• “一事一议”与农田水利建设

       摘要:取消农业税后,“一事一议”作为农村公共品供给的一种制度其实践效果并不理想,全国大部分村庄没能有效的实施这一制度。但是湖北荆门的彭河村农田水利建设中的“一事一议”却能够较好的实现,通过调查发现,这与村庄规范的干部体系以及有效的动员机制密切相关。

    关键词:农田水利  “一事一议”  动员机制   基础条件

    随着全球气候的变化,天灾变得日益不可预测,气候变化导致农业生产对水利等基础设施的要求不断提高,但是公共品供给在取消农业税后却变得日益艰难。为了解决后税费时代公共品供给难的问题,国家自取消农业税后开始在安徽省试点“一事一议”,希望通过村级民主方式解决诸如农田水利等村庄公共产品的供给问题。“一事一议”就是农民以村为单位,通过村民大会或村民代表大会,讨论与村民利益关系密切的公共品供给,由村民决定是否修建某个公共工程,修建在何处,如何修建,并由村民民主管理由“一事一议”筹借的资金。据此,湖北省也制定了《湖北省村级范围内筹资筹劳管理办法(暂行)》、《关于进一步加强农村收费管理的若干规定》、《关于规范和加强村级财务管理的意见》等一系列相关文件,积极试行“一事一议”政策,解决取消农业税后农村公共品供给难的问题,但是效果并不理想。取消农业税后国家不仅不再向农民收取各种费用,而且实行粮食补贴,为何又收取和以前看起来意义相似的建设费用,这看起来不现实。事实也确实如此,“一事一议”在很多农村没有能够实现,政策很快就夭折,出乎我们预料的是彭河村的“一事一议”还能够持续。

    一、“一事一议”制度的实施效果与困境

    根据国家统计局农村社会经济调查总队 2004 年对全国31个省、区、市6.8万个农村住户的抽样调查显示,“一事一议”筹资费人均仅1.6元,按人均筹资15 元的上限和议办一事匡算,真正开展了“一事一议”的行政村的比例,仅为10%多一点。调查同时表明,筹资并没有随着农村税费改革的深入和“一事一议”的广泛推行而增加,与2003 年的 1.8 元相比,2004 年人均筹资反而下降了12.9%[1]。在“一事一议”推行一年后,政策的推行变得越来越艰难,“一事一议”形同虚设,据统计河南省就有95%的农村没有或者基本没有施行“一事一议”筹资筹劳政策。我们通过调查发现,湖北省大部分村庄也存在同样的情况。陈锡文认为:“如果任其自由发展,3-5年内中国的农田水利可能崩溃”[2]针对这一问题,我们对湖北省荆门市7个乡镇21个村庄的农田水利建设修建状况进行了细致调查,发现有2/3的村庄基本不再推行“一事一议”,正在实行中的个别村庄也是勉强维持。基层干部认为,“一事一议”制度在实践中主要有“三难”,即“事难议、议难决、决难行”。通过分析发现,造成“一事一议”的“三难”并不在于制度本身,而是制度实践的基础。

    取消农业税后农田水利建设的总特征由“合”走向了“分”,水利建设实行“谁受益、谁负担”的策略,把需要集体供给的公共品推向了个人,使其逐渐具有了私人的性质。在南方荆门的水田耕作区,引入市场机制后,实行谁交钱谁灌溉的策略,在遭遇天灾时,下游的村民积极要求灌溉,但是上游的村民即使不交钱也可以通过搭便车获得免费水资源,下游交钱的村民就会不满。因此,水利灌溉中一些农户虽然赞同“一事一议”的决策,但是他们在水利灌溉中即使不交钱也可以用水,这样就使公益心较强或者因为害怕饿死而赶快出钱抽水的农户成为每次受到损失最多的人,在水利灌溉中形成了一种“不怕饿死的不会饿死,怕饿死的就会饿死”的逻辑,最终这些积极的人在经济上被边缘化,而搭便车的人却成为中心人物,搭便车受益的特殊公正观在村庄中被确立,最终的结果就是谁都不会出钱让别人免费受益,于是大家都不出钱,最终大水利不再为农户提供灌溉。自2004年以来,为了解决集体灌溉难的问题,荆门地区的农村普遍通过打井来为农田提供灌溉,因为打井的农户增多,地下水资源减少,机井深度已经达到200米,自2009年以来打井的花费达5千元以上,而且并不是每口井都出水,不幸运的农户要花几万元打2-3口井才有水。虽然村民集体灌溉只要交10/亩的灌溉费,但是却宁愿出数万元打井灌溉,而且从机井抽水所用电费,比农户从泵站用成本价抽水灌溉农田的全部花费还要高。

