乡村治理主体:从单一管理到多元统筹
——兼论城乡统筹的多元力量
摘要:中国的现代化离不开农村的现代化,而农村现代化的实现是建立在良好的乡村治理局面的基础上的。当前学术界针对乡村治理问题所进行的研究便是为推进这一目标所做的努力。回顾建国以来我国的乡村治理过程,我们可以将其划分为三个不同的阶段,每一个阶段也都有其特点和运转逻辑。对这一历史的考察有利于我们总结乡村治理的经验教训,并启迪当前阶段的多元主体的乡村治理结构的建构。多元主体乡村治理结构中的一个突出特点是在乡村治理过程中引入了民间组织,这一做法有其理论和现实基础,同时也有实证材料的支持。统筹城乡必须是一个多元力量共同参与的过程,不然其效果是很差的。这一点已经为兰考农民专业合作社的实践所证明。尽管在我国民间组织的发展较晚,起点较低,但是发展迅速,这也是内外环境因素综合作用的结果。我们相信在未来的乡村治理乃至公共治理中民间组织一定会扮演越来越重要的角色。
关键词:乡村治理; 多元主体;实证分析;角色定位
Body in China’s village administration:from one manages to a whole planning
——also discussing kinds of social force’s participation in the process that The urban and rural area’s development shall be developed in a well- coordinated manner through overall planning
Abstract:
Key words: village administration ; poly-main body ; empirical analysis ; definition of role
一、 导言
中国的现代化离不开农村的现代化,而实现农村的现代化,将九亿农民转移出农村是一个艰难而长期的过程。故此,在相当长的一段时间里,农村依然是大多数农民安身立命、繁衍生存的主要场所。从20世纪90年代起乡村治理研究开始成为学术界的热点。理解中国农民的生活状态,对于保持中国的稳定和发展,具有基础性作用。乡村治理的研究目标就是要理解中国农民的生活,并为改善其生活而提供理论及实践支持。当然,这一工作需要有一个前提条件,那就是研究者要对乡村治理的结构尤其是对乡村治理结构中的治理主体有个清晰全面的认识。要真正达到这一要求,我们最好可以对建国以来我国的乡村治理过程的历史进行回顾来放宽眼界和思路。从乡村治理的角度总结刚刚过去的半个多世纪的历史,有助于我们客观地看待20世纪后半叶我们国家的现代化进程,并有助于我们建构当前阶段的中国乡村治理主体的结构。当然,我们已经讲过,乡村治理的研究涉及经济、文化、政治、社会等多个方面,本文的分析主要不会面面俱到而只是从一个角度展开的分析。通过对乡村治理主体的演变过程的考察,解释当前阶段的乡村治理的多元主体态势,并重点突出民间组织在这一治理中所扮演的重要角色。结合实证材料,利用对兰考农民专业合作社的调查,对本主题展开论述。在本文当中,笔者参考公共管理理论中的多中心治理理论,建构起的以乡村治理主体为框架来分析中国乡村治理的历史以及演进过程的分析模式是本文的一个创新点。依据上面的分析框架,笔者将建国至今的乡村治理历史划分为三个阶段,其中每个阶段都有其特征和内在逻辑,本文会对此一一分析。本文论述的重点是当前阶段乡村治理结构的建构及其内涵。本文中应用到的理论主要有:市场失灵理论、政府失灵理论、新公共管理理论、公民社会与治理理论。在研究方法上,本文主要涉及的有历史研究法、比较研究法、文献和实证研究法。
