关键词:减轻农民负担 惠农政策 农村配套改革
为了构建减轻农民负担的长效机制,浙江省减轻农民负担领导小组办公室与浙江师范大学共建了“农民负担动态监测研究基地”(以下简称“监测基地”),建立了 20个县60个乡(镇)200个村的固定观察点和1000个记账农户,构建了“农经观察点记账平台”,并坚持开展定期入户问卷调查和实地调查。2007年 7月,“监测基地”对浙江省11个地级市的67个县(市、区),824个行政村的1895个农户进行入户问卷调查,调查报告摘要发表于《农村经营管 理》(赵兴泉2008.3)。为了客观评价两年来农民负担的变化以及浙江省减轻农民负担长效机制的落实情况,2009年7月,“监测基地”招聘50名大学 生和研究生,再次对浙江省11个(地)市的22个县(市、区)的108个乡镇222个村庄共1000户农户进行了入户问卷(有效问卷983份)[1], 同时,“监测基地”3名成员对杭州市的余杭区、富阳市、临安市、建德市、桐庐县的农民负担情况进行了实地调查。2009年入户问卷和实地调查显示:农民对 国家减负政策的认知度和对减负政策的满意度均有进一步提高,农民负担明显减轻,农民得到实惠更多,从而激发了农民参与新农村建设和村级公益事业建设的积极 性,与政府合作意愿得到加强;但是,农民负担仍然存在,突出表现在农民应得利益被隐性侵害,农村公共服务需求日益提升,农民就医、就业难,子女就学难等方 面的负担,少数地方和一些领域仍存在乱收费现象,村级集体负担有加重趋势,农民负担反弹的隐患仍然不可轻视。
一、“减负”和惠农政策的效应显著提高,农民与政府合作意愿正在加强
2009年的问卷调查结果与2007年的问卷调查结果作比较显示:农民对国家减负政策的认知度进一步提升,支农惠农政策得到进一步落实,农民的各项权益得 到进一步的保障,农民对政府减负政策的满意度有了进一步的提高。这表明,浙江省坚持对农民“多予、少取、放活”的方针,构建的减轻农民负担监测体系和长效 机制开始发挥作用。
(一)越来越多的农民知晓“减负”和惠农政策并表示出较高的满意度
本次问卷显示,知道免除了农业税的农民974人,占全部受访者的99.1%,比2007年(94.7%)提升了4.4个百分点,国家减负和惠农政策基本达 到家喻户晓的程度。按知晓支农惠农具体项目的人数多少排列,依次为:种粮补贴940人,94.6%;农机补贴778人,79.1%;沼气补贴322 人,32.8%;专业合作社补贴239人,24.3%;村运转经费补贴103人,19.5%;村干部补贴91人,9.3%。
对国家减负和惠农政策满意和较满意的有777人,占78.8%,比2007年(46.5%)提升了32.3个百分点;回答不太满意和很不满意的16人,占 1.6%,比2007年(6.9%)减少了5.3个百分点。其中知晓2006年开始免除村提留的人数758人,占77.1%,不知道的88人,占9%;知 晓2006年下半年开始中小学免交学杂费的907人,占92.2%,不知道或不关心的58人,占6%。表明绝大多数农民对事关自己切身利益政策表示出强烈 的关心,大多数农民对国家的减负和惠农政策是满意的。
(二)农民负担进一步减轻
越来越多的农民得到实惠受访者认为,“农民负担比以前轻或没有什么负担了”的共886人,占90.1%,比2007年(80.2%)上升了近10个百分点。认为“当前农民负担还是重”的141人,占14.1%,比2007年(22.9%)下降了8.8%。
农民建房收费大幅度下降。调查结果显示,近二年建房的农户有100户,占全部调查农户的10.2%。建房前后的审批费用在3000元以上的有14户,占 14%,而审批费用为零元的多达30户,户均建房审批费用为3330元,比2007年(7561.71元)下降了56%。大多数人认为建房审批比以前更容 易了。
农民工就业环境进一步改善,大部分农民工能够及时领取到劳动报酬。受访者回答“外出打工不用办证或办证不收费”的220人,占80%,比2007年 (74%)上升了6个百分点;能按时领取工资的占86.2%,比2007年(81.2%)上升了5个百分点,拖欠工资比例为15.4%,比2007年 (18.8%)下降了3.4个百分点。
越来越多的农民享受了支农惠农政策的益处。有765人回答享受了种粮补贴,101人回答享受了农机补贴,56人回答享受了沼气补贴,35人回答享受了办专 业合作社补贴。回答“什么优惠政策也没有享受”的129人,占13.1%,比2007年(16.8%)减少了3.7个百分点。
(三)农民参与村级公益事业建设的积极性显著提高
浙江农民继续保持自发参与新农村建设和社区公共服务的积极性。问卷涉及“村级基础设施建设是否应该由村集体或农民出资建设”,认为“应该”的592人,占 60.2%,认为“不应该”的275人,占28%。“村域社会治安是否应由村里来解决”,有605位的受访者认为“应由村里解决”,占61.5%,有 295人认为“应由村委会来管”,占30.3%,有161人认为“不应该由村里来解决”,占有16.3%,认为“村与村之间的治安由政府管,村里面的治安 由村管”的占16.8%。表明大多数村民认同村域社会治安应该由村民和村民委员会来管理。
