• 被塑造的产权

     

                             ——兼论30年不变的土地承包政策是如何可能

     

     

    内容摘要:农户对30年不变的土地承包政策有着不同的理解,这集中表现为对土地调整的强大诉求。但是,随着村庄利益分化的加剧、村庄治理的环境改变,30年不变的政策逐渐具有了被严格执行的社会基础。显然,这种土地制度形态的形成并非是农户基于生产需要而主动要求的产物,而是国家政策塑造的结果。这种产权的建立方式在完成国家总体战略的同时,也有脱离农村社会的危险。为此,土地制度转型需要要以对农村社会的理解以及农民到底要什么的深刻认识为底色。

    关键词:土地调整;30年不变;产权

     

    由于对生产效率效率低下的人民公社体制的否定,追求生产效率并赋予农户充分的自主经营权一直是国家农地制度安排的基本思路,典型的表现就是不断延长农户土地的承包期限。1984年,中央1号文件第一次规定承包期限是15年。1993年,在第一轮承包临近时,中央又提出了30年不变的政策,随后,土地承包期30年不变的政策写入了《土地管理法》和《土地承包法》。显然,为了保护农户的生产积极性、增加农户对土地的长远投资,国家不仅希望家庭联产经营制度的稳定,也希望现有土地分配状况的基本稳定,这尤其体现为“增人不增地、减人不减地”政策的推广。按照法律规定,农户固然只享有土地的承包权,但随着土地集体所有的虚化,土地的承包权事实上已经接近于所有权。然而,当国家在不断地赋予农户更大的土地权利时,我们还需要去考察农民自身到底要什么?尤其是对于大部分农业型地区的农民而言。如果农民想要的并非是国家所给予的,那么当前农村社会的这种“准产权”的土地制度形态又是如何被塑造出来的?进而,这种产权的构造方式对于土地制度的下一步改革又意味着什么?

     

     

    至少在相当部分的农村地区,农户对“30年不变”政策的理解并非与国家的政策一致,“生不增、死不减”的土地政策在很长的一段时间内并没有得到真正地贯彻,取而代之的是“三年一小调、五年一大调”的土地制度实践。根据农业部1998年对全国6824户的调查资料来看,曾经调整过土地农户为751户,占样本的91,最多的则调过8[1]。尤其是在人均耕地面积较少的乡村地区,农户对于定期的土地调整有着更强大的诉求,一旦村干部不能够调整土地,基层政权往往要面临巨大的上访压力。在农户看来,土地既然是集体所有,那么集体中的任何一员都有资格获得土地的承包权,自己家庭的新增人口就理所当然地参与到土地的再分配中去。在村庄中,“要活命、要吃饭”的话语足够强大,形成了一种道德和舆论的压力。显然,将土地调整原因简单归于地方干部的利益驱动[2]的说法在发现了问题的同时,似乎也遮蔽了农民对土地调整的自发需求。

    在电视下乡以及国家政策日益渗透乡村社会的背景之下,30年不变的政策也必然为农户所熟悉,那么这又如何与农村的土地调整实践相共存的呢?或者说,面对刚性的国家政策,要求调整土地的农户是如何“变通”政策,从而为自己的土地调整诉求建立合法性依据的。在长期的农村调查中,我们发现,无论是出于真实的想法,还有意识地理解偏差,农户对30年不变政策的一个较为普遍的理解是,30年不变是指家庭承包责任的基本制度30年不变,而非指具体的承包地块不变。在土地集体所有的基本制度安排下,他们甚至认为“统分结合”的双层经营体制就要求村集体不断地根据村庄人口变动进行土地的调整。在这个意义上,30年不变,甚至长久不变的政策并没有成为阻碍土地调整的直接力量,尤其是当土地调整成为一种村庄习惯时,突然的中断必然引起期待调田农户的不满。“以前的增多人都得了地,为什么轮到我这反而不调了”,这种不平衡的心理正是土地调整必须持续下去的社会心理基础。

    即使农户将30年不变理解成具体承包地块的30年不变,但他们的理解仍然不完全与国家的政策意图合拍。其实,所谓的30年不变,也意味着30年以后也不会变,因为土地的承包关系已经物权化。然而,这部分农户基于字面的意思而当然地认为承包地块只是在30年内不变,30年后则有可能,甚至一定会变。正因为此,在二轮承包期还剩十几年的时候,他们已经开始等待着重新发包的时期的到来。这表明,30年不变的政策似乎还不足以消除农户对土地调整的期待,或者说,一些农户对“生不增、死不减”的政策导致的土地分配不均的状况之所以还能忍受,恰恰在于30年的时间限定。一旦这个期限无线延长,这些仍然等待调田的农户必然会面临着希望破灭的现实。