二、 建国后中国乡村治理过程的三阶段回顾:从单一到统筹
回顾建国以来的中国乡村治理(以下简称乡村治理)的历史,依据乡村治理的主体的不同,可以将其划分为三个阶段。其一是建国以后至改革开放前,尤其是人民公社时期,我们可以称为政府主体的单元治理时期;其二是分田到户后至2006年农业税的取消的时期,可以称为政府与市场的两元主体治理时期;其三是农业税取消后及新农村建设开始后直到将来的一段时期,可以称为政府、市场、社会(或称民间组织)多元主体治理时期。在前两个时期,中国面临着通过内向积累以完成工业化建设任务。但不同的是这样三个时期内国家从农村提取资源的效果和力度以及农民的反应差异很大。从乡村治理的角度总结这段历史,有助于客观地看待我国20世纪下半叶的发展历史并有助于深刻认识当前的乡村治理现状。以下,我将依据上面的划分对乡村治理的前两个时期进行分析。
(一)乡村治理的政府单元主体治理时期。
20世纪中叶,随着国家新政权的建立,新一轮的基层政权重建计划开始进行。土地改革和税率的提高使国家政权空前地进入村庄。旧日的国家政权、士绅和农民的多维关系被国家政权与农民的单维关系所取代。而这种单维关系在人民公社时期表现的最为突出。“三级所有,队为基础”的人民公社体制将农民重新组织起来,并将乡村社会中的所有生产、经营、居住和迁徙等活动都掌握在基层政权的手中。50年代以后的合作化运动使得征税单位、土地所有者和政权结构统一了起来,从而完成了国家政权的巩固与建设。中国共产党领导的革命的最大意义在于,它在乡土中国的农村建立了系统完备的现代国家基层政权。这一时期的乡村治理呈现出明显的国家特征,乡村治理的背后体现的是国家权力运作的逻辑。农村虽然有公社组织,但是他们是作为政府的下级组织或是行政工具而存在的,他们没有独立运行的客观环境也不具备自我管理的主管意愿。当然,在政策体制层面,最能够体现这时期治理特点的是计划经济体制。这种治理体现出明显的国家强力一元治理主体特征,权力运行上是单向的自上而下的运作,资源的调配是单向的从农村到城市,从内地到沿海。国家呈现出全能政府的形象,国家的社会控制力度达到了前所未有的高度。所以称这时期的乡村治理为国家本位的单元主体治理主体。然而这种治理很快就突现了问题,全国范围内的乡村改革就势在必行了。
(二)乡村治理的政府、市场二元主体治理时期。
进入20世纪80年代以后,随着土地联产承包责任制的实行以及人民公社体制的解体,中国乡村治理便进入一个新的时期。原来的生产大队转化成了行政村,村成为连接国家和村民的桥梁。分田到户后,土地的集体所有制、集体赋税结算制度仍旧维系着村组对村民的强力控制,这种控制体现的依旧是国家的控制。尽管这时的治理已经有了民间力量的参与,但是这种主体与国家和市场两种力量相比就极其微弱了。“随着国家体制性权力从乡村的不断上抽,国家开始实施农民本位的更多的改革,国家法律和政策支持村民抛开乡村两级直接面对国家,从而使村组的代理权威不断削弱。”[3]与此同时,农村所承担的升级达标任务并没有相应减轻,所以村组与村民的矛盾便在这一时期集中爆发出来。上面是关于政府主体的基本阐述,另一主体的治理也是不容忽视的,这一主体便是市场。随着改革开放的深入,市场经济的观念也日益深入人心,农村经济在这一体制的调动下显现了巨大的发展潜力。私有经济、集体经济、合资经济便是具体表现。农民也以各种方式参与到了种种经济当中,并实现了收入的快速增长。市场经济逻辑的最大影响体现在家庭联产承包责任制的巨大作用上。理性经济人的假设也印证了那时期农民的心理需求,同时化肥工业、农业科技的发展使得粮食产量大幅度增长。这是表层的现象,依据徐勇和项继权的看法,经历这一过程后农民实现了由自然小农到社会化小农,由平面小农到立体小农的转变。