发表于:《中国改革报》2010年11月15日第4版
民以食为天,粮食等大宗农产品供给充足是经济平稳增长和民生持续改善的基础。党和政府一直重视粮食安全,对“三农”的财政投入一直在增加,其中中央财政2005-2010年对“三农”投入分别为3000亿元、3397亿元、4197亿元、5955亿元、7253亿元、8183.4亿元。这些投入对于保证粮食产量2004-2009年连续6年增加和2010年不因重大灾害而大幅度减少起到了重要作用。
笔者认为,要确保我国粮食安全,除了进一步加大财政支农的力度外,还必须改善财政支农的结构,提高财政投入在稳定粮食产量方面的指向性和效率。
首先,要进一步完善对粮食生产的补贴制度。目前,中央财政对粮食生产的补贴制度主要是对农民进行直接补贴,包括:粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴,其中前三项都是按面积直接补贴到农户。但有许多地方的补贴面积是按二轮承包面积计算的,一些没有种粮甚至被用于建房的承包地也享受了补贴。而且,所有补贴都没有与粮食产量挂钩,也没有设立根据粮食产量补贴地方政府的制度。因此,这些制度并不能最大限度地调动地方政府和农民双方稳定粮食生产的积极性,需进一步完善:中央财政不仅要按实际粮食种植面积计算对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴,而且还应以县为单位按粮食产量或者是外调粮食数量对政府财政进行补贴。
其次,要完善对农业基础设施和农业服务体系的财政投入制度。制约我国粮食产量稳定增长的最重要因素是,农业基础仍然薄弱,抗灾能力低,全国54%的耕地仍“靠天吃饭”。我国农业抗灾能力弱不仅表现在水利等基础设施脆弱,而且还表现在水利、良种培育、农业技术推广等管理服务体系不健全,基础设施管理不到位,使用效率不高。因此,要提高粮食生产能力,不仅要加大对农田水利基础设施和高标准农田建设的投入,而且还应加大对水利服务体系、农业技术推广体系等的投入,并建立相应的财政奖励制度——将其绩效工资与粮食生产挂钩,以确保农村基层的水利管理服务人员、农业技术推广人员的基本工资有保障、绩效工资能起到奖勤罚懒的作用。
第三,建立不同层级的耕地保护基金制度。建立耕地保护基金,对耕地保护进行补贴,是稳定粮食生产的有效途径。2008年开始,成都市建立了耕地保护基金制度,由各区(市)县政府对承担耕地保护责任的农户、村组集体经济组织发放耕地保护补贴费,补贴面积按实测动态管理,补贴标准按类确定并建立相应的增长机制,2008-2010年一、二类分别为每年每亩400元、300元。补贴费主要用于补助农户养老保险等。对于未认真履行耕地保护责任的农户和组织进行相应处罚。成都市的经验应该在总结完善的基础上推广到全国。各级的耕地保护基金可统一政策分级筹集,其来源应该包括耕地占用税、土地增值税、新增建设用地有偿使用费、土地出让收入等,中央的耕地保护基金主要用于对耕地面积多、质量好且耕地保护得力的省级基金进行补贴,同样,省级基金主要用于对县级基金的补贴,县级基金直接对承担耕地保护责任的农户、村组集体经济组织进行补贴。
作者单位:西南交通大学中国西部新农村建设研究中心