“一事一议筹资筹劳”建设村级公益事业的观念进一步被认同。问卷关于“村里办哪些事农民愿意出钱出力”,按受访者回答人数的多少为序排列:修路造桥130 人,占76.9%;环境治理68人,占42.2%;自来水改造、电网改造或是有线电视改造等65人,占38.5%;修葺学校、办幼儿园39人,占 23.1%;建农家乐、观光园的19人,占11.2%。这个调查结果与2007年调查结果顺序完全一致,受访者人数比例也基本相似。表明农民参与村域修路 造桥的意愿最高,对于环境治理、自来水改造、电网改造或是有线电视改造等有助于提高农村生活品质的项目,农民与也愿意参与并投资。
二、农民负担反弹隐患仍然存在,“减负”
综合固定观察点、问卷调查和实地调研的情况,浙江省农民负担仍然存在,突出表现在农民应得利益被隐性侵害,农村公共服务需求日益提升,农民就医、就业难, 子女就学难等方面的负担,少数地方和一些领域仍存在乱收费现象,村级集体负担有加重趋势,农民负担反弹的隐患仍然不可轻视。
(一)农民对土地权益和社会保障制度的关注度超过对民主参与权利的关注
在深化农村体制改革过程中,农民对土地权益和社会保障制度更为关注。在回答“农民最重要的三项权益是什么”时,按选择人数多少为序依次为:关注“土地权 益”的675人,68.7%,比2007年(59%)增加了9.7个百分点;关注“享受良好的医疗权利”的493人,50.2%,比2007年 (59.4%)有所下降;而要求“进入社会保障体系”的447人,45.5%,比2007年(8.4%)增长了37.1个百分点;关心“选举和被选举权 利”的438人,44.6%,与2007年(43.9%)大体相当;关心“平等享有公共服务”的227人,23.1%(2007年为32%);“享受良好 的教育权利”的225人22.9%,(2007年23.3%);要求“民主管理权利”的193人,19.6%(2007年27.5%);关心“就业的权 利”的183人,18.6%(2007年22.4%)。与2007年的调查对比:农民最看重的是土地权益和享受良好医疗的权利;农民对“进入社会保障体 系”的愿望更为强烈了,从2007年的排名第七上升到今年第三,而关心选举和被选举权利、民主管理权利的比例则分别由第二位退居第四位、第五位退居到第七 位。
调查还显示,引起农民负担加重的因素高度集中化,70%以上的受访者认为就医、就业、就学难,成本高,而其他引起农民负担上升的因素均退居次要地位。
(二)农民对公共服务均等化的需求日益增加
在解决农村温饱问题之后,农民对享受城乡均等公共服务的意愿日益强烈。在问到“农民与城市居民相比哪些方面差距最大”时,农民认为差距最大的是:“卫生医 疗资源差”的610人,占62.1%,比2007年(50.1%)增加了2个百分点,“养老保障差”的552人,占56.2%(2007年54.8%), “居住环境差”492人,占50.1%(2007年46.7%),“文教资源差”的527人,占44.6%(2007年44%)、“道路通讯水电网络等基 础设施差”的390人,占39.7%(2007年29.7%),“就业门路差”的228人,占23.2%(2007年23.7%),“司法救助差”的47 人,占4.8%(2007年8%),“贷款差”的22人,占2.2%(2007年6.7%)。这些比例变化反映出农民对基本公共服务均等化的需求上升趋 势。
(三)农民负担的主要形式是“多取”、“少予”和公共事业费用分摊
“多取”仍然是农民负担的显性表现。2008年,村集体向村民收取资金数额,村均30708元,最大值160000元,最小值100元。收取资金的主要项 目是专业承包的承包款,农田排灌水电费,卫生费,一事一议筹资建设村级公共事业,宅基地配套费,建房押金等。另外,农民生活支出日益增大,农民回答“村域 其它收费”达到5757.78元,比2007年(2795元)增加了106%。这些项目除通过村民“一事一议”筹资外,其他都是违规收费。
“少予”也是农民负担的形式之一。农村居民视土地为最重要权益,而土地征用补偿过低损害了农民权益。在回答当前的土地征用补偿标准是否合理时,已征用土地 的受访者中有122人回答“补偿标准太低,不足以补偿土地权益”占73.2(2007年74.3%),回答“补偿差不多”的有38人,占22.5% (2007年21.5%),回答“补偿比较高,村民较满意”的占1.2%(2007年2.45%)。在调查“现有标准下农民的土地是否愿意被征用”时,回 答“愿意,因为可得不少钱”的受访者10人,占5.9%,比(2007年为9%);“愿意,但是认为所得补偿最好多一点或者现有的补偿太少”的受访者92 人,占54.4%(2007年54.6%)。在调查“土地出让金与征地补偿费的差价收益,村集体和农民是否应得益”时,有96人认为应得益,占 56.8(2007年为71.3%)。上述一组数据与2007年调查结果基本一致,表明,两年来土地征用制度改革没有取得进展,大多数村民仍然认为土地补 偿标准不合理,集体土地的差价收益应该由村集体成员得益。
