陈前金
作者简介:陈前金,男,1943年12月生,江西省永修县人,中共党员,中国管理科学研究院特约研究员和中国生产力学会会员,长期从事农村工作,在《人民日报》《农民日报》《学习与研究》《中国党政干部论坛》《中国财政》《农村财政与财务》等中央省市报刊发表论文100多篇。多次获江西省财政科研优秀成果一、二等奖。 2006年获国家发展与改革委员会“十一五”公众建言献策征文二等奖, 2009年两篇文章同时获得国务院农村综合改革工作小组办公室“纪念农村改革30周年——我所了解的农村综合改革”征文二等奖。
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改革以来,农村普遍建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,农村土地被承包给农户经营。改革初期,农村土地按照“增人增地,减人减地”的原则进行“大稳定,小调整”, 基本上能够保证每个农村人口有一份责任田,从而确保了农村社会稳定和农村基本经营制度的平稳过渡。1984年,为了稳定农民的土地承包权,提高农民对土地投入的积极性,防止农民掠夺性地使用地力,中央1号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定:“延长土地承包期,鼓励农民增加投资,培养地力,实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目,如果树、林木、荒山、荒地等,承包期应当更长一些。”同时规定:“在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着‘大稳定,小调整’的原则,经过充分商量,由集体统一调整。”1993年,为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出 “在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的,承包期可以更长。为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。土地承包关系30年不变”。 1998年,党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,再次明确“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规。”2002年8月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”按照上述规定,农村土地将会被固化为部分农民所占有,大部分农村人口会成为失地人口,从而彻底改变农村土地属于农民集体所有的性质。
现举例说明这个问题。
案例1:张三和李四为同一村民小组的农民,同时出生于1950年。张三生了3个儿子,李四生了3个女儿。1982年实行责任制时,张三和李四家里都是5个人(夫妻二人带3个孩子),按照人均2亩耕地计算,每户分了10亩耕地。到1995年时,张三的3个儿子都娶了媳妇,5口人变成了8口人。按照“增人不增地”的政策,人均耕地由2亩下降到1.25亩。李四的女儿都出嫁了,5口人变成了2口人。按照“减人不减地”的政策,人均耕地由2亩上升到5亩。张三家人均耕地为李四家人均耕地的1/4。又过了5年,到2000年时,张三的3个儿子各生了一个儿子,8口人变成了11口人,其中有6人没有承包土地,人均耕地下降到0.9亩,不到李四家人均耕地的1/5。如果继续下去,到2014年满30年或更长一些时间时,张三的三个孙子也娶了媳妇,11口人成了14口人。其中只有5人有承包土地,9人没有承包土地,成为失地人口。失地人口为有地人口的1.4倍。张三家人均耕地下降到0.7亩,为李四家人均耕地的1/7。这时,张家的子孙如果没有其他生计,就只能分一部分人去给李四家打长工或租李四家的土地耕种而成为佃农。
案例2:某村有耕地2000余亩,土质肥沃,排灌方便。1982年实行责任制时,耕地全部按人口承包给农民。1994年实施分税制后,县乡财政困难加剧,农民负担加重,到1998年,每亩责任田税费高达200余元。加上《粮食收购条例》出台之后,粮食流通受阻,粮食价格一路下滑。农民难负重荷,弃田不种,外出打工,造成1600多亩耕地撂荒。村委会为完成税费任务,经请示乡政府同意,将撂荒耕地收回承包给外地来的几户农民耕种,并根据政策与承包的外地农民签订了承包期30年不变的合同。2005年取消农村税费后,外出打工的当地农民回到该村,要求收回原承包耕地,遭到外地承包农民的拒绝。当地农民多次上访,经县乡村三级组织反复做工作和县法院调解,外地承包农民才退出部分耕地给当地农民做口粮田。
不要以为这是瞎编出来的故事。其实,当前在农村,1984年以后新增的农村人口绝大多数为失地人口。其中新增的出生人口中年龄最大的已经26岁了(1984年出生),在一般情况下,这些人早已经结婚生子,与父母分居。没有土地,这样的家庭在农村怎么生存?与此同时,也出现了一些占有土地,自己不种地,靠出租土地吃地租的食利者。特别是一些已经去世的人还承包占有着集体的土地,这是有悖常理的。
我国是社会主义国家。宪法第六条规定:“ 中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。”第十条规定:“ 农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”农村土地承包期30年不变,“增人不增地、减人不减地”的规定,与宪法的精神是不符合的。
华中科技大学中国乡村治理研究中心教授贺雪峰在《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》一书中说:“几乎所有到农村调查过的学者都发现,农民其实并没有很强的产权意识,他们更多的是要求土地利益占有的公平公正。农民也因此普遍认为土地应该随农村人口变动而进行调整。”贺雪峰教授举了几个例子来说明这个问题:“a.党国英(中国社会科学院农村发展研究所研究员,宏观室主任)的调查。在我组织的一次调查中发现,490户农民中,赞成土地调整的户数为225户,表示随便的户数为195户,反对的户数为70户,他们在总户数中所占的比例分别是46%、40%和14%。在这些农户中,分别问他们对土地调整的预期,认为不调、调整、难以肯定的三种方案分别占总样本数的百分比为19%、30%、51%。b.廖洪乐(农业部农村经济研究中心研究员)的调查。824个样本户中,有688户认为应当根据人口变化调整土地,占到总数的83.5%。c.项继权的调查。根据华中师范大学农村问题研究中心项继权(华中师范大学政治学研究院教授,博士生指导教师)、罗峰等对若干省份农民的抽样调查,当下有38%的农民认为调整土地是应该的,有47%的农民认为应该小调整,只有13%的农民认为不应该调整土地。而农民认为可以调整土地的理由是‘不调整会出现有的家庭人多地少,有的家庭人少地多,不公平(33%)’。‘国家政策认为可以大稳定、小调整(23%)’。‘土地是集体的,应该人人都有份(21%)’。‘土地是重要的生活来源,没有土地的人,生活没有保障(20%)’”(见《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》第50-51页)。由此可见,农村土地承包期30年不变,“增人不增地、减人不减地”的规定也不符合大多数农民的意愿。
在农耕社会,土地是农民生存的基础。农民一旦失去土地,生活就会陷入困境,成为社会稳定的一大隐患。我国历史上发生的农民起义都是因为农民失去土地、生活陷入困境而引发的。长期以来,我国实行城乡分割、二元结构经济社会体制,全国13亿多人口,9亿被滞留在县以下农村。改革以来,我国的工业化、城市化虽然有了很大的发展,但在短时期内要转移几亿农村人口进城定居、就业,仍有很大的困难。为了保持社会稳定和经济发展,对农村基本经营制度可以坚持长期不变的政策,对农村土地仍应实行“大稳定、小调整”的政策。