荷兰出版的《中国信息》杂志2以又年第18卷上刊登了英国苏塞克斯大学政治学教授罗伯特·贝尼维克、香港大学政治与公共管理系副教授艾琳·唐以及伦敦经济学院教授祖德·紊厄尔三人合写的一篇题为《自治与社区》的文章,该文对中国农村村民委员会(以下简称村委会)与城市居民委员会(以下简称居委会)进行了比较研究,并提出有关中国农村和城市治理的理论问题。文章主要内容如下。
一
在过去十年内,有关 中国农村村级选举和村民自治的著述已经很多了。这些研究成果加深了我们对不同地方、不同社会经济背景下的村民选举与自治的理解。然而,当大多数研究者在思 考中国的村级民主试验何时能扩展到更高一级的行政机构以及村级民主试验对中国民主化进程有何意义时,很少有人把农村地区的激烈变革与城市的变革联系起来。 而本文旨在:(l)从《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)和《中华人民共和国居民委员会组织法》(以下简称《居委会组织法)))的角度对村委会和居委会以及组织法的实际运作进行比较研究;(2)介绍几个城市近年来正在进行的社区建设试验,讨论农村和城市之间能否互相学习和吸取一些经验教训;(3)提出有关农村和城市治理的若干理论问题。
首先,《村委会组织法》和《居委会组织法》在以下三个方面存在着显著的不同。
1.在选举方面。((村委会组织法》规定,村委会以四个民主原则行事,即“民主选举,民主决策,民主管理和民主监督”。而《居委会组织法》并没有明确规定“四个民主”原则,居民全体大会怎样选举出居委会成员也不是很清楚。
2.与党的关系。党支部对村委会起核心领导作用,而在《居委会组织法》中甚至都没有提到党。如果联系到农村地区存在的某些“无法无天”现象(村民自治就是为了应对这种现象)以及政府权威在农村的危机,则农村地区强调党的核心领导并不令人惊讶。而在城市单位中,党的主导地位已经存在。
党对村民事务的领导非常明显地体现在村民委员会主任通常是党员。而来自.中国其他地方的报道显示村民在选举党的官员中发挥了越来越大的作用。在山西河曲县,一个党员要想竞选村支书,他必须经过两轮投票:一是要经过村民的选举以成为候选人,然后再由村里的党员来决定他能否当党支部书记。这就是所谓的两轮投票制。
3.与上级政府的关系。《村委会组织法》第四款明确规定了乡政府和镇政府不能干预村委会的工作;而《居委会组织法》中对此没有一33一国外理论动态·2005年第3期相应的规定。如果考虑到居委会实际上是市行政机关的派出和延伸机构,以上规定就不难理解。问题在于居委会怎样实现自治。
尽管村委会与乡政府和镇政府间的关系被限定为指导而非领导,但近年来某些地方出现的滥用职权、犯罪和暴力现象(通常为有钱的村老大和家族所犯)还是引起了中央政府的关注。据报道,全国人大正在考虑修改有关的法律,以给予乡政府和镇政府以及村党支部更大的权限以控制这些不遵纪守法的村老大。
二
中国城市自20世纪80年代以来发生了巨变,有26个城市在进行社区建设的试验。“社区”在现代中国语境里指的是一种基于地域的团体,其中的成员共享利益和资源。社区建设涉及以下几个方面:在组织结构上,扩大街道办事处的职责和加强居委会的工作,把两三个居委会合并为一个“社区”;在人员组成上,招募更专业的年轻领导人,其合法性通过选举获得;在政策方面,改善和提高服务质量,关注社区环境建设,强调行事透明民主。
是什么因素促使政府进行社区建设的呢?