村级组织运转费用增加。村级组织订阅报刊负担仍日益加重,2009年上半年监测村村均报刊订阅费1759.52元,同比增长6.8%。问卷调查显示,农村 干部中有近80%知道村里公费订报刊不能超标准,但仍有20.9%的干部不知道有这一规定,这一点与2007年相比几乎没有变化。某些制度执行落实难,如 村级“零招待费用”制度,实际上村级招待费呈逐年上升之势。
乱收费现象时有存在。外出打工者回答“办证要缴费”的121人,占26%。其中有22人回答“办证要缴不少钱”;外出打工与单位签劳动合同的受访者为 152人,占55.3%,其中有5人“签了合同但也交了押金”;宅基地使用、建房押金两项收费行为依然存在;教育支出上升明显,其中借读费大幅增加。在农 村义务教育支出中,乱集资现象也有所抬头。
(三)村集体负担加重、债务上升
不少地方派出所或综治协会以联防经费、办案补助费、夜巡经费、会员费等多种名义向村级组织收取费用,给村级组织增加新的负担。对村干部问卷调查表 明,2008年,村集体是否有捐助款,回答有的为74人,没有的为55人。每村赞助、捐款额平均数为13167.23元,比2007年(14720.77 元)略有降低,最高的村捐款数为150000元。捐款的主要项目按填列人数多少依次排列为:赞助给幼儿园学校等、捐助给困难户、赞助给派出所和联防队、其 他村康庄大道办公楼建成贺款、部门机关乡镇办公楼建成下属单位成立等贺款。
村级债务上升之势没有得到有效遏制。2009年上半年,村级新增债务2774.04万元,同比减少2%,当期化解债务2228.13万元,同比减少 2.4%,债务余额1286.44万元,同比增加14.1%。其中因村基础设施形成的债务2598.74万元,同比增长23.63%。因公益事业发展形成 的债务1099.47万元,同比有所减少,村级负债形势仍然严峻。
三、小结和相关政策建议
上述情况表明,巩固农村税费改革成果,坚持减轻农民负担的高压态势,彰显一系列支农惠农政策的积极效应,亟需深化农村配套制度改革,将“多予、少取、放活”的政策制度化。
(一)加快农村土地制度改革步伐,着重研究解决农村土地流转、基本农田保护、国家建设征用和乡村集体建设用地等方面面临的新情况新问题,探索土地资源有效、合理、持续利用的利益机制,从而完善农村土地产权制度安排。
(二)积极探索村级公益事业建设投入新机制
村级公益事业建设与农民负担的关系密切,村级公益事业建设由公共财政包下来是不现实的,依靠农民负担来维持是不公平的。我们一贯认为,农村公益事业建设需 要“建立以公共财政供给为主体,村社集体和农民辅助,私人、企业和社会组织多元参与的供给体制;同时,构建村级公益事业建设投资动力机制、规范运作机制、 完善利益补偿机制、有效约束监督机制。最终形成责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的村级公共品生产和供给体系”。这样才能平衡各方利益关系,推进 农村经济社会和谐发展。
(三)加快建立健全农村社会保障制度
中国农民是最大的人群,又是收入最低、最不稳定、生活水平最需要获得社会保障的人群。要按照社会保障的公平原则和城乡统筹的思路,加快建立全国统一的农村 社会保障机制,努力扩大社会保障覆盖面,实行社会化保障。第一,加快农村社会养老保险制度建设。建立起社会养、家庭养和自养相结合的“三位一体”的养老保 障体系,共同保障村镇老年居民的基本生活。第二,尽快建立起以大病统筹为主的农村合作医疗制度,增强农民承担风险的能力,减少农民因病致贫和因病返贫情况 的发生。第三,尽快建立农民最低生活保障体系。合理地确定最低生活保障标准,尽可能使最低生活保障的范围涵盖每一个实际需要的人,充分发挥其应有的作用。
减轻农民负担事关调整国家与农民的关系、农村干部与农民的关系,事关稳定农村社会的大局。对此,我们必须要有清醒的认识。当然,农民负担问题的解决将是一 个长期的过程,只能在科学发展观的指导下,在我国全面建设小康社会的进程中逐步解决,而农民负担问题的有效解决,将对我国的现代化建设和社会主义和谐社会 构建产生十分积极的推动作用。
作者简介
陈 娟:浙江省农民负担监督管理领导小组办公室主任,研究方向:农村经营管理、农民负担监督管理。
金国峰:浙江师范大学工商管理学院副书记,副教授,农村研究中心副研究员。
骆 鹏:浙江师范大学农村研究中心副研究员,工商管理学院副教授
[1]为了便于比较,2009年的问卷样本尽可能与2007年样本重合,问卷内容保留了2007年问卷90%选项。调查结束后,经回收整理确认有效问卷983份。