张根:农村个体行为土地流转中的博弈分析
在我国广大农村地区,土地是农民基本权益保障的重要手段,担负着农民最基本的生活保障功能,具有无可替代的地位。土地问题是“三农”问题的核心,土地流转和由此产生的土地纠纷已经成为涉农问题中的焦点之一。2008年国庆前夕,******************总书记专程前往安徽省小岗村考察时指出,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。随后党的十七届三中全会重点研究解决农村改革问题,作出了《************中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》指出,要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。同时强调,土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。据财经网报道:“2008年农地流转加速。截至2008年8月底,各地上报农地流转面积已达到1.06亿亩,比2007年增长66%;占承包耕地总面积的8.7%,比2007年提高了3.5个百分点。”[5]土地流转正在快速进入我国农村社会,但由于当前农村土地产权关系不清,土地流转的制度不完善和操作不规范,土地流转政策的贯彻落实也有偏差,所以土地流转过程中出现许多问题,影响到农村土地流转的顺利进行和农村社会的和谐稳定。因此,正确处理当前农村出现的土地流转问题、化解由于利益不均衡所带来的冲突,就成了维护农村社会稳定,促进农村经济发展,建设社会主义新农村的关键所在。
H省Z县是中国“玉雕之乡、地毯之乡、金鱼之乡”,拥有中国最大玉雕批发市场和地毯加工企业。P镇和S镇是中州名镇,二镇相邻。G40(沪陕高速公路)经过P镇,该镇商业发达,很多人在外做汽车装饰和玉雕生意。洛十(洛阳至十堰)公路(沿途是P镇和S镇花卉苗圃种植基地)和G207国道穿过S镇,S镇拥有H省西南最大小商品批发市场,被誉为“小上海”。很多家庭平时只有老人和小孩在家,属于典型留守家庭。农村中土地流转现象十分普遍,各种土地流转形式都有发生,对于我们研究土地流转具有典型意义。
2009年初,笔者对H省Z县P镇和S镇交汇地带部分有土地流转行为的村落和个体农户进行了实地调查。现据调查所得,对于土地流转中出现的一些问题,进行简要理论和实证分析,以供参考。
一、农村土地流转与村民利益表达
(一)农村土地流转
土地流转是指土地使用权的流转,即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。土地流转是我国家庭承包责任制的延伸和发展[1]。根据土地流出主体和方式的不同,笔者把农村土地流转形式分为两大类 :集体行为土地流转、个体行为土地流转。其土地流转主要形式如下:
1、 集体行为土地流转
集体行为土地流转是指集体组织把集体土地(重新租赁或截留)转租出去的土地流转行为。在这一类型行为中,农村社会各阶层发生冲突的现象最为普遍。它一般有以下方式:
反租倒包:乡镇政府或村级组织(类似中介组织)先从农户或集体组织那里租赁(实际上更多是无酬或低额征用)土地,然后进行转租并从中谋利。在笔者调查中,有多个村利用两田制(分配人头地)反租倒包:即实际分配给集体成员低于应分配数额的土地数(人头地),把剩余土地再以集体名义转租给专业种植户或者企业。也有的地方以集体机动耕地名义保留一部分土地然后再转租。
“有的乡、村组织以‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权,大部分农民对此类做法明确表示反对。调查显示,对村里把土地收回再发包给种粮大户或出租给其他私人和企业的做法,50.9%的农民明确反对,有34.2%的农户对此漠不关心。”[2]
2、个体行为土地流转
