关键词:村级决策;村级决策成本;村级决策者
村级决策是村民自治的重要内容和关键环节,也是村民群众当家作主的基本途 径,需要我们从各个方面认真加以研究,并在实践中不断创新和发展。目前,许多村级决策成本较高。研究村级决策成本,可为找到降低村级决策成本的有效途径奠 定理论基础。本文试就村级决策成本的有关问题做些初步分析与研究。
一、村级决策成本构成与分类
一般来说,村级决策是指村级决策者(村级决策主体)就村务事项所作出的决策。村级决策过程中所发生的费用支出及其所付出的代价,就是村级决策成本[1]。村级决策成本可以分为显性成本、隐性成本和沉没成本。村级决策的显性成本就是能够在村级会计账面上反映出来的实际支付成本,也就是作村级决策时直接耗费的人力、物力、财力成本。这种成本是客观存在的,比如村级决策前信息收集的成本、聘请专家咨询的成本等[2]。村级决策的隐性成本比较复杂,它的构成主要有如下5个方面。
1.村级决策的机会成本。由于村级决策就是选择的过程,在村级决策过程中往往要在两个或几个目标之间有所取舍,为了实现一个目标,往往要放弃实现其他目标,这就是村级决策的机会成本。
2.村级决策的风 险成本。村级决策行为具有不确定性,村级决策者不可能完全占有与村级决策有关的信息,尤其是有些村级决策是涉及未来取向的,因而村级决策必然和风险相联 系。特别是前瞻性的村级决策,更难以避免风险。村级决策一旦面对风险而不消减风险,就必须付出相应的成本代价。这种由风险引发的村级决策损失就叫做村级决 策风险成本。
3.村级决策的摩擦成本。村级决策过程往往是对乡村社会利益的权威性分配过程,这一过程也常常是乡村社会利益博弈的过程。这种为乡村社会利益主体之间的利益冲突和利益摩擦所支付的成本就是村级决策的摩擦成本。
4.村级决策的时间成本。现代社会时间也是一种资源要素。在某些危急时刻,如果村级决策主体反应迟钝,往往贻误战机,对解决问题不利,那么这种村级决策就付出了很高的时间成本。所以,因延误时机而造成的村级决策损失,就是村级决策的时间成本。
5.村级决策的民 主成本。如果决策者规模大、参与者广,有利于村级决策的民主化,但是往往也给村级决策带来更高的成本:除了明显增加的显性成本还会增加成员之间的摩擦成 本、时间成本等。但是如果村级决策主体的权力过分集中,缺乏有效的监督和制约,往往也会给村级决策带来更高的成本损失,所以支付一定的村级民主决策成本是 十分必要的。村级决策的沉没成本则是指无论作出何种选择都难以收回的成本,这种成本是已支付的,往往是由于村级决策失误造成的。由于各种主客观的原因,村 级决策者有时往往会作出一些收益小于成本甚至是全亏的村级决策,如因失误造成的不可收回的村级公共投资决策等。村级决策必须支付一定的成本,这是不可避免 的。但在我国村级决策过程中,问题则是村级决策成本过高,超过了必要的限度,造成了对乡村公共资源的严重浪费,既损害了村民的利益,又影响了乡镇政府与村 级组织形象,降低了乡镇政府与村级组织的公信力[3]。
二、影响村级决策成本的因素
(一)村级决策者在问题发现阶段的非科学认识与非正常行为对村级决策成本的影响
1.凭空生造。村庄管理系统的发展与不平衡是绝对的,但有时可处于相对平衡发展之中,也即无急需解决的问题存在。而这时村级决策者如果凭主观想象,就有可能不遵循事物发展的规律而“无中生有”,结果造成村庄管理系统的紊乱。这会造成两个方面的损失:一是对村庄管理系统的正常工作带来损失,使正常工作的进程受阻;二是一旦村庄管理系统紊乱,村级决策者又将对其进行弥补或调整,这又是一种村级决策成本与其他管理成本的付出。
2.看不到问题。村庄管理系统的问题是客观存在的,不会因为村级决策者看不到问题,问题就不存在了,或问题就不会对工作进行干扰以至带来损失了。这种情况下,一旦损失,就会使村级决策者措手不及。特别就发展性损失(指已发现问题的时候,其损失状态还在继续扩展)和迁延性损失(指损失状态在发展性损失的基础上还将突破更大的范围,随着时间不断地拖延下去,从而使其他系统受损)来说,为解决它,村级决策者就必须付出更大的成本和代价。
