一、“诸城模式”的特点
1、政府主导的新农村建设的探索。诸城的做法,最初的动力是公共服务向农村延伸,是地方政府统筹城乡发展,推进新农村建设的一种尝试。社区服务中心的建设,利用了撤消的乡镇、学校和管区的设施。基本上是财政投入的,政府没有多少收益。
2、农民并没有大规模上楼。大部分仍居住在原来的村庄,享受到了更多的服务。只有少部分开始搞了集中居住。因此,还是受到了农民的拥护。
3、政府行为有多重目标。一是政绩目标:这是统筹城乡发展,推进城乡一体化的探索,可以推进公共服务向农村延伸;二是土地指标:部分村庄的合并,可以节约土地、置换出的建设用地指标,可弥补城市建设用地的不足。至少在长期,政绩的目标是主要目标。
4、实现农村劳动力就地就近转移和就地城镇化的尝试。诸城是较发达地区,地方中小企业、农业产业化龙头企业较多,吸引了农业劳动力的就地就近转移。诸城的农村劳动力去外面打工的少,主要在就近,特别是在县域范围内打工,占80%左右,因此,也是一种就地城镇化的路子和尝试。
二、“诸城模式”的正面效应
1、农村基础设施建设投资的节约。在新农村建设中,如果每一个自然村、行政村都投入,成本太高。对于人口密度较高,经济较发达的地区,集中几个村建一个社区,可以实现一定的规模效应,在路网、水网、医疗、教育、养老院等基础建设上可节约投资,减少维护费用。
2、农民享受到了更多的公共服务。以两公里为半径,使农民在教育、医疗、养老、民政、文化公共设施等方面,享受到服务,提高了农村公共服务的水平和质量,逐步向城乡公共服务均等化靠近。
3、降低了农村治理的成本。在村庄分散的条件下,治理成本高,效率低,而改为集中社区后,减少了村干部数量,政府工资性支出一项就减少3000万元,社区的管理模式比较先进,更有效率。
4、促进了服务业发展。人口相对集中,产生了对服务业的新需求,使服务业相对集中。商业、服务业,农产品流通得到发展,人口和基础设施集中是服务业发展的前提。
5、促进了土地规模经营。撤村建社区,宅基地换住房的做法,节约了一部分土地,促进了土地流转和规模经营,促进了现代农业建设。
三、“诸城模式”的负面效应
1、农村产权更加模糊。农村改革后,村集体经济组织基本消失,由村委会代行集体经济组织的权力,发包土地。本身就农村土地产权的模糊。行政村撤消后,将来的土地、宅基地、农村集体资产等产权将更加难以确认。目前,虽然宣布暂时保持权属不变,债权债务不变,时间长了,就更找不到负责人。
2、农民生活方式变化超前于生产方式变化,增加了农民生产生活费用,造成了务农人员的不方便,出现劳动距属住地较远,成本增加,农民上楼生活不方便的问题。
3、对农民的宅基地补偿较少,损害了农民的长远利益。对于部分用宅基地和住房换楼房的农民,土地资本化的主要收益没得到,长远收益更无法体现。
4、官员的偏好与农民的需求相脱节。官员更重于面子上程,对硬件的公共产品提供有积极性,如道路、社区面貌改善等,但对农民更加需要的软的公共产品,如社保、卫生、教育的服务质量,重视不够。
四、值得思考的几个问题
我们认为,推进新农村建设必须以农民为本位,必须保护农民的财产权利和物质利益,而不是以政府为本位,损害农民的权利和权益。从制度经济学的角度来看,任何一项制度变迁,其实现的前提是收益大于成本。迁村并居作为一项重要的制度变迁,如果仅仅是政府的收益大于成本,而农民的成本高于收益,则是行不通的。从长远看,政府主导的强制性制度变迁,可能会有很大的后遗症。
对农村进行社区化改造,是强制性制度变迁。变迁过程有可能违背规律,更多地体现政府的意志,难免与农民的需要产生冲突,预期收益大于成本,谁的收益?应具体分析:农民的收益大于成本,还是政府的收益大于成本,如果是后者,是不可行的。
统筹城乡发展,重点在“筹”不在“统”。现实是,自十六大提出统筹城乡发展后,结果是把农民的地统到城里来,并没有筹出多少钱来改善农业生产设施和农民生活条件,在发展过程中,资本是强势的,劳动是弱势的,权力是强势的,民间是弱势的,因此导致了城乡差距贫富差距越来越大,劳资对立,官民对立严重。
“诸城模式”有没有推广价值?我们认为,诸城作为山东省的较发达地区,以公共服务向农村延伸为初始目标,以2公里为半径向农民提供公共服务,是一种统筹城乡发展,建设新农村的有效尝试和探索。这种探索效果明显,并没有大规模让农民上楼,不但值得肯定,而且值得推广。但是,诸城实行的撤消全部行政村,改村庄为社区管理的做法,作为一个地区的探索和试验,是可以允许的,但目前不宜在全省大面积复制和推广,因为条件还远不成熟,效果还有待观察。