个人行为土地流转是指农户在“依法、自愿、有偿”原则下进行的土地流转行为,一般仅限于自家家庭承包土地。当前在农村,这是最主要的的流转方式。它一般有以下方式:
(1)代耕代种:暂时无力或不愿经营承包地的农户,经自行协商临时把承包地交由他人(大多是亲友)代为耕种,原承包合同关系不变,时间、条件一般由双方口头约定。
(2)转让、转包:转让是指农户将未到期的土地使用权一次性转让给新的承包者;转包是指农户将拥有的土地使用权以不超过年限的期限转包给新的承包人。
(3)出租:农户将未到期的土地使用权有偿转让给新的承包者,指农户将土地的使用权让与他人的行为,农户不必放弃土地使用权。
(4)互换(置换):单个或者一部分承包户与同村的其他承包户自愿调整地块,使承包地连片集中的行为。
“置换是以组为单位,将不愿出租或转包土地的农户耕地等量交换到本组土质相对较好的地块,约占流转总量的20%。把几户土地合并为一块,方便了生产,提高了效益。转包是由外出务工或经商农户把承包的土地委托给亲朋或种粮能手经营,约占流转总量的10%。”[3]
(5)股份合作:在调查中,笔者发现两起分别由3户和5户农民把土地合成一块(因为每户耕地面积不大)联合种植花卉的个案。其做法一般是按照每户土地多少计算投入份子,按照份子分配利润。工价另外计算。
有关调查显示已经发生的土地流转中:“43.3%的农户是采取出租的方式,18.0%的农户是采取转包的方式。值得注意的是,23.3%的农户采取了免费给他人耕种的方式。”[4]财经网则援引农业部副部长陈晓华话说:“转包和出租是农地流转的主要形式,2007年占总流转面积的78%,比2003年提高了10.6个百分点。农业流转也不局限于农户之间,据调查,目前,在农户之间进行的农地流转占64%,受让方为企业等其他主体的已占到36%。”[5]
农村土地使用权流转的过程中,在流出者、流入者(不同阶层中均有流出和流入)之间形成一个复杂的博弈关系。本文重点讨论个体行为土地流转中利益和人情博弈。
(二)农村社会分层
根据陆学艺先生农村社会分层方法,当代农民可分为①农业劳动者阶层,②农民工阶层,③雇主阶层,④农民知识分子阶层,⑤个体劳动者和个体工商户阶层,⑥私营企业主阶层,⑦乡镇企业管理者阶层,⑧农村管理者阶层(村两委班子成员、小组长等)等八个阶层[6]。笔者在此基础上,根据知识、收入来源和权力强势的不同进行整合,认为:其中①②属于普通劳动者阶层,③④⑤⑥⑦属于知识经济精英阶层,⑧属于政治精英阶层,前二者组成一般群众群体(不具有权力强势的群体),而后二者又在某种默契下联合成农村精英阶层,其中农民知识分子阶层可分为本土知识分子(在本村或本地工作的与本村有密切关系的在职国家人员)和乡绅阶层(退休赋闲在家的国家公职人员)。由于笔者的调查没涉及私营企业主和乡镇企业管理者阶层的厂房租赁等 ,所以本文主要讨论的农村阶层为6个。相互之间的层次关系应该是(如图1)。
在这个“金字塔”中,不同阶层所处地位是不一致的。基于扩大自身利益的需要,不同阶层的人们组成了不同的利益集团。围绕土地流转,作为事件利益相关方(者)的不同利益集团,处于持续的互动和冲突中。这种互动和冲突由于位于中国传统文化和现代文明的交汇带上,呈现出不同形式和内容的博弈。
(三)利益相关理论
社会发生学认为,在社会发展过程中,对社会事件能够产生影响的团体(或个人)属于事件的利益相关者;这个团体(或个人)既有与事件密切相关的局内人(当事人),也有事件外部的关联人;社会事件的发展趋势取决于利益相关者的组织性力量对比和利益相关者利益表达的差异性(互利性)。通过这两个层面的反复博弈,利益相关各方最终达到一个博弈均衡点。可以看出,社会事件的发展是一个从利益相关者影响到利益相关者参与的过程,包含三个阶段:首先利益相关者利益表达的差异性形成社会事件;其次是利益相关者的参与度(利益表达的强烈程度)影响社会事件发展,同时社会事件发展也影响其利益表达的内容和形式;然后,利益相关者从博弈各方利益最大化原则出发,进行互利性博弈并达成均衡态。
