健全农村大病保险制度和农村合作医疗制度。其次,通过统一和规范我国城乡社会保障管理体制,推动社会保障相关法律法规的设立,从整体上提高城乡社会保障水平。
3、积极推进劳动就业制度创新,建立城乡统一的劳动力市场
建立城乡统一的劳动力市场,形成城乡劳动者平等的就业制度是民生之本。目前在我国城乡分割的劳动力市场上,农民与城市居民实行不同的劳动就业制度,农民处于被歧视的地位,受到不公正的待遇。必须打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限,建立城乡统一的劳动就业制度。首先,消除对农民工进城的歧视性政策,打破在户口、身份、工作岗位、子女上学、社会保障等方面的限制。同时,严格贯彻实施新《劳动合同法》的相关规定,确保农民工的权益受到法律的保护。最后,加强对农民的技能培训和创业培训,大力提升农民素质,鼓励农民就近转移就业,推行农民创业优惠政策,扶持农民工返乡创业,带动农村经济繁荣。落实农民工返乡创业扶持政策,在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持。
4、扩大公共财政覆盖范围,拓宽城乡一体化资金投入渠道
促进城乡经济和社会发展一体化,必须使经济与社会协调发展。通过扩大公共财政的覆盖范围,发展农村公共事业。如繁荣发展农村文化,丰富农民文化生活;发展农村教育,促进教育公平;巩固和发展新型农村合作医疗制度,促进农村医疗卫生事业的发展;加强农村基础设施和环境建设,改善农民生产生活条件;加强农村防灾减灾能力建设,提高监测水平,提高应急救援能力。进行金融体制改革,完善农村金融服务体系。加大对农村金融政策支持力度,对服务农业的金融部门应在税收、监管标准、再贷款、信贷风险保障等方面给予一定的优惠政策,引导更多信贷资金和社会资金投向农村。强化金融对农业的支持,进一步推进农村金融体制改革和创新,加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。
项目来源:国家社会科学基金重点项目:“推进以改善民生为重点的社会体制改革研究”,项目编号:2007ASH011。
参考文献:
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[2] 陈成文. 社会学[M]. 湖南师范大学出版社,2005.
[3] 李善同,许绍元.促进城市化健康发展的若干政策建议[J].中国发展观察, 2008,(04):22—23.
[4] 费梅苹. 社会保障概论[M].华东理工大学出版社,2008.
[5] 龚维斌. 我国社会结构变化与社会保障政策选择[J]. 天津行政学院学报2007,(2).
[6] 潘永江. 中国城市化进程与城乡一体化发展[J]. 理论导刊 , 2002, (01).
[7] 陈成文,孙中民. 二元还是一元:中国户籍制度改革的模式选择——国际经验及其启示[J].湖南师范大学社会科学学报, 2005, (2) : 34—39.