第一, 最紧迫的因素是国企改革和对单位的重新界定。很多国有企业不再为职工提供社会服务,职工不得不面向市场或诉诸当地政府部门。下岗工人不再能享受企业提供的 社会服务,而新兴的私营企业又不愿意提供社会服务。除单位把提供社会服务的责任移交给基层政府外,还存在党的控制和保持社会稳定的原因。很多党员离开国有 企业之后不再受到党组织的管理,党中央觉得有必要加强社区的基层党组织建设。第二,随着政府精简机构的改革,很多政府职能和政府工作人员下放到居委会,这 样有必要动员社会力量承担起政府和国企的一些职责。第三,政府认识到要满足市民日益增长的多样化需求,不仅仅是衣食住行,还有体育、文化娱乐以及安全等 等。第四,由于以上变化,对城市居民的管理变得更加困难,对基层政权的改革严重滞后。街道办事处和居委会之间权责不分,后者尤其需要补充新鲜血液。第五, 政府里确实有些官员(特别是在民政系统里)认为提高基层民主很重要。
社区建设有三大主要目标:提高管理效率与效应,改善福利与社会服务以及促进民主化过程或参与过程。从以下青岛和沈阳的社区建设模式中可以看出,第一项与第三项目标可能并不是一致的。
1青岛模式:注重管理和提供服务
青岛是最早进行社区建设试验的城市之一。19哭〕年,青岛市委及其组织部选定在四方区进行试验,把该区的街道党委重新组合为街道党委工作委员会,后者对各区政府机构在街道上的派出机构起领导核心的作用。它负责讨论和决定社区建设和发展的所有重大事务。
青岛模式的一大特点是它从年轻并且受过良好教育的下岗工人中招聘了一些比较专业的社区工作人员。另一个特点是区政府及其附属机构也下派一些工作人员到各个居委会里,他们以自身的政策知识和较高的文化水平来加强各居委会的工作。
通过以上两种安排,社区建设缓解了由失业和政府机构改革所带来的一些问题。在提高管理水平和改善服务质量的过程中,青岛各区党委和街道办事处也得到了加强。
2.沈阳模式:注重参与
沈阳作为东北的工业 基地,计划经济体制根深蒂固,国有企业改革对沈阳市的冲击很大。因此,沈阳比其他城市更需要在社区一级提供社会服务。沈阳资源相对贫乏,因此有必要从基层 动员资源,而不能只依赖各区政府。从一开始,沈阳就把街道办事处排除在外,把“社区”限定为“居委会的合并与重新组合”。
社区机构组成主要有四部分:社区党组织起领导核心作用;社区成员大会或社区成员代表大会负责选举出社区委员会,是社区的最高决策机构;合并后的社区委员会;议事协商委员会。
沈阳模式有意弱化街 道办事处或各政府部中国研究门在街道的派出机构的权力,因为它们过去太于对居委会发号施令了。为了废除这一“陋习”,街道办事处不仅不能下派工作人员到各 社区委员会里,而且不允许任何政府机构在社区一级设立直属机构。同时,社区也不能建立冠以上一级政府名目的各种组织机构。
三
青岛模式似乎与集体经济时期的公社体制相类似,计划和资源的分配都由上面做好了,群众只需要按照要求民主地参与就行。沈阳模式则更像村民自治中所强调的“四个民主”。但如果我们认识到沈阳模式的出现在很大程度上是出于必要,我们或许能够加深对村民自治背后动机的理解。
村委会开始时是由农 民自己组织起来的,而后得到国家的认可与支持,而居委会改革的动力是自上而下的。在改革的过程中,党的支配和控制能力是加强了而不是削弱了,党的主导作用 更加明显。就像村委会一样,城市居委会的领导职位也是由党员来担任。但是,居委会或许可以从村委会那里借鉴经验,在其选举中引进“两轮投票制”。
城市居民似乎比农民更难组织起来。由于居委会的合并与重组,同一社区成员彼此之间认识的少了。此外,协商监督机构的设立事实上是从外界(很多协商监督机构的成员甚至不居住在该社区)来监督本社区居民的行为,这是农村所缺少的,因此,农村中那种家族坐大的现象在城市里较少发生。
尽管存在对“民主监督”的结构性障碍,在农村还是存在“村务公开”和“透明”的呼声,这在长远上来说有利于培养相关人员负责任的态度和精神。而城市居民是否将要求居委会行事更加公开透明,还要拭目以待。
乔纳森·昂加尔和阿尼塔·陈在1994年 曾撰文指出,随着中国政府在经济上的更加自由开放以及党对社会的直接控制的放松,中国需要额外的机制来弥补和愈合改革所导致的社会控制中出现的裂痕。这导 致新的社团的兴起,这些新兴的社团在国家与社会之间起着团体性的中介和缓冲作用。然而,农民和非国有企业部门的工人被排除在这些国家性的团体联盟之外,这 使得两位作者担忧,这些群体由于缺乏利益表达渠道,有可能导致社会的紧张。
在对村民自治和城市社区建设的初步比较中,我们几乎可以认为村委会和居委会是国家社团性机构的代理人,它们的设立使政府把农民和城市居民纳人到既定的组织结构中来,以预防他们建立不为政府所欢迎的社会团体和组织。这些试验是经过长期酝酿,并非常谨慎地予以实施的。
从这个角度看,村民自治和社区建设是政府为了适应客观形势的变化而作出的行动,目的是为了确保党和政府的主导地位。自治成了党和政府获取合法性、维持社会稳定以及获得外界承认的一种机制。
然而,正如很多人所设想的那样,一个自由的环境(虽然说不是毫无限制的自由)从 长远上来说是有助于培育民众的权利意识,有助于政治清明以及使个人选择不受干扰。这些将会在完全的意义上实现公民的概念,即不仅仅在社会经济层面享有公民 权利,也享有政治层面的公民权利。多萝西·索林杰曾经指出,中国对公民权的界定在很大程度是指社会经济上的权利,基于能否有渠道获取国家所分配的资源。随 着政府在社会服务方面的逐步退出以及民众自助的增多,那种社会经济层面上的,即基于资源分配的公民权利对中国社会而言日益失去意义了。实际结果是公民与非 公民之间的界限变得模糊不清。当然,中国人政治层面的公民权利还有待进一步发展。