在农村土地流转过程中,农村各个阶层都成为土地流转事件的利益相关者,在其中形成复杂的利益相关关系。在
(1)流转过程中利益相关者主客体关系(表一)
主体→客体
农民(个体)→土地流入者(村内熟人、村外亲戚朋友)
(2)流转过程中利益相关者利益/人情对流转行为发生影响矩阵(表二)
人 情
高 低
利 高 行动可预见性高(流转) 行动可预见性未知
益 低 行动可预见性高(流转) 行动可预见性高(不流转)
可以看出,个体农民在土地流转时,面对利益和人情的抉择,更多倾向于人情的选择。在考虑人情的前提下,对利益的理性抉择起到一定作用。
二、农村个体行为土地流转中利益与人情的博弈
费孝通先生认为在中国“以农为生的人,世代定居是常态,迁移是变态”。 他提出中国是典型乡土社会,特征是熟人社会结构,具有很强的封闭性和保守性。所以他说“在差序格局中,社会关系是逐渐从一个一个人推出去的,是私人关系的增加,社会范围是一根根私人联系所构成的网络。”[7]也就是说农村社会中人际格局的远近(交往圈子的亲疏),由农民以自己为中心延伸开去,按距自己心理距离的远近来划分,而不是按照自身利益诉求程度划分。因此,在社会交往中重人情,看关系,很少有新生事物。当今中国农村社会正处于传统文明与现代文明的转型交融期,重亲属朋友和乡邻关系的熟人社会结构并没有终结,以追名逐利为目的的现代社会结构(正在逐步侵蚀农村的熟人社会结构)尚未完全在农村形成。支撑农村熟人社会结构的骨架——人情法则仍然存在,仍在农村社会生活中发挥着重要的影响力。事实上,在农村社会中人们的目标并非是单纯经济利益,更多地会受到传统观念、交往圈子等社会因素的影响。通过对个体行为土地流转过程中利益与人情的博弈分析,可以发现在流转过程中个体行为不单是一种简单的土地交易行为,更是一种内涵丰富的社会交往行为。从表五中,发现流转过程中存在着农民个体在利益与人情之间艰难的理性抉择与感性选择的博弈。
下面是笔者调查中出现的几个个案:
个案4(男,32岁)汽车维修个体老板
张某,在平顶山己经有十来年了,现在小家庭都在平顶山,开有4间大门面维修店,雇佣招收学徒6人,出师学徒也有7、8个。一年纯收入不少于10万元,在平顶山买有住房。父母在老家耕种8亩地,并没有转出去,农忙时父母和岳父母互相帮工收种庄稼。曾几次要父母去平顶山,其父因不愿意丢下庄稼没有同意,但是庄稼不能科学种植,一般收成不好。
个案5(男,22)杭州做玉器生意
张某,结婚后和妻子靠姐姐牵扯,在杭州租赁门面卖玉器。生意一般化,但要比种地要划算。家中一共有6亩多地,2亩父亲种,剩下4亩给自己干爹(本村人)种。由于是熟人,还是干亲,不好意思要什么报酬。
个案6(女,46岁)留守农村
李某,儿子已经结婚,丈夫和儿子、儿媳在湖南大学校园内承包一个餐厅卖北方面食,生意红火。据说月收入超过1万,还雇佣3个帮工。自己在家带孙子,且体弱多病,没有办法种地。就把地给娘家弟弟来种(两村相距5公里多路)。
个案7(男,38岁)打工者
张某,一家4口人,儿子6岁,在家上学。与妻子、女儿在山东烟台打工。本人是工地小组长,月工资4000元。家有5亩地,他父母种2亩。余下转给自己堂弟。自己种冬季小麦,堂弟种秋季作物。报酬是在种小麦时堂弟帮助犁地。
以上四个个案分别代表了不同的土地形式和对待土地的态度。个案4中,老人出于对土地的恋和对年景的担忧——属于对过去的强烈刺激,总是害怕哪年要“年成”(收成不好或者绝收)——认为有钱不如有粮,有钱“年成”了也买不来粮。这类思想在中老人中很多,年轻人很少。个案5是转给村内熟人,个案6是转给外村亲戚,个案7是转给家族内部人种植。个案协议内容等也有所差异,个案4是选择换工,个案7是季节性短期转让。
