摘 要:在共同治理背景下研究和谐新农村建设中的体制外农村民间组织具有十分重要的现实意义。本文分析了体制外农村民间组织的特征和运作模式,指出:体制 外农村民间组织有相当的积极作用,主要体现在提供准公共服务、表达农民利益和让成员有归属感三方面。同时,文章分析了体制外农村民间组织对农村基层政权建 设、农村精神文明建设和农村社会稳定的消极影响,并提出在构建和谐新农村的进程中,规范与引导体制外农村民间组织的措施,即完善体制外农村民间组织的管 理,规范并引导体制外农村民间组织向平等利益集团发展。为此,政府必须提高制度创新能力、社会管理能力和学习能力,以有效回应农村民间组织,促进和谐农村 的构建。
关键词:和谐农村;农村民间组织;研究
我国新农村建设是在席卷全球的共同治理模式背景下提出的,这决定了农村民间组织研究的必要性。而我国体制外农村民间组织存在的事实,又使
这种研究不仅可能深化并拓展非政府组织和社会治理理论的研究范畴,而且对于建立权利平衡、结构稳定的新农村,对于提高政府公共服务水平具有现
实意义,因而具现实性。
一、体制外农村民间组织的现状
(一)体制外农村民间组织的类型与特征准确界定体制外农村民间组织是对其进行科学分类的前提。当今国际社会对非营利组织多从法律、经济、职能和 结构—运作四个角度界定。根据我国具体国情,笔者赞同王名等对农村民间组织的界定,即农村社区发展组织、农村合作经济组织和农村社区的其他公益或互助组织 是农村民间组织。本文认为,从是否具合法性的角度可以将农村民间组织分为体制内农村民间组织和体制外农村民间组织两类:包括老年协会、计生协会、治保会、 调解会、团支部、妇代会、村民小组、村民代表会议、村务公开管理工作组、农村合作经济组织等在内的农村民间组织,尽管它们几乎都没有依法履行国家民间组织 管理机构的法律登记手续,但均具合法性。其合法性来源主要是:第一,国家的法律,如《村民委员会组织法》;第二,地方党政机关的有
关规定,如《计划生育条例》等;第三,当地党政领导部门默许。其中相当一部分本身就是根据乡镇政府的统一要求而设立的。因而本文界定其为体制内农村民间组织。
体制外农村民间组织是指包括农村宗族组织、宗教组织、农民自发的维权组织等在内的农村民间组织。其最明显的特征是:它们绝大部分都没有(其中部 分组织因其性质也不可能得到国家民间组织管理机构的允许)依法履行国家民间组织管理机构的法律登记手续,但在一些农村又普遍存在并且在相当程度上影响着村 民,具有一定的合理性。
(二)体制外农村民间组织的运作模式
体制外农村民间组织多有其较固定的内部规范:宗族组织是以父系血缘关系为特征的特殊组织形式。它以宗亲血缘为纽带,依靠族长的权威和宗族内约定俗成的规范,为“族民”提供“仲裁”或调解,并使“族民”有归属感;一些农村宗教
组织则以对教义教规世俗化的新解释吸引村民。如他们不再排斥财物,排斥现代物质文明,解除传统教会所宣扬的禁欲主义的教规,对科学进行兼容并蓄 等等,在一些地方也有很大的吸引力;农民自发的维权组织是以组织形式抗衡基层政权维护农民利益的农民集合体,多由有一定文化素质和经济情况较好的农民利益 的“觉悟者”团结志同道合者,以宣讲党和国家有关文件为主要工作发动形式,以具体的事件为由头采取集体行动。
二、体制外农村民间组织的影响
体制外农村民间组织的影响因其生成路径和运作方式不同而有所不同。既有其积极并导向和谐的影响,也有其消极并导致冲突的可能。
(一)体制外农村民间组织的积极影响
1.提供准公共服务。农村宗族组织在这方面的作用较明显。宗族的重要“职责”之一,就是为其“族民”提供简单公共产品。在农民收入低、农村社会 发育程度低的地区,由于社会活动具明显的封闭性,在这种情况下,农村宗族组织利用以亲戚关系为主体的社会互助来实现协作生产,仲裁宗亲纠纷,保持家庭赡养 老人等传统的习惯和责任,便成了合乎理性的选择。
2.表达农民利益。两种体制外农村民间组织在这方面扮演着重要角色:一是农村宗族组织对农村权力的制衡;二是农民自发维权组织的积极作用。由于 许多人对农村宗族组织和农民自发的维权组织保持很高的警惕性,加之目前学术领域对二者、特别是农民维权组织没有作界定,因此学界比较回避这个问题的研究。 但这两类组织在全国范围的存在是事实,如2006年清明前夕,来自重庆市、河南、黑龙江等地汪氏家族上千人聚集重庆市北踣区歇马镇虎头村,召开汪氏家族清 明祭祖大会,利用宗族权威惩恶扬善并救济贫穷“族民”就是一个很好的例子。农民维权组织形式多样,或称农村发展协会、农民协会、法律学习小组等,或称移民 协会、打工者协会、上访协会等。目前这类组织的发展有两种趋势:一是以维权为基础,推进农村文化建设,并以农村经济合作组织的发展来谋求维权的可持续发 展;二是在农村经济合作组织发展的基础上,谋求农民的权益。正因为如此,赞成发展农民维权组织的专家达97·06%。