    无论土地进行小调整,还是大调整,这都意味着现有土地的再次平均分配。那些人口少而仍然拥有较多土地的家庭就要将多余的土地拿出来,利益的直接受损却让这部分农户成为对国家土地承包政策理解最到位一些人。在国家30年不变的政策下,一旦村庄基于公平原则和大多数村民的愿望而进行土地调整,这些人往往就会成为最强烈的反对者。“明明国家政策规定30年不变,你们为什么不执行”,他们秉持着国家政策的利刃,从而将村庄平均分配土地的生存伦理压制。进而,上访成为了制约村组干部调整土地的重要力量。于是,在多数农户对土地调整充满期待的同时,利益的分化也为30年不变的土地承包政策真正地进入村庄打开了一条间隙。

     

     

    由于继承了“三级所有、队为基础”的建制,现有的村民小组大都是由原来的生产队演化而来,土地的调整基本是在村民小组范围内进行。一般而言,土地调整分为小调整和大调整。所谓的小调整一般是指个别农户之间的多退少补,即在一定年限后,人均土地超过村庄平均水平的农户将土地无偿转让给人均土地低于村庄平均水平的农户。这种土地调整是在多地的农户与少地的农户之间进行,村庄大多数村民的土地则保持不变;大调整则是指打乱重分,即村民小组或村委会根据村庄人口将全部的承包土地打乱分配,所有的农户与原来承包地块之间的对应关系都会发生变化。为保证重新分配土地的公正和公平,在村组干部的主持下,一般是由村民选出自己的代表参与调地的过程。在平原地带,由于地块整齐划一而容易丈量,村民一般按照次序将地块编号,然后由户主“抓阄”来决定土地的分配方式。也正是由于土地调整成本相对较小的原因,一些调查研究发现,相比于南方山区和丘陵地区,华北平原的土地调整表现出较高的频次。[3]

    有学者关注了土地调整对于村庄权力的维系和再生产的意义[4],这虽然在一定程度上解释了土地调整的动力机制,但是,仅仅将土地调整归于村组干部的推动显然并不与大多数地区的经验相符。事实上,土地调整在给村组干部提供权力运作空间的同时,更多地是给他们带来了巨大的工作量。一般情况下,村民组长掌握着一个村民小组内的土地帐,地块的分布、承包面积以及人口增减等等情况都记录在册,每到一定的年限,新出生和迁入人口的农户就按照人口增加的时间先后来获得土地的再分配资格。但是,这项工作的前提在于一个小组内人口增加和减少必须相差不远,如果增加的人口要远大于减少的人口以致没有多余的土地拿出来分配时,这种发生在局部农户之间的小调整就必须转变成全组范围内的大调整。方如此,村组干部才能平息未分到土地农户的不满和意见,实现土地的彻底平均分配。

    和村干部接触多了经常听到他们的戏言,“如果想一年都不消停,那就调地”。显然,在土地仍然是当前农村重要的收入来源和基本生活保障的前提下,土地的再分配因涉及到每家每户的切身利益而面临着一系列困难。由于土地并非均质,其灌溉条件、交通条件和土壤肥力的不同导致土地质量的不同,土地的再分配必然涉及到土地如何搭配的问题。一般情况下,应该往外拿田的农户往往将自己的差田拿出,而应该进田的农户又满心期待地希望得到好田。由于调整土地是一种村组干部主持的行政性行为,这种协商的任务就必然要由村组干部来完成。所以,每当调田的时候,村民所有的不满都会发泄在村组干部身上,而村组干部所能做的就是疲于奔命地做工作,以想方设法地促成调田的达成。

    虽然面临的重重困难,但一般情况下调田还是能够实现,这依赖于村组干部的大量工作。当然,村干部之所以不怕苦难,而敢于承担任务并非是一种道德的自觉,而是与其所处的环境有关。其一,村庄的舆论。在土地调整成为一种制度的村庄中,一个无法完成这一任务的村干部只能说明他个人能力有问题,而这样的干部由于要面临村民纷繁复杂的意见是很难继续地干下去的。其二,村政的压力。在分田单干后的20年中,土地不仅仅是农户的生存依托,而且还承担着税费上缴的任务。“三提五统”等乡村提留的存在表征了土地的集体所有性质,土地的调整正是土地集体所有的直接体现。如果不进行土地调整,农户就有正当的理由不缴纳税费,这对面临收缴任务的村组干部来说无疑是最有力的杀手锏。在这些压力下,调田固然是难事,但作为村组干部,他们却要硬着头皮去完成。