3.问题错置。如将小问题当做大问题,或反之将大问题当做小问题,都会引起决策失误,增加决策成本。
(二)村级决策者在论证过程中的非正常行为对村级决策成本的影响
1.片面听取意见,致使村级决策方案欠缺。这种欠缺,一是从量上来讲,村级决策方案的数量不够,这表现了村级决策主体认识范围上的局限性;二是从质上来讲,村级决策方案不完全符合客观要求,这表现了村级决策主体认识上的浅薄。在这种情况下,拟订的村级决策方案一旦实施,必然会不利于村级决策目标的实现,从而导致村级决策成本增大。
2.追求最优标 准,导致村级决策机会丧失。尽管主观上力求村级决策的最优,但事实上,并不存在绝对的最优村级决策,因为每一项村级决策的制定,既受到特定的客观条件的影 响,又受到村级决策者主观条件的影响。村级决策者如果追求最优标准,那就会错过村级决策的好机会。村级决策的好机会错过了,而村庄管理系统中的问题依然存 在,这时再来解决问题,就会使村级决策成本大大增加,有时甚至就没有机会解决问题了。
3.主观判断价 值,致使认同度降低。对村级决策方案的价值判断是一个复杂的过程,在这个过程中,由于各种复杂的原因,比如涉及有关利益问题时,会给价值的判断带来冲突。 村级决策者应当确定村级决策价值的评估标准。村级决策价值的评估标准应考虑以下内容:村级决策的投入、村级决策的效益、村级决策的预期效率和村级决策的预 期回应程度。重大村级决策尤其应重视预测村级决策的回应程度,也即对村级决策所涉及的村民的需求,如果能使其得到满足,这种村级决策方案的实施,就会因能 发挥各个方面的积极性而使村级决策成本降低甚至取得村级决策的边际效应。对于涉及面大的村级决策,如果不进行必要的“试点”论证,而直接由村级决策者凭主观判断作出,就有可能导致村民认同度的降低,一旦实施,村级决策成本就会增大。
4.违背系统原则,遗留问题严重。一个村级决策方案的拟订,必然与村庄管理系统内的其他因素相关,村级决策者应从系统的角度出发,来考虑村级决策方案,否则就会留下难以解决的问题。
5.追求时髦,致 使直接费用增高。在对村级决策方案的论证中,必须召开一些专家论证会,而专家论证会是要讲求质量的。如果村级决策者只将其停留在形式上,比如以专家论证会 装点门面,追求高档场所而不注重实际内容,或不从村级决策论证的要求着眼而聘请无关人员等等,这不仅会导致村级决策会议成本增高,同时也会因为无关人员的 参与而影响村级决策论证质量,导致隐性村级决策成本增大。
(三)村级决策者在决策实施阶段的掉以轻心对村级决策成本的影响
1.不注重对村级 决策实施计划的拟制,为村级决策成本增大留下了隐患。村级决策的实施过程,特别是重大村级决策的实施过程是一个较长的过程,它需要对村级决策目标进行分 解,以数量的形式来进行表述。对于将投入的人力物力财力和时间进行计划,不仅有利于村级决策目标的实现,而且关系到村级决策的效率和效益问题,所以它对村 级决策总成本和村级决策的阶段性成本都有影响。对村级决策实施计划的拟制,并不需要层次较高的村级决策者亲力亲为,但必须指定村级决策的组织实施者认真拟 制并由高层村级决策者审定。计划上的疏忽,必为整个村级决策成本的增大留下隐患,因为在这种情况下,会产生盲目的投入行为。
2.不注重对村级 决策实施过程的监督,为增大村级决策成本留下了漏洞。村级决策实施过程的有效监督,可以保证实施行为朝着村级决策的预定目标进行,可以提高村级决策实施的 效率,可以进行纠偏。村级决策者如果高枕无忧,势必会因为实施者行为的偏差、效率的低下或突破计划的行为而导致村级决策成本增加。