在农村,土地不仅是农民的生活保障,而且被赋予传统社会关系的内涵。在农村土地流转中我们可以处处看到感性选择的烙印。很多个体行为土地流转,并非完全依照现代社会的理性抉择法则进行,而是根据流出者自身社会关系网络呈现的不同方式(熟人圈子的关系远近)进行感性选择。对于以上个案:从流转对象来看,大部分土地流转在熟人亲戚朋友之间进行,流转价远远低于市场价(甚至不要钱);从流转愿望来看,大部分农民更愿意转给自己的亲友和邻居;从流转方式来看,重人情、轻合同的观念仍然没有显著改变,利益相关者之间对利益关切程度较低,利益诉求不明显。可见农村个体行为土地流转掺杂着浓厚的传统观念内容,主要依靠农民对传统文化、风俗习惯和社会关系网络的自我认知,这样“因承包地流转产生的纠纷较少,只占被调查农户的18%。”[8]
下面是笔者在调查中获得的一组数据:
个体行为土地流转范围及契约形式(频数占样本百分比/频数)(表六)
流转范围
约定形式 村内(熟人关系) 村外 合计
亲戚 朋友 集体
口头 33.04%/38 33.91%/39 21.74%/25 0/0 88.70%/102
书面 6.96%/8 0/0 1.74%/2 2.61%/3 11.30%/13
合计 40%/46 33.91%/39 23.48%/27 2.61%/3 100%/115
注:本表数据包含四种流转形式。
对于上表:从土地流转对象看,97.39%发生在村内熟人和村外亲戚朋友之间,其中村内熟人多于亲戚,可能与距离远近等种植成本有关;从流转契约看,88.70%是双方口头约定,通过书面方式约定的仅为11.30%,发生在村内熟人和村外亲戚朋友之间的基本是口头方式,大多数没有签订书面合同(根本就没有想到这个或者想到而碍于情面没有提出),表明个体行为土地流转是建立在熟人社会结构下人际情感信任基础上。分析中还可以发现:村民对亲戚的信赖程度要高于对村内熟人和朋友(从契约约定形式上看村内熟人书面契约占6.96%,朋友占1.74%,亲戚为0,发生在对集体的3起流转中均用书面契约),表明在现代文明冲击下,农民生活的熟人社会结构不再是铜墙铁壁,已经有所松动。同时也要看到,有的人对土地的眷恋还很深,宁愿造成地荒减产也舍不得将土地流转出去。
“从流转规模看,土地承包时好田优地大家有份,差田劣地按人分摊,致使不少农户有多处小块田地,制约了土地流转的规模;从流转期看,多数流转都是因全家外出打工耕地无人耕种而临时性流转,所以流转期限较短,一般以一年或者半年为期限。流转期短会助长租种农户的掠夺性生产经营,造成土地肥力难以为继。从流转的集中程度看,土地的零碎及转出户与转入户多在亲戚和邻居之间进行,向大户流转的较少,难于形成规模经营。”[9]
土地流转要真正走向市场化,规模化,对于农民来说,必须在现有人际关系基础上实现利益法则的构建与人情法则的淡化,增强利益诉求度,提高利益关切,那就必须让人们的人际交往行为离开人情法则,实现完全理性选择,但这将使人们失去农村传统人际网络的温暖。以熟人社会结构为基础的感性选择,更加符合农村社会生活的真实场景,更加符合农村传统伦理道德,在一定意义上弥补了农民因为现代社会理性选择所造成的疏离感,从而使其更好地在自己熟知的社会网络中惯性发展。
四、相关问题的建议
1、制定和修改土地流转法律政策,并尽快出台相应实施细则
尽管《农村土地承包法》第十条、第三十二条分别规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”但是我国仍然缺乏相关配套的土地流转法律法规。因此根据党的十七届三中全会精神,应及时制定和修改与土地流转相关的法律法规政策,尽快出台相应实施细则保护农民土地流转权益,以适应当前农村土地流转的最新形势。要以更加明确详尽的法律条文形式规定农村农民土地承包权的合法流转,明确承包期内对所承包土地的处置权是农民拥有的一项独立的有限私有的经济法权,维护土地流转中流转主体的正当权益,规范转让、承接土地使用权的行为。
