• 冯龙庆:关于吸引资金下乡、促进农村人口进城情况的调研报告

    【摘  要】 四川省崇州市按照成都市委、市政府关于加快推进城乡一体化的一系列决策部署,结合自身实际,在加快产业发展、加速城乡建设、大力推进城镇化进程中,积极做好吸引社会资金下乡、促进农村人口进城及其相关工作,取得了一定成效。但由于体制、政策、利益、观念等因素,仍存在不少薄弱环节和制约因素。为此,必须进一步优化投资机制、拓宽投资渠道、搭建投资平台来吸引社会资金下乡,缓解农村经济发展资金不足。必须加快公共服务和社会保障改革、培育城乡一体化的劳动力市场、研究并制定积极的外来人口政策来促进农村人口进城,加快城镇化进程。

    【关键词】 社会资金下乡;农村人口进城;城镇化进程

     

    为贯彻成都市关于开展“吸引社会资金下乡、促进农村人口进城”进行调研的安排部署,近期,市委政研室会同市级相关部门,对崇州市相关情况进行了初步调查分析。

    总体看,近年来,崇州市按照成都市委、市政府关于加快推进城乡一体化的一系列决策部署,结合自身实际,在加快产业发展、加速城乡建设、大力推进城镇化进程中,积极做好吸引社会资金下乡、促进农村人口进城及其相关工作,取得了一定成效,但也仍存在不少薄弱环节和制约因素。

    一、近年“吸引社会资金下乡、促进农村人口进城”基本情况

    (一)吸引社会资金下乡情况

    近年来,崇州市农业农村项目建设及产业发展取得了一定的成绩。但总体上看,崇州市在农业农村项目建设、农业产业发展过程中,政府投入仍占主导地位,社会资金投入所占比例仍较小,特别是农村公共服务、公共管理和基础设施建设方面,社会资金进入尤其不理想。

    仅从农业产业化发展方面的情况看,2008年至今,崇州市社会资金参与农业产业发展项目共29个,占3年项目总数的6.44%,总投资499400万元,占3年项目总投资的4.99%。从年度看,2008年社会资金参与农业发展项目9个,占2008年项目总数的8.49%,投资147400万元,占2008年项目总投资的4.13%;2009年社会资金参与农业发展项目16个,占2009年项目总数的11.26%,投资286000万元,占2009年项目总投资的10.18%;2010年社会资金参与农业发展项目4个,占2010年项目总数的1.98%,投资66000万元,占2010年项目总投资的1.81%。

    (二)促进农村人口进城情况

    1、近年城乡人口变化情况

    2008年,全市共有67.240万人,其中:非农业人口17.4146万人,农业人口49.6094万人,当年农业人口转非农业人口818人(招生11人、征用土地21人、投靠亲属40人、落户小城镇202人、投资或购房10人、其他534人)。

    2009年,全市共有67.4094万人,其中:非农业人口17.538万人,农业人口49.8714万人,当年农业人口转非农业人口915人(招生12人、征用土地335人、投靠亲属14人、落户小城镇53人、投资或购房6人、其他495人)。

    截止2010年6月30日,全市共有人口67.5021万人,其中:非农业人口17.5402万人,农业人口49.9619万人(因人口年报需到年底才做,故无法统计今年农转非人数)。2008年以来,市外农村户口迁入崇州市农村户口的215人。

    2、城乡居民集中居住情况

    从2003年大力推进“三个集中”以来,崇州市结合新农村建设、农村土地综合整治,在推动农民向集中居住区(点)集中方面,工作力度大,成效较明显。2003—2008年,全市先后建成集中居住区(点)39个,共入住农村居民14803户50718人;2009年,新建成集中居住区(点)27个,新入住农村居民6667户23330人;2010年至今,新建成集中居住区(点)7个,新入住农村居民3232户11312人。

    上述集中居住区(点)已入住的农村居民中,绝大多数在生活方式及公共服务、公共管理、社会保障等方面与城镇居民基本没有区别,有些方面如居住环境舒适度等甚至超过了城镇居民。但由于户籍登记管理制度等方面的原因,在现行城乡人口统计中,全市已进入集中居住区(点)的85360人大多数仍属于农村户籍。据调查,如有政策(如重庆市今年出台的户籍改革新政策)保障其现有利益前提下是否愿意转为城镇户口意愿时,农村居民普遍积极性不高,特别是在农村产权已确实权颁铁证和公共服务、公共管理日益配套完善的情况下,绝大多数人“农转非”意愿不强。