3.不注重在村级 决策实施过程中的协调,导致不平衡状态,使村级决策成本增大。在村级决策过程中的协调,是为了紧紧围绕村级决策目标而行动所采取的对因不同行为而产生的矛 盾的调节。村级决策者的协调行为,主要针对村级决策过程中担负不同职责或任务的部门或人员而进行。在村级决策过程中,会有“超前”行为或滞后行为产生,这在村级决策过程中是经常发生的。所谓“超前”行 为,是指不顾客观条件或整体性要求,急于求成而采取的一种不符合村级决策要求的行动趋势,这种行动趋势会给整体造成紊乱,使村级决策者陷于被动,使村级决 策目标难以实现。所谓滞后行为,是指实施村级决策的条件已经成熟,但是由于村级决策主体认识不了事物发展的进程和规律,而仍按兵不动或行为迟缓。这种行为 很容易发生冲突,结果两相指责,从而差距更大,这些都不利于村级决策的实施。村级决策者如果忽视这种协调,必将使村级决策成本增大。
4.不善于作追踪决策,导致村级决策实施过程中的成本损失沿着惯性方向继续下去。在村级决策实施过程中,由于各种原因,都可能使村级决策实施行为偏离目标。如在已经发现这种问题之后,村级决策者不善于作追踪决策,必然会使损失继续扩大,从而使村级决策成本增大。
三、降低村级决策成本的途径与对策
(一)规范村级民主决策的事项与形式并创新决策程序
1.明确村级民主 决策事项。凡是与村民群众切身利益密切相关的事项,如村集体土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹措和 建设承包方案等,都要实行民主决策。村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规,不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。只有 这样,才能降低村级民主决策的总成本。
2.确定村级民主决策形式。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。召开村民会议,应当有本村18 周岁以上过半数的村民参加,或者有本村2 / 3 以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过,方为有效。凡涉及农民各家各户直接利益的问题,都应以村民会议的形式决定,村民会议难以组织的,可用逐户书面征求意见的形式代替(即户代表的形式);召开村民代表会议,必须有代表总数的2 / 3 以 上参加,所作决定应当由全体村民代表过半数通过,方为有效。涉及农村土地承包、调整等重大事项,应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进 行村级民主决策。无论以哪种形式进行村级民主决策,对少数村民合法权益内的要求,都必须充分考虑,不能用多数表决的形式侵害少数村民的合法权益。否则,村 级民主决策的隐性成本或政治成本会大幅度增加。
3.创新村级民主决策程序。村级民主决策原则上应遵循以下基本程序:(1)由村党支部、村委会、村集体经济组织、1 / 10 以上村民联名或1 / 5 以上村民代表联名提出初步议案;(2)由村党支部统一受理议案,并及时召开“两委”联席会议,研究提出具体意见或建议;(3)召开村民会议或村民代表会议3 日前,将“两委”联席会讨论确定的具体意见和建议,向全体村民公布或以书面形式提交村民代表,以便广大村民或村民代表做好相关准备工作;(4)由村委会组织召开村民会议或村民代表会议,详细对村民意见进行说明后,对“两委”联席会确定的具体意见和建议进行讨论,作出决定并公告;(5)由村党支部、村委会具体组织实施村民会议或村民代表会议作出的决定;(6)对执行中出现的问题,村党支部、村委会应及时召开村民会议或村民代表会议,对村级决策方案进行修改和完善;(7)及时公布决定事项的落实情况,接受全体村民和村民代表的监督。规范村级民主决策程序,虽然要增加一些显性成本或经济成本,但它可以避免因不按科学程序决策而造成的巨大隐性成本或政治成本支出。
(二)降低村级决策成本的机制与制度创新