同时鼓励发展各类农民组织,加强提高农民自身的法律水平和自我保护意识,建立完善的农村社保机制,减轻农民对土地的依赖程度;严格规范政府行为,加快政府尤其是基层政府(乡镇、农村管理者阶层)职能转变,切实明确当前农村基层两委班子之间权利义务,采取有效措施限制基层政府侵害农民土地权益的行为;尽快调研落实中央—省—县三级行政管理体制和县直接到行政村的基层管理体制,取消市(地区、州)和乡(镇)级政府,减少土地流转中行政壁垒和行政成本。
2、健全纠纷调解机制,加强引导农民理性利益表达,及时有效解决集体行为土地流转纠纷
从前文分析可以看出,在土地流转过程中,农村各阶层在博弈过程中存在大量非理性利益表达行为,这些行为直接影响到农村社会的和谐稳定、民主政治的发展和人民群众的根本利益。因此需要进一步探索完善土地流转中基层政府和司法调解的程序、方法和制度,增加农民利益表达渠道,确保农民利益表达渠道畅通,加强引导农民理性的利益表达,不断提高基层政府和司法人员调解土地流转纠纷能力,及时有效解决集体行为土地流转纠纷。
在土地流转纠纷调解中,必须坚持以下四点不可改变:流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益;土地流转的前提是依法、自愿、有偿,允许土地在法律许可范围内以多种形式流转;流转的主体是农民而不是干部,干部是主导;土地流转机制在于市场而不在于政府,政府应该做好市场培育、服务工作。
3、引导村民转变观念,树立市场意识,依法进行土地流转
当前个体行为土地流转主要集中在农民个体之间相互转包上,多数土地流转双方不是亲属朋友就是本村熟人。这种流转属于农民自身社会人际圈子内部的事情,但是大多只用口头协议,因而容易发生纠纷。对于农民来说,这将意味着自身社会关系网络的坍塌。因此我们一定要加强农民个体行为土地流转的正面引导,启发和引导农民解放思想,转变观念,树立市场意识、经营意识,增强法律法制意识,使得他们在熟知的社会网络中惯性发展的同时,提高对土地流转过程中依法流转、依法维护自己合法权益的能力。
土地流转对农村社会生活产生了诸多矛盾与冲突。在流转过程中,农村各阶层在不断的互动和冲突中进行博弈,使各阶层利益达到一定均衡,从而维持了农村社会秩序的现代化构建。2009年“两会”期间,******************总理在政府工作报告中,对2009年如何全面加强“三农”工作提出:要稳定完善农村基本经营制度,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,赋予农民包括离乡农民工更加充分而有保障的土地承包经营权。各级政府应该把握住这个契机,科学制定农村土地流转政策,引导农民稳固现有土地流转,将土地流转推向新阶段,从而切实推进社会主义新农村建设和社会主义和谐社会构建。
[参考文献]
[1]百度•知道•土地流转词条[J/OL].http://baike.baidu.com/view/1258810.html?wtp=tt
[2]、[4]、[8]夏锋,张娟.农民期盼:长期而有保障的土地使用权—29省700农户问卷调查[J/OL].http://view.news.qq.com/a/20081010/000025.htm
[3]王宛楠.村庄土地流转实践及启示[J/OL].http://www.2008173.cn/Article/Show.asp?ID=1043
[5]中国农村土地流转网.农业部称2008年农地流转加速[J/OL].http://www.2008173.cn/Article/Show.asp?ID=734
[6]陆学艺.重新认识农民问题——十年来中国农民的变化[J].社会学研究,1989,(6)
[7]费孝通.乡土中国[M].北京:北京出版社,2005.5
[9]农网编辑部.土地流转存在的问题[J/OL].http://www.nongwang.com/news/News_View.asp?NewsID=5318
本文是我投稿到第四届乡镇干部论坛的稿件,但是到现在也没有收到论坛信息。故此投稿到这里。