    正因为同样的逻辑,在税费改革之后,当土地不再承担任务时,村组干部也就从调田的村政压力中解脱了出来。紧接着,从调田的村政压力中解脱出来的村组干部也越来越不把村庄中部分村民的意见当回事,任何有调田诉求的村民往往被扣上“不懂政策”的帽子。村干部有了可以为自己不调田的行为辩护的强有力工具,因为和国家的政策相比,村庄的舆论往往不堪一击。现在的村干部有了避免麻烦的足够理由,“多一事不如少一事”,更何况调田的行动还与国家的“三令五申”的政策相左。于是,村组干部的行动迅速地与法律和政策的话语对接。与此同时,税费改革之后,土地的价值升值,其不仅不承担税费,反而得到国家的补贴,土地调整所面临的利益格局更加复杂。在税费改革之前,由于多种地就要多承担税费任务,如果说这一时期的土地调整还多少存在一些可能的空间的话,那么在这种新的形势下,土地调整的难度则被无限放大。因此,我们看到,30年不变的政策虽然在1993年已经由中央提出,但它在大部分农村地区真正深入地被贯彻却是发生在新世纪之初。

     

     

    村庄利益分化的加剧、村庄治理的需要以及法律、政策的规定共同推动了土地实践的变革,土地制度的样态基本上稳定下来,土地承包30年不变、进而长久不变的政策成为了当前农村土地制度的重要特征。于是,农户的土地承包权接近于所有权,现代意义上的产权也终于具有了生长的根基。吊诡的是,相比于国家的努力,在广大的农业型地区,农户却很少会表现出强烈的土地产权诉求,对他们来说,一个生产方便的农业生产条件的提供似乎比单纯的制度构造具有更大的效用和意义[5]。国家所给予农民的土地权利却并非农户所要的土地权利,这一过程中的张力和错位决定了这种土地产权的建立只能由政治权力来推动。在这个意义上,当前的土地制度的形态并非是农户出于生产、市场等的需要而主动要求的结果,其更多地是国家政策导向的结果,产权的意识是被塑造的。

    正因为此,我们发现一个颇具悖论现象是,农户在逐渐获得更大、更完整的土地权力同时,相当部分农户却又在期盼着土地的再次调整。同样,也正是由于这种产权制度的“外部移入”特征,其也对村庄社会的整合发生了影响,一个在当下农村经常发生的事实是,当农业基础设施建设需要占用土地时,一些农户往往会基于对土地的权属观念而提出过高的补偿要求,从而导致整个村庄的生产秩序无法完成。当村组丧失了土地调整权时,村庄的公共权力也失去了一个重要载体,村民自治的基础无疑受到了极大的挑战。

    不可否认,土地调整在解决人地矛盾的同时也导致了土地的细碎化,这并不利于中国农业整体生产水平的提高,30年不变的政策在国家农业发展的总体战略上无疑具有积极的效应。基于此,国家希望基于市场化土地流转来代替行政性的土地调整,以此解决人地之间不平衡的问题,进而在劳动力转移出去之后实现农业的规模经营。为了实现这种变革,国家只有让农户建立产权的基本观念,土地流转才有可能实现。从土地调整到土地流转的政策调整,正充分显现出了国家推动土地制度转型的总体思路。但问题在于,国家在村庄社会建构一整套产权观念,并推动土地制度转型之时,还需要以对农村社会的理解以及农民到底要什么的深刻认识为底色,方如此才可能把握住改革的复杂性,以更娴熟的技巧来推动改革。否则,单方面的产权建构往往在未建立新秩序的同时,也失去了原有秩序的好处。显然,尊重农户的生产现实、尊重村庄社会的社会主义传统,这些无疑都是制度转轨中不可忽视的重要课题。

     

     

                                    

    本文发表于《学习与探索》2010年第2



    [1] 赵阳,对农地再分配制度的重新认识,中国农村观察,2004年第4

    [2] 陈锡文,中国农村改革:回顾与展望,天津人民出版社,1993

    [3] 根据赵阳的统计,全国各省份土地调整的差异较大,河北和陕西的平均调地次数在3此左右。浙江则仅为上述省份的1/3,而湖南、安徽和四川的平均调整次数分别为2.6次,2.5次和1.7次。参见赵阳,对农地再分配制度的重新认识,中国农村观察,2004年第4期。周飞舟则以个案的形式说明了土地调整与农耕条件、耕作制度以及技术进步等各种影响制度运作成本的因素相关,由于成本较小的原因,平原地区的村庄内更容易发生土地调整。参见龚启圣、周飞舟,当前中国农村土地调整的个案分析,社会学研究,2003年第2期。

    [4]周飞舟,土地调整中的农村权力关系:对中国三个村庄的实地研究,北京大学社会学系硕士论文,1996

    [5] 具体讨论参见贺雪峰,中国土地制度向何处去,未刊稿。

  • 责任编辑:青山
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