• 摘要:本文通过对肥西县、颍上县、青阳县三个地区的粮食补贴现状和土地流转实况的考察研究,发现因粮食补贴政策与土地流转发展不配套而引发的一些外部性问题。本文试图探讨如何构建一个兼顾公平和效率的补贴制度,提出了通过提高粮价间接对土地转入方进行补贴的建议。
    关键词:土地流转;农业补贴;配套政策



        在大包干早期,生产力水平低下,农村土地流转中的转包、转让、反租倒包还十分稀少,土地互换相对较多。随着改革开放的深入,城市对劳动力的需求日增,农民进 城务工日渐普遍;农民进城务工的收益远远大于其务农的收益,农村土地流转的形式日趋多样化,流转规模也逐步扩大。中共十七届三中全会通过了《中共中央关于 推进农村改革发展若干重大问题的决定》,该文件进一步明确指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经 营权,发展多种形式的适度规模经营。时至今天,土地流转在中国农村已经普遍。为此,2009年夏,安徽大学三农研究中心就对土地流转中出现的问题进行了深 入调研,我有幸参加了这次调研。
    一、问题的提出
    我们分别对三个具有地理特色的肥西县、颍上县,青阳县进行了调研。发放问卷300多份,调 研方式是直接和农民们交谈,根据谈话内容完成问卷。调研使我们发现了很多问题,其中之一是:根据此次调查的统计数据,在流转土地中,互换占x℅、转包占 x℅、转让占x℅、出租占x℅、转让占x℅、股份合作占x℅、其它占℅;其中对于转入的土地,受让方保有粮食补贴的占x℅,不保有粮食补贴的占x℅。通过 对比,我们发现,现行粮食补贴政策对土地流转市场发展有了不利影响,农村普遍存在粮食补贴分配有失公平的现象,即不种粮的得补贴而种粮的得不到补贴。那 么,粮食补贴到底需不需要随土地流转而转移?土地受让方如何才能享用国家的粮食补贴?补贴利益在土地转让方和受让方之间如何分配?我们知道,我国粮食补贴 的基本目标是为了实现粮食安全、农民增收和农业可持续发展,不同于最低生活保障或救济补贴;土地流转的基本目标是实现农业规模经营,以使农业资源优化配 置。
    二、问题的分析
    粮食补贴需不需要随土地流转而转移,取决于土地产权的归属。而土地流转的形式多种多样(互换、转包、出租、转让、股份 合作),产权归属也不同,这将涉及产权的界定的问题。土地的产权包括所有权、经营权 、收益权、转让权等,农民对承包的土地享有经营权 、转租权和其他流转权(张永林,2004)。
    经下乡调查得知,安徽省农村土地流转的方式主要有:互换、转包、出租、转让、股份合作,而不同的流转方式将会有不同的产权界定。但是农村土地产权具有特殊性,粮食补贴是按经营权还是按转租权或者按其他流转权来界定呢?
    转 包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他从事农业生产经营的农户。转包后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土 地承包合同规定的权利和义务。受让方按转包时约定的条件对转包方(原承包方)负责。转包不是土地所有权的转让,只是转让土地的经营权。
    转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源,经承包方申请和发包方同意,将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户,由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止,产权完全让渡于受让方。
    互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。
    入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公司或者合作社等,从事农业生产经营。承包方拥有股权,股权代表其经营权、收益权。
    出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。收益权、经营权转移到受让方,而所有权不变。