1.落实村民代表 联系户制度。所有村级决策事项提交村民代表会议表决前,必须由村民代表到所联系的户征求意见和建议,了解群众的想法和要求。涉及每家每户或某些具体农户利 益的决策,要以书面形式征求意见,并由村民代表和所联系户签字。村民代表必须如实向村党支部、村委会反馈群众的意见和建议,使村民代表真正代表民意,从而 降低村级决策的隐性成本。
2.建立村级决策事项审核制度。各村“两委”联席会制定的决策方案,在提交村民代表会表决10 日 前,要报乡镇主管领导和主管科室进行必要的审核。对违反党的各项方针政策或法律法规的村级决策,实施后将会侵害国家、集体或个人合法权益的村级决策以及显 失公平的村级决策等,要及时予以纠正。对村民代表会议已经作出的不符合法律规定的决议、决定,乡镇政府及有关部门要依法予以制止和纠正,力求降低村级决策 的隐性成本或政治成本。
3.建立重大决策项目可行性论证制度。凡涉及村民群众切身利益和村集体经济发展等重大决策,在提交村民代表会前,必须聘请专家学者、有关的专业技术人员进行可行性论证,保证村级决策的科学性,减少或避免因村级决策失误而造成的损失。
4.建立定期汇报制度。要把汇报村级事务民主决策落实情况,听取村民代表的意见和建议,就有关问题接受质询,作为每年四次“民主日”、“民主议政日”活动的一项重要内容,形成制度,长期坚持。1 /5 以上村民代表联名要求时,可随时听取村委会有关民主决策情况的汇报。坚持这一制度,有利于降低村级决策的隐性成本或政治成本。
5.建立村级决策事项公开制度。要把村民会议或村民代表会议作出的决定或决议,作为村务公开的一项重要内容,通过村务公开栏、公开墙或“明白纸”入户等多种形式,定期向全体村民公开。公开的主要内容应包括决定或决议的主要内容、具体负责人、工作人员、完成时限、进展情况、存在问题、最终结果等,主动接受广大群众的监督,降低村级决策的隐性成本或政治成本。
6.建立村级决策项目实施负责制。村民会议或村民代表会议依法就有关事项作出决议、决定后,村党支部、村委会要根据村“两委”干部的职责分工及村级决策事项的内容,召开“两委”联席会议,确定具体负责人、相关工作人员、完成时限等,并签订责任书,保证村级决策事项按决议或决定的要求顺利完成,降低村级决策的显性成本或经济成本。
7.建立村级决策 责任追究制度。除发生自然灾害等紧急情况外,村民会议或村民代表会议依法形成的决议,任何组织和个人都不得随意更改,如因情况发生变化确需更改的,要通过 村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项,要形成书面记录并妥善保存。未经村民会议或村民代表会议讨论决定,任何组织或个 人擅自以集体名义借贷,变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等,均为无效,村民有权拒绝,造成的损失由责任人承担,构成违纪的给予党纪政纪处分,涉 嫌犯罪的移交司法机关依法处理,设法降低村级决策的隐性成本或政治成本。
(三)大力提升村级决策主体的综合素质
1.广泛宣传教育,营造良好的决策氛围。要通过广播、张贴标语、发放宣传材料等多种形式,进行广泛深入的宣传和教育,激发村民参与村政事务民主决策的热情,为村级决策工作的顺利实施、降低村级决策总成本奠定良好的思想和群众基础。
2.加大培训力度,提高村级决策水平。各乡镇在执行村级民主决策实施办法前,要结合实际,对村“两委”干部进行一次集中培训。培训的主要内容应包括《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、市县村民代表会议规则、本乡镇民主决策实施办法等。通过培训,努力提高村级干部的决策能力和水平,从而实现降低村级决策总成本的目标。
参考文献:
[1]张世和.领导的成本[M].北京:中国言实出版社,2003.
[2]周镇宏,何翔舟.政府成本论[M].北京:人民出版社,2001.
[3]谭桔华.政府行政成本简论[M].长沙:湖南大学出版社,2005.
作者简介:廖雄军(1958—),男,广西贵港人,中共广州市委党校副教授,主要研究方向为公共管理。