在市场经济的竞争法则、价值规律的作用下,经济或是金钱开始成为我们社会的首要价值追求,农村开始出现各种伦理性价值危机。[4]农村剩余劳动力大量转移进入城市,继续为城市的工业化和现代化进程贡献力量。同时市场治理逻辑带来的负面效应也开始日益引起人们的注意,三农问题成了大家关注的焦点。乡村基层自治组织大面积瘫痪,国家的农业、农村政策也无法再农村执行,农民负担成为一个沉重的话题,这也就导致了在1990年代“三农”问题开始整个社会的焦点问题。下面的一部分将集中精力对当前阶段的乡村治理结构进行分析并提出自己的看法。
三、 当前阶段的多元主体统筹乡村治理的阐述
在本文中,当前阶段着重强调两个因素即2006年农业税的取消和新农村建设运动的开展。两个因素对当前的乡村治理有极为重要的影响。取消农业税以及国家实施以工哺农、以城带乡的新农村建设战略,意味着乡村治理进入到一个新的历史阶段。取消农业税意味着传统上一直作为国家重要财政来源的农业税赋的终结,也意味着中国已经完成了内向积累的工业化阶段,进入了全新的现代化建设时期。农业税取消的更深层次意义在于彻底打破了原来基于征税关系而形成的基层利益共同体,它带来了村庄公共物品供给的危机。在缺乏经济资源和内生价值能力的村庄出现了无人愿意担任村委会成员或者是村支部委员。这些组织也正在这样的环境下走向没落。而这一点恰为农村民间组织的发展提出了要求。社会主义新农村建设按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求开展工作。这一系统工程意味着国家对农村建设的政策和资金支持,也意味着对社会多方力量参与社会主义新农村建设的鼓励。新农村建设要坚持以农民为主体,这包含多层含义。首先,新农村建设要尊重农民的选择;其次,新农村建设要鼓励农民的首创精神,鼓励更多的社会或民间组织参与新农村建设。也就是说,新阶段的乡村治理中我们正试图引入的第三元主体是社会力量或民间组织。
(一)多元主体乡村治理理论建构的理论基础
一是市场失灵理论。古典经济学思想认为只要给人们追求利益的自由,“看不见的手”就会自动调节资源配置并实现其最优化,促进社会经济繁荣并达到社会福利的最大化。实际上,市场机制也并非万能,它在显示其优势的同时也会造成分配不公、外部化、失业、市场垄断、搭便车等问题,在公共事务的处理上更是无力可使。由此产生提供公共物品方面的“市场失灵”,而这恰是政府及民间组织存在的合法性前提。
二是政府失灵理论。政府作为整个社会组织中最具权威的公共机构,它的存在就是为了管理公共事务,提供公共服务,也可以说政府是为了弥补市场的不足或是失灵的。但在现实中,政府也有其局限性,也同样会失灵。国家的管理具有很强的刚性,提供的公共服务无法满足社会成员的个性化需求,而只能从大多数人的角度进行选择,无法实现资源的优化配置。在各种危机面前,政府也因其组织结构的僵化和信息传达的程式化而显能力不足。这时民间组织的作用就会最大限度地彰显出来,并为乡村治理贡献力量。
三是公民社会与治理理论。上世纪90年代以来建立在政府、市场和社会即民间力量三分法基础上的公民社会概念日益获得国内外学者的普遍接受。该理论认为,公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会主张建立自治、自主、自律性的社会组织,从而形成国家、市场和社会良性互动的现代化的社会结构。社会将是多中心的、自主的、合作管理的治理与善治。该理论为民间组织参与公共治理提供了理论依据。
(二)多元主体统筹乡村治理的概述