    “反 租倒包”是乡村向农户付一定租金,将农户承包地的经营权收归集体,集体再将其租赁给外来公司、大户,或是在进行一定投资后再将其“倒包”给本村的部分农 户。但无论是以哪种形式将收回的土地“倒包”出去,集体收到的租金一般都高于向农户“反租”时所付的租金。“反租倒包”可以使乡村干部得到比向农户直接收 取承包费更高的租金收入,是这种形式在一些地方迅速扩大的一个重要原因。
    如果政府按照土地的经营权(收益权)界定产权,谁经营,给谁补。毫无疑问 通过转让、转包、出租方式流转的土地,粮食补贴应该转给土地受让方;互换则是互换双方的经营权,没有必要转移粮食补贴;入股和反租倒包将涉及到两方或多方 经营者和受益者,更棘手。如果政府按照土地的所有权界定产权,谁所有,给谁补。毫无疑问通过互换、转包、出租、反租倒包、入股方式流转的土地,粮食补贴根 本没必要转移。可以看出,当土地产权界定在经营权上时,粮食补贴需要随土地流转而转移,土地受让方应该享用国家的粮食补贴;当土地产权界定在所有权上时, 粮食补贴根本不需要随土地流转而转移,转让方仍然享用国家的粮食补贴,而受让方不应该享用国家的粮食补贴。不同的土地产权界定,粮食补贴将从属于不同的所 有者。因此,只有在产权界定清晰的情况下,粮食补贴才能界定清楚。
    现在政府需要做的就是把农村流转的土地产权界定清楚,进而使粮食补贴界定清楚。 到底界定到哪一方好呢?农民根本不会按照经济学上的产权制度来看问题,办事情的。如果政府制定的政策要求粮食补贴随土地流转而转移,那么转让方就失去一部 分收入,就是“非普惠制”了,不利于政治安定;如果粮食补贴不随流转地流转,就有失公平和效率,不利于粮食安全和农业可持续发展。看来土地产权归属不易界 定清楚,粮食直补也不易界定清楚。从我们所调查的三县农村的数据可知,土地产权很混乱,农民自己也不知道粮食补贴到底应该属于谁的?那该怎么来解决这个矛 盾?
    三、与土地流转市场相配套的粮食直补策略分析
    国内已有学者对此有所讨论,冯锋等人从公平和效率的角度出发,提出了采用按实际播种面积 进行二次补贴等政策建议,即一次“普惠制”,二次“特惠制”,并提出与之配套的土地流转的管理机构和监督机构,来保证二次补贴的落实(冯锋、杜加、高 牟,2009)。在此,无论一次补贴还是二次补贴,往往很难达到准确地瞄准对象群体,种粮的人数是个“黑匣子”。信息不对称会导致实际中多报种粮的面积, 因此,补贴生产者的政策旨在调动农民种粮积极性的初衷,而执行中往往被大打折扣。在实际支付补贴的操作中,有的地方是以农业税废除之前的计税土地作为计算 和分配补贴的依据,而与土地是否真正种植了农作物,特别是是否种植了粮食作物脱了钩,更不用说该补贴能否考虑到土地是集约地得到使用还是被粗放经营,甚至 撂荒或变相撂荒。
    而且,二次补贴受制于政府财政状况,而且产权界定程序复杂多变,操作起来也复杂,交易成本、监督成本、管理成本会很高。例 如,2006年政府对农民的粮食直补和农业生产资料综合直补,共计为271亿元,仅相当于当年粮食全部生产成本(物质费用、人工费用、土地成本之和)的 4.0℅,相当于粮食总生产成本(物质费用和人工费用)的4.8℅,以及物质成本的8.1℅。虽然2007年和2008年政府对种粮和生产资料购置的补贴 水平都大幅度提高,但与此同时,农业生产资料价格上涨的幅度也很大,农民认为补贴难以抵偿生产资料价格的上涨(崔晓林、马玉忠、王瀛,2008)。最重要 的是,这种补贴不是无止境的,也不能成为永久、常规、有效的激励信号。因,很难推广。土地流转所带来的规模收益,最终还是以市场调节为主,政府调节为辅, 通过市场达到资源优化配置。根据微观经济学的供求理论,供给与价格成正比例关系。粮价涨上去了,农民在利益的驱使下,就会积极种粮。粮食不同于其它商品, 它是人类生活必需品,属战略物资,即使过剩,也无关紧要,有备无患嘛。粮食就怕不足,不足则会引起粮食危机。美国前任国务卿基辛格几十年曾说:“如果你控 制了石油,你就控制住了所有国家;如果你控制了粮食,你就控制住了所有的人”。