    二、影响和制约资金下乡、农民进城的的主要因素

    近年,崇州市虽然在吸引社会资金下乡、促进农村人口进城方面做了一定工作,但由于多层面、多方面因素的影响和制约,现阶段资金下乡、农民进城工作仍面临不少困难和问题。

    (一)影响和制约社会资金下乡的主要因素及原因

    资金不足历来是农业农村发展的一块短板,也是统筹城乡发展、推进城乡一体化进程的一个瓶颈,特别是社会资金参与度不高、投资规模不大、投资机制不优等因素,是当前及今后一段时间加快农业农村发展急需破解的难题。

    一是资金参与度不高。尽管崇州市近年结合实施农村四大基础工程、农业园区建设、5.12灾后重建等加大了各种资金的引进,但由于农业农村发展总体上投资大、周期长、见效慢、回报低的固有特性,各类投资者尤其是社会资金从利益最大化及投资安全的角度衡量,对在农业农村上的投资动力不足,积极性不高。

    二是投资规模不大。仅从2008年以来社会资金参与崇州市农业项目的情况看,投资规模只占全市近三年项目总投资的4.99%,今年到目前为止更是仅占项目总投资的1.81%。全市吸纳社会资金参与农业农村发展态势不容乐观,社会资金投入农业农村发展明显不足。

    三是投资机制不优。今年8月15日,成都市在举行新农村投资说明会期间,面向全球公布了今后一个时期成都市加快新农村建设4大类12个方面的一揽子优惠政策和投资项目。对照成都市新农村建设的新政策和投资项目,崇州市在农业产业化推进、农村土地综合整治、一般场镇改造、农村基础和公共服务设施建设及农村金融等方面,虽结合实际采取了一定措施,但在系统策划、政策利用、项目包装和引进、人力物力财力整合等方面,力度仍然不大,措施仍然不多,机制仍然不优。

    (二)影响和制约农村人口进城的因素及原因

    1、体制障碍。主要体现在现行户籍制度对农村人口的吸引力上仍显不够,城镇综合配套设施的接纳承载能力上仍显不足。虽然国家、省、市、县均强调对城乡居民一视同仁,但事实上现行社保医保、子女就学、劳动就业等法律法规及相关政策的差异化导致了农村居民进城意愿强。这些户籍制度上的非同等待遇已明显滞后于城镇化发展要求。

    2、政策障碍。一些农民尽管已长期从事非农产业,所承包土地也早已由他人耕种,但在转户中要他们完全放弃类似某种保险机制的承包权及其利益,有的感到难以接受。近年来,随着统筹城乡综合配套改革试验区建设的深入推进,虽然在土地所有权、承包权和经营权三权分离,收益兼顾方面探索出了一些路子,但尚待规范并获得具有法律效力的确认。

    3、利益障碍。一方面,绝大多数农户习惯于自己建房,购房动机不强,加之随着近年农村基础设施、公共配套服务设施的日益完善,农村居民的生产生活方式已逐步与城镇居民接轨,因此,一般收入的农民迁入城镇的愿望不强。另一方面,农民迁入城镇后放弃土地承包权就意味着放弃了自身的部分固有经济利益,也同时放弃了部分最低生存和保障权益。在目前城镇居民的低保受益面狭小情况下,迁城居民近期内不会享受低保权益,所以对于经济实力不强和祖辈都依赖土地生存的多数农民来说,变卖房产、放弃土地承包权、举家迁城无疑要付出巨大的风险成本。调查发现,很多农民虽有迁城倾向,还仍然持观望等待态度,决不轻言放弃土地的承包权。

    4、观念障碍。农村居民迁城后面临全新的工作和生活环境,工作岗位的不稳定性增强,生活节奏由慢变快,人际关系由原来的以亲缘关系和地缘关系为纽带的紧密型转变为以业缘关系为主的松散型,这对于那些乡土观念、宗族观念及传统生活习惯根深蒂固的农民来说,转变其固有生产、生活方式及观念需要有一个循序渐进的过程。另外,迁城后的支出费用较大,农村居民的很多生活消费品可以从自身的农田中获得,相比之下,城镇居民的生活消费支出刚性强,消费水平普遍较高,再加上目前的社会保障体系尚未完善配套,在人均生活水平相同的情况下,迁城居民总的生活性支出更高、负担更重。