3.让成员有归属感。两种体制外农村民间组织在这方面的影响较大:一是农村宗族组织。祖宗崇拜是人类最基本的感情之一,改革开放后宗族组织之所 以在一定范围恢复,是因为它在一定程度上能适应、满足、迎合乡村社会人们生产和生活的某些需要。山西汾河谷地是明代移民的迁出地,移民后裔总数估计已超过 一亿。洪洞人早在1914年就在移民纪念地集资修建了寻根祭祖园(大槐树公园),现在这里每年吸引海内外数十万移民后裔观光浏览,许多人希望通过洪洞为中 介建立宗族联谊会。二是农村宗教组织。农村宗教组织问题复杂,本文讨论的是汉族农村地区近年来兴起或发展的农村宗教组织。调查发现,农村信教群体的贫弱性 和功利性比较明显,文盲多、老人多、妇女多、病人多的“四多”现象突出,且信教群众大多数不是信仰上的需求而信教,生活中偶发性事件的困扰,如家庭矛盾、 邻里纠纷、身体疾病、意外事故等,往往成为其信仰宗教的主要动因。但农村信教人数不断增加,教职人员和信徒将出现年龄下降、文化水平提高的趋势却不可忽 视。
(二)体制外农村民间组织的消极影响
1.对农村基层政权建设的消极影响。两类组织的影响较大,即农村宗族组织和农村宗教组织。主要体现:一是农村强大的宗族势力控制和操纵村民选举 而出现的村、组干部“家族化”、家族势力合法化现象,二是宗族组织影响村干部工作方式和权限而出现大族大房的村干部有着更大发言权的现象,三是特定情况下 宗族集体作出政治不服从行为,逼迫村庄权威改变既定的决策,四是在一些地方,由于教会的影响力、支配力超过了村党支部和村委会,以致村里的各项工作都要依 赖教会来开展。
2.对农村精神文明建设和农村社会稳定的消极影响。这方面的影响更多来自于农村宗教组织。以江苏省为例,乱建庙宇乱塑宗教造像、假僧假道乱做佛 道事、基督教自封传道人乱设聚会点乱传道,已经成为江苏农村宗教突出的“三乱”问题。“三乱”问题与正常宗教活动既有区别又有联系,常常混杂在一起,群众 难辨真伪。各地虽然采取了多次专项治理行动,但屡禁不止,成为干扰农村正常宗教活动、影响精神文明建设和社会稳定的顽疾。另外,由于利益驱动、信仰差异和 一些教派内不恰当的宣传以及历史等种种因素,致使宗教界各种纠纷矛盾不断,各宗教之间、同一宗教不同教派之间、宗教场所内部、宗教场所与社会之间都不同程 度存在矛盾和纠纷,若不及时予以妥善处理,将使矛盾激化,并可能被图谋不轨的人利用。一些宗教组织还开展非法活动,如组织非法聚会,扩充势力,拉拢党员、 干部和青少年入教,甚至拉拢小学生入教,唱赞美诗,灌输宗教思想,与党和人民争夺思想阵地及下一代。一些宗教组织打着宗教活动的旗号搞封建迷信活动,如卜 签、风水、拆字、算命、圆梦等等。还有一些宗教组织被境外敌对势力利用,进行渗透活动。如邪教“东方闪电”在极其隐蔽的情况下潜入江苏省海门市,在很短的 时间内即建立了组织,发展了100多个信徒,后被公安、宗教部门打击取缔。
三、对体制外农村民间组织的规范与引导
如上所述,无论对体制外农村民间组织的积极抑或是消极的作用,都是不容我们回避的,我们也不可能再对其抱以简单的肯定或否定的态度。在构建和谐新农村的进程中,我们需要探讨的是如何规范与引导这类组织。
(一)完善体制外农村民间组织的管理
这种完善,既包括法律意义上的完善,也包括政府具体的行政管理方面的完善。农村民间组织在构建和谐新农村中的作用已为多数人所认识,但人们对农 村民间组织的认识仍更多停留于体制内组织。如何完善体制外农村民间组织的管理,仍是一个理念和技术上的新问题。事实上,将农村民间组织二分为体制内外两种 类型的行为本身,就是理论上对政府管理农村民间组织不善的一种回应。完善政府管理的根本目的就是消除体制内外的人为界限,将其统一纳入民间组织管理的法律 框架内。
我国宪法第二章第三十五条规定,中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。第三十六条规定,中华人民共和国公民有宗教信 仰自由。因此,凡是遵守中华人民共和国宪法和法律规定的上述相关组织,均应享有合法的身分。本文认为,我国体制外农村民间组织可以划入官方认可的社会团体 类。我国社团管理实行的是双重管理制度,即社会团体的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。因此,目前完善我国体制外 农村民间组织管理的第一步,是建立对这类组织的双重管理制度。具体体现为建立健全体制外农村民间组织的登记制度、管理制度,以及开展重大活动前在政府相关 部门的报告制度。鉴于我国农村经济发展的实际情况,建议适当降低我国《社会团体登记管理条例》中对申请成立社会团体的资产和经费等方面的要求。