    对于增加农民收入而言,粮价上涨比增加补贴要实惠有效。按2008 年粮食的产量5285亿公斤计算,中央财政1029亿元的种粮补贴摊到每公斤上约为0.2元。也就是说,粮价每公斤在上涨两毛,农民们就能把从中央财政获 得的种粮补贴挣回来。这两毛钱的涨幅,按照2008年城镇居民人均消费77.6公斤粮食来算,人均支出仅增加15.52元。如果每公斤涨五毛,那么就可以 增加农民收入2642.5亿元,而这换成财政补贴可能需要好几年才能实现。(数据从国家统计局网站整理而成)因此,只要粮价上去了,农资价格涨一点也没关 系,补贴低一点也没关系。
    现阶段,学者们关于是否提高粮价颇有争议。有的人担忧粮价上涨会影响低收入人群的生活水平。其实,这种担忧是没有必要 的。我们在调查中得知,农民们已把家人的口粮按部就班留好了,几乎是家家自给自足,所以农民几乎不需要买粮食,提高粮价不会影响农民们的生活水平。从短期 看,真正受粮价上涨影响的是城镇居民,尤其是城镇居民中的低收入者。但这种影响完全可以通过救济补贴来避免,而且这种救济补贴,要远比种粮补贴少。我们可 以测算一下,2008年,城镇总人口为6.07亿,按低收入人口占城镇人口比例20℅计,低收入人口规模为1.214亿人。假设:城镇居民低收入户的年人 均粮食消费为80公斤、粮食价格每年每公斤上涨0.2元,那么低收入人群每人增加粮食消费为16元,如果这部分钱全部由财政部来补贴,仅需要19.5亿 元,远远低于1029亿元的种粮补贴。即使财政部每年给所有的国人都补贴,上涨0.2元,按2008年农村人均粮食消费为199公斤,农村人口为7亿多; 城镇人口约为6.07亿,人均消费77.6公斤粮食,按此来算,也仅仅需要支出约380亿元(数据从国家统计局网站整理而成)。且随着城乡恩格尔系数的下 降,补贴额还会下降。相比而言,补贴消费者在实际操作中更加简便,完全可以局限在城乡享受最低生活保障的家庭,甚至按照某种标准扩大这个受补贴的人群,通 常较少出现信息不对称现象。
    从长期看,我国耕地资源是相对稀缺的,此种严峻的现实决定了我们必须选择相对较高的粮价政策。不但需要考虑社会承受和 物价上涨因素,而且需要考虑在市场经济条件下,当供给大于需求,理应粮价下跌,事实并非如此。因受国家宏观政策的调控,在粮食需求为“刚性”的情况下,余 粮便可储藏,以备急需。但是不宜一步到位 ,要切合实际分步实施提高粮价。加之粮食对大多数家庭的收入需求弹性小于1,粮食消费支出的增长速度通常不会超过居民收入水平的整体提高速度。
    粮 价提高,种粮农民收入的增加,必然提高农民农业投入的积极性,有利于农业生产效率的提高。其次 .粮食价格提高对保护耕地具有积极意义。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区,都普遍存在着将耕地非农化的潜在需求,粮食低价决定了粮食生产所用耕地的 租金也是偏低的。只有提高粮食价格,才能提升耕地的收益率,通过价格政策遏制耕地占用的冲动,起到保护耕地的作用。第三,提高粮食价格农民收益有了较大幅 度提高,可以有效减轻国家财政对粮食直接补贴的压力从而能够不断加大对农村社会养老保障的投入,从根本上改变中国农民几千年来养儿女防老的状况,使新农村 建设的一个难题逐步得到解决。
    总之,提高粮价,从而降低粮食补贴政策对土地流转市场发展的不利影响,并能缓解农村普遍存在的粮食补贴分配有失公平 的现象(即不种粮的得补贴,种粮的得不到补贴),隐性地使土地流转与粮食补贴相吻合,使我国粮食补贴制度与土地流转制度的衔接与配套,实现公平与效率、农 业的可持续发展、农民增收。
    参考文献:
    【1】崔晓林、马玉忠、王瀛,黑龙江春耕生产调查 [J],中国经济周刊,2008,(14):15-18;
    【2】褚红梅,农业补贴的理论依据探析[J],现代农业科技,2008( 15);
    【3】冯锋、杜加、高牟,基于土地流转市场的农业补贴政策研究[J],农业经济问题,2009(7);  
    【4】蔡昉 刘易斯转折点后的农业发展政策选择[J],中国农村经济, 2008,(08):4-15,;
    【5】何菊方,公共财政与农民增收[M],上海:三联书店, 2005: 145—180;

    作者:时俊丽
    单位:安徽大学经济学院研究生
    邮编:230039

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