    三、几点建议

    (一)吸引社会资金下乡,缓解农村经济发展资金不足

    一是进一步优化投资机制。对于经济效益相对较低、回报周期较长的农业农村项目,可探索采用注入资本金、股份制经营等形式建设,也可采用民办公助、以奖代补等多种形式建设。对于农业结构调整、农业产业化等经济效益较高的纯经营类项目,可采用政府贴息方式,吸引银行信贷资金和企业自筹资金建设。对于农业科技创新、农业科研成果转化等风险较大的项目,可采用创业基金、风险投资、周转金等形式支持其发展壮大。对于一次性投资需要量较大、固定经营成本较高,同时也有较大预期收益的项目,政府可以通过经营权出让,采用BOT等方式吸引社会资金甚至是吸引外资参与建设和经营。

    二是进一步拓宽投资渠道。在宜居地区,结合场镇综合改造和新型社区建设,在严格执行总规和控规的前提下,采取政府引导、公司参与、企业与城乡居民股份合作等形式,由企业投资参与基础设施配套建设,农民可以用自己的宅基地或者是自留地入股,共同建设居住小区,建成后小区的部分所有权或使用权在一定期限内归投资者所有,用于抵偿公司的投资和收益。在宜游地区,根据崇州市打造“山地旅游高地”的发展定位,由旅投公司牵头,农民以自己目前所拥有的宅基地、林盘地、自留地等土地入股,然后再由旅投公司统一开发、统一管理、统一运作,按照市场化运作方式,全面吸引各类资金开发建设。在宜农地区,以发展现代化农业为驱动,由农投公司牵头,充分利用农村产权改革取得的成果, 通过引进产业化项目、农民以承包地经营权入股,共同发展现代化集约农业,一方面农民从农业公司的分红中得到固定的收入,另一方面从促进农村劳动力向其他产业转移或直接在农业公司及其附属相关加工企业就业。

    三是进一步搭建投资平台。具体包括:(1)建议充分利用产权制度改革成果,将一定比例的新增集体建设用地作为农业项目用地。(2)建议结合崇州市四大新农村示范片建设,依托土地综合整治,通过集体建设用地流转方式,就地使用集体建设用地,按照规划用于发展旅游业、服务业、商业和农产口初加工;依托一般场镇改造,将镇域内农村土地综合整治项目节约的集体建设用地集中到该区域内按场规划使用,并按城镇规划确定的土地用途和报批方案,采取带规划建设方案出让的方式进行招标、拍卖、挂牌出让。(3)建议整合涉农部门相关资源成立专门协调机构,加大对农业企业融资的多方协调服务,为社会资金参与农业建设提供融资担保,搭建推介产品平台,降低农业企业投资风险。(4)建议进一步修订完善有关优惠政策,在项目审批、税收、信贷等方面予以支持,探索建立农村生产性投资的保险制度,鼓励各种社会资金到农村投资。

    (二)促进农村人口进城,加快城镇化进程

    1、加快公共服务和社会保障改革。结合成都市下步将制定出台的促进农村人口进城的政策性措施,以市场化、社会化为方向,进一步配套完善住房、社会保障、教育等保障性措施,逐步优化人口流动的新环境;加快建立以养老、失业和医疗为主体,国家、企业、个人三方共担,社会统筹与个人账户相结合,覆盖城乡的统一的社会保障体系。农民转入城镇户口后,自愿放弃农村土地承包经营权的,可与城市居民同等享受最低生活保障。进城农民可以参照个体、私营企业养老保险交费管理办法,建立个人账户的养老保险。深化教育体制改革,大力推进义务教育普及化和产业化进程。

    2、积极调整就业政策,培育城乡一体化的劳动力市场。城镇各种就业岗位应按照统一标准,通过考核考察择优选录人才,为农村劳动力创造一个平等竞争参加就业的机会。

    3、研究并制定积极的外来人口政策。在政策取向和激励机制上,一方面积极引进、留住并用活用好外来的优秀管理人才、科研人才、技术人才和熟练技工人才;另一方面积极支持和鼓励能促进崇州经济社会发展的投资移民和家庭移民。

     

    【作者简介】冯龙庆(1979—),男,汉,四川西充人,中共崇州市委党校、崇州市行政学校青年骨干教师、学术科研带头人,中共崇州市委政策研究室锻炼干部,哲学硕士,主要研究方向:社会发展与管理哲学研究。目前为北京大学和美国加利福尼亚美洲大学联合培养2010级国际工商管理在职博士研究生。

     

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