乡村治理是一项系统而复杂的工程,它的良好成效是需要发动社会各方的力量积极参与其中的。要在政府、市场、民间社会三元主体治理的基础上,三元主体自愿协作,形成互动、互补、合作和制约的关系,有效管理乡村各项事务,解决乡村公共问题,提供公共服务,促进农村健康快速地发展。农村民间组织是指农民自愿组成,按照民办、民管、民受益的原则运行的,不以营利为目的的各类社会组织,具有民间性、公益性、非营利性、志愿性、自治性的特点。
多元主体乡村治理理念直接来源于公共管理学中的多中心治理理论。传统的乡村治理体现的是单中心的治理,这不能保证或提高效率。多元主体的乡村治理强调权力分散、管辖重叠、存在于政府之外的多中心的治理模式。这种治理理论充满活力,可相互协助并提高效率。在这里有两点是需要我们注意的:一是治理意味着政府已不是乡村治理的唯一主体,权力运作也由原来的单向的自上而下变为上下互动,彼此合作和相互协商。其次是多元主体意味着多个权力中心和组织管理机制治理乡村公共事务。在乡村治理中这就是说存在许多在形式上相互独立的决策中心,他们各负其责,并行不悖。多元主体开展独立行为依据一定的规则相互博弈、调适。这里的多元主体也包含两层含义:首先是空间上的多元主体,即实现国家—市场—社会的三分法。这也就是说乡村治理实现由单元到多元的转变;其次是时间上的多元,其含义是在乡村治理过程中三元主体可以在不同的阶段进行治理,干自身最适合处理的工作,简单地讲可以把乡村治理分为前中后三个阶段,具体本阶段的治理由谁负主要责任,要视具体问题来分析。一般情况下村庄范围内的事务主要由民间组织处理,而涉及到村庄外的事务主要以政府力量为主导,在尊重市场规则和获得民间组织协助的情况下进行解决。
多元主体乡村治理的基本点是,改变政府对于乡村社会的行政性管理或控制,让乡村内部的自主性力量在公共服务供给,社会秩序维持、冲突矛盾化解、文明乡风构建等多个领域充分发挥基础性作用。这样做可以拉近政府与人民的距离、恢复草根民主与公共精神,尽可能地依靠多元主体的通力合作共同解决地方性问题。这种治理模式下,乡村治理不再是自上而下的行政指挥或命令,而是一个多方互动、相互协作的过程。通过合作、协商和建立良好的工作关系有效管理乡村事务,切实解决乡村公共问题,实现乡村治理的美好愿望。
四、 多元主体统筹乡村治理的实证分析
现阶段,我国正处于社会全面转型时期,农村社会也在经历着一场潜在的社会变革和制度变迁:农村利益结构的调整与重构,群体中个体多元化需求及个性的突现,乡土文化的分化与整合,传统主流文化价值的弱化等等,所有的这些都在改变农村和农民的生活。本调查以民间组织中的农民合作组织为例展开,希望可以起到以点带面的作用。当前农村范围内的民间组织种类很多,概括地讲主要有政治性组织、经济性组织和文化性组织,他们的存在为当今农村的发展和进步起到了不小的推动作用。下面分析基于笔者曾对兰考县新农村建设进行过的实地调查, 以兰考几个村子的新农村建设过程中的农民专业合作社为例展开分析。
(一)兰考农民专业合作社的发展现状
从2003年8月——2005年11月在何慧丽挂职兰考副县长期间,在温铁军先生及其他乡建同仁的支持下,借用外力整合了一些资源,在兰考开始一系列新乡村建设试验。经过2年多的努力,探索出了一条较为稳当的新农村建设之路,那就是从营造有利于新农村建设的文化入手,到进行以“农民合作”为核心的新组织和制度创新,培养新型合作农民,再以一些新项目尽可能促使城乡良性互动,使社会多方面力量的参与。具体地分别是:1、县、乡、村各级干部,现期应该是党、政府的组织引导下,调动一切社会力量和资源,帮助、鼓励、扶植农村专业合作社的发展;2、知识分子,主要是指致力于乡村建设,农村发展研究的专家、学者,他们是先进文化的领路人,农村合作社的发展离不开他们;3、大学生,主要是涉农学生社团,他们无私、热情、充满朝气和活力,是推动农村换空气的最好催化剂;4、村子中的村民,他们是新农村建设的后盾,是发展农民专业合作组织的主体力量,只有他们认识到了农村专业合作社的全部价值,才可能使起得到健康、有力地发展;5、各行各业的志愿者,如濮阳油田退休工程师恒老师,无偿教练文艺队。