(二)规范并引导体制外农村民间组织向平等利益集团发展
当代非营利组织的重要作用之一,就在于其主张不同群体的利益而满足了社会的多元需求,从而促进社会的和谐文明与进步。体制外农村民间组织存在一 定的经济协作、政治整合、精神调适的正功能,它在现阶段,在一定范围和程度上适应、满足、并迎合着乡村社会人们生产和生活的某些需要。但是,如果不加以规 范与引导,它的消极作用即负功能又有可能影响农村社会经济的发展。因此,本文主张对这类组织既不能简单取缔,也不能放纵其盲目发展。建议由正式政权组织对 其加强规范与引导,将其改造成各种符合法律规定的平等利益集团。
分析目前农村家族势力合法化的村庄,不难发现这类村庄均缺乏健全的民主决策机制。民主决策的实质是实现决策主体的利益表达,村民大会和村民代表 大会是广大农民群众实现其利益表达的两种主要方式。由于缺乏有组织的各利益集团的参与,农村的民主决策权力往往为村委会或村党支部所左右,广大农民群众很 少有参与的机会,“两会”形同虚设。这不光严重违背实行村民自治制度的初衷,侵犯农民的民主权利,也给了农村宗族势力控制和操纵村庄治理的机会。改变的唯 一途径就是大力培育各利益集团,增强各利益集团表达群体利益和实现群体利益的能力,从而构建起健全的利益表达制度和民主决策制度。
依据我国宪法第二章第三十六条关于“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受 外国势力的支配”的规定,政府要坚决取缔打着宗教旗号的非法组织,打击境外敌对势力利用宗教组织进行的渗透活动,确保宗教为农村的和谐稳定和建设服务。政 府机关在尊重公民信教自由的前提下,必须依据宪法、法律和现行政策,通过法律的、教育的、行政的手段,保证宗教在宪法、法律和政策范围内活动,促进宗教活 动正常化。
对于形式多样的农民维权组织,政府相关部门要建立相关机制,及时分析并回应农民维权组织的合理要求,并通过有效沟通对其进行教育和引导,消除可能导致的冲突。
(三)提高政府回应农村民间组织的能力
转型期中国政府回应体制外农村民间组织的态度与方法,直接关系到和谐农村的构建。本文认为,在全球兴起的“社团革命” (associational rev-olution)大趋势下,直面体制外农村民间组织的存在应该是政府最基本的态度,也符合马克思主义的辩证唯物思想。如何回应体制外的农村民间组 织,则涉及到政府的具体能力,并最终决定体制外农村民间组织在构建新农村中扮演“冲突”抑或是“和谐”的角色。目前政府需要提高三方面的能力:
一是制度创新能力,即创新规范体制外农村民间组织制度的能力。改革开放以后体制外农村民间组织的重新兴起与发展,可以视为对农村相关公共服务缺 失在某种程度上的回应。如何规范这类组织,中国政府既无太多的历史经验可以总结,也无现成的国外经验可供借鉴。唯一可能的是中国政府从中国国情出发,创新 管理制度,引导体制外农村民间组织健康发展。目前政府尤其需要关注的是完善公共管理的应急机制和协调机制,并提高相关能力。
二是社会管理能力。目前体制外农村民间组织的活动在某种程度上针对的是政府社会管理相对薄弱的环节,如农村宗教组织的非法活动实际上是利用农民 法制观念淡薄并缺少科学文化知识,以及农村精神文明建设相对落后的事实。而农民维权组织活动主要针对的是村干部腐败、基层组织建设、农民负担、环境污染等 问题,如湖南长沙县的蓝田新村事件、浙江东阳画水事件等。政府应提高社会管理能力,加强对宗教教职人员和信教、不信教群众的宣传教育,提高他们区别“宗教 与迷信、宗教与邪教、合法宗教活动与利用宗教的违法活动”界限的能力。政府应建立突发性事件预警机制,加快回应社会需求等,才可能较好地从根本上解决这些 问题。
三是学习能力。随着近几十年席卷全球的政府改革运动构建共同治理模式与“社团革命”重建“第三部门”相回应,以及公民社会(civil socie-ty)理论再度流行与新公共管理理论相契合,民间组织在构建和谐社会中扮演着越来越重要的角色,但与此同时,民间组织“行为不规范”、“无视 职业道德,违规舞弊”、“执业活动不严肃、不规范,甚至从事非法活动”等问题也一再凸现。如何正确认识并规范体制外农村民间组织及其发展,对于我国政府而 言,无疑是一个新问题。政府必须比较研究国内外相关组织的管理技术与方法,并在实践中勇于探索,才有可能解决这类问题。
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作者单位:重庆行政学院公共管理研究中心