经过两年的探索,他们在兰考县六个乡的六个村庄组建了五个农民文艺队,四个合作社,两个老年协会,即城关乡陈寨合作社、文艺队,架子乡贺村合作社、文艺队,阎楼乡大李西村老年人协会,许河乡蔡姜楼村文艺队,三义寨乡南马庄合作社、文艺队,仪封乡胡寨村合作社、文艺队、老年人协会。四个合作社的共同内容是:资金互助项目,统购活动,文艺队,无公害食品项目和合作社图书室。除此之外,各合作社还有自身独有的一些项目,如陈寨的葡萄、小杂果项目、商品猪饲养、饲料供应;贺村的饲料加工、生态建筑、信息服务中心;胡寨的胡萝卜推广(2005年胡萝卜项目推广顺利,亩收入达到2000元)、原木画、农民画项目(目前已经吸纳了村内妇女30余名工作,月收入在600元左右);南马庄的无公害大米项目、奶牛养殖基地项目。
(二)本地合作社其现实作用的考察
新农村建设是对和谐农村建设的具体化,而“生产发展,生活宽裕,村容整洁,乡风文明,管理民主”则是社会主义新农村建设过程必须遵循的五个方面的基本要求。兰考农民合作社所作的工作也正是在这一原则的指导下开展的。统购引入了“新、特、优”品种,技术服务与科学化管理都为农业发展注入了活力,正是“生产发展”的要求;而统销则提高了农民个体的市场议价能力,减少了交易过程中间环节,从而增加了收入,同样统购活动减少了农民在农业资料方面的投入,也起到了减支增收的目的,当然最终的目标就是要实现“生活宽裕” ; “村容整洁” 体现的是人与自然,村庄与自然的和谐,而合作社推行科学化生产,改变传统的生产方式,进行无公害产品的生产及村内星级文明社员的评选活动,义务清除村庄周围的垃圾都体现了为实现这一点所作的努力。“乡风文明”则是人与人之间和谐相处的要求,而合作社的文化建设尤其是文艺队的将生活文艺化的活动内容则起到了很好的宣传和舆论引导的作用。村内还开展了“好媳妇”评选活动,合作社建立起的文化活动室开展的定期学习活动,都为文明村风的实现产生了强大的推动力。最后的“管理民主”是对基层民主的要求,合作社本身的管理就是对这一理念的践行,也是搭建起一个培养农民民主意识的平台。“自愿入社,自由退社,自我管理,自我监督,自我发展,民主选举,民主决策,1人1票制”都是这一点的印证。
乡村治理应重视体制外组织和体制外力量的地位作用,尊重这种力量的独立存在。直面这种体制的监督与压力,发挥它们在公共治理中的积极作用。民间组织与政府是伙伴关系,在权利上对政府有制约,在功能上对政府有补充。更为重要的是,民间组织有不可替代的独立功能,它们是公民社会与基层管理民主的重要存在基础。
结语
实践证明,当前阶段要统筹城乡发展就必须让多元的社会力量参与到这个建设和发展的过程中来。各种力量各负其责,并行不悖,相互合作,一定可以使得城乡差距日益缩小,最终走向共同富裕。合作社为新农村建设贡献了自己的力量,为新农村建设探索了一条切实可行的道路。我们相信,在回顾、总结和反思的基础上,加上党和政府的正确指导、合作社的自我建设与完善、社会多方力量的共同关注和参与下,通过农民发挥主体作用,城乡统筹发展一定会迎来明媚春天。
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作者Email:xcj1012@yahoo.com.cn
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