    农民的这种“集体不理性”说明了村庄公共性整合力量存在的重要性,如果村庄内部有强有力的力量就可以阻止个体的努力,这时候村庄公共性的力量就能发挥作用,这个公共力量在传统时代的南方农村,典型的就是宗族[3]。集体化时期虽然宗族逐渐解体,国家也可以通过行政力量实现农田水利设施的有效供给,并保证农业的基本生产安全,荆门地区甚至全国大部分农村都在沿用集体化时期的水利设施。但是分田到户后,尤其是取消农业税后,由于乡村组织的退出以及村庄舆论的弱化,去集体化现象严重,村庄很难解决个别村民的搭便车行为,这样最终导致大家都不愿意交钱,农民只能通过打机井、挖堰塘等方式应对天灾,私人化小水利的发展不断切割大水利的功能,导致大水利最终衰败。四处散落的都是机井和堰塘,这不仅占用耕地,而且修建、使用成本极高。这里我们看到了村民独特的公平观念,就是在与他人比较重展开行动,而并不是依据自己实际得到的利益,农户打井来替代集体灌溉是为了防止别人从自己的行动中获得好处,而无论自己有多少损失。

    离开了带有公权力性质的法律或有力的行政力量,“一事一议”实施的基础条件缺失,最终使得诸如“一事一议”等需要集体讨论决定的制度变得不再必要虽然荆门地区的大部分农村都不再实施“一事一议”等公共品供给的政策,但是在调研中发现一个典型案例,荆门彭河村的“一事一议”政策实施的较好,农田水利建设能够较好进行。这说明政策有其存在的合理一面,只是政策落实需要有合适的现实条件。

    二、小组长在水利治理中的基础性作用

    在荆门大部分农村都是以小组为单位分散聚居,这是和一些北方农村不同的地方。村内各小组之间相隔较远,而且土地都是以组为单位按片划分以方便耕作,组与组之间的日常交往并不多,没有小组长村干部在农田水利修建的协调上就显得相对困难。尤其是彭河村则更不同于其他村庄,村庄主要以旱作物种植为主,这决定了村庄水系的排涝性质,排涝水利的性质是需要农民合作的,尤其是内生力量达成的合作。但是对于彭河村来说,其内生力量的整合能力不存在缺乏,于是国家外在力量在水利治理中必须发挥积极作用。

    取消农业税后,由于乡村两级缺少一项很重要的资金来源,看起来小组干部在税费收取上不再发挥作用,于是合村并组和取消村民小组长成为基层体制改革的重要任务,全国农村都逐步取消了小组长。但是彭河村小组长仍然存在,并组与取消村民小组长的现象却并未显现,只是为了应对改革的要求,小组长改称为“信息员”,实质其仍然是充当小组长的职责,无论在村干部还是村民看来取消小组长是不可行的。村干部认为“一旦取消小组长,村庄这么大,每个小组的情况村干部怎么熟悉,取消小组长是胡闹的,像排水的筹资筹劳这样的事情没有小组长负责组织是不可能的”。村民也同样需要小组长,所有的村民都认为“村里干部有干部的事情,小组内的事情他们是管不过来的,一旦没有小组长很多事情就没法办。”

    对于彭河村而言,取消农业税前小组长存在的重要性是不言而喻的,在水利建设上他们需要向每家每户收取共同生产费,用于村庄基本建设,同时还要应对抗洪防汛的应急性水利任务,责任非常大。取消农业税后,虽然没有了由税费收取带来的复杂任务,同时国家精简机构、减少开支,并且开始补贴农民,这样看起来小组长没有存在的实际意义,但是不收钱并不代表水利设施的修建不需要有人统筹进行,取消农业税后,每个小组的水利仍是由各小组负责修建,需要以小组为单位筹集资金建设,让村干部向每家每户收钱成本非常高,也没有足够能力调解小组内部的水利纠纷、地界纠纷、计划生育等繁琐问题,对于防汛这样的大水利治理来说就显得非常困难。从全国大部分村庄来看,取消小组长后,国家继续投入大量的资源治水,国家的水利建设能力继续存在,却减弱了国家资源投入在村庄中实际发挥的作用,彭河村因为小组长的存在能够延续国家的治水能力。

    在彭河村,村民对村民小组的认同并不是因为他们的权威有多高,村干部说,“小组长的选择主要看他们的办事能力,而不是家族有多少人或者势力有多大,因为家族大的在办事上就不会公平,小组长也是有工资的,村里也给一定的补贴,因此还是有人愿意干的。”彭河村的小组长基本都是种田大户或者在家经商的农户,他们常年在村里,熟悉村里的情况,同时因为赚钱多能力强能够担任这一职务,同时他们可以凭借这一职务可以获得体制内的权威与资源。村民也相信他们是因为他们能够在村民集资之外获得配备性资金,减少村民自己的投入,村民就会少交钱而获得好处。

    对荆门这些原子化程度明显的村庄来说,村庄内部的公共权威早已不复存在,在排水上基本没有依靠的内部力量。尤其是排涝水利这一公共性较强的事情上,农民不可能寻找以家庭为单位的私人解决路径,对于没有实现市场化的排涝水利来说,只能寻找外部的力量,而只能依托于国家的行政力量,小组长就成为最为可靠的力量,农民对小组长的依赖也间接表明农民对国家力量的期盼与依赖。

    在水利建设中之所以强调小组长的重要意义,一是对于整个村庄来说,村民对小组的认同更为强烈,组长作为组内村民选出来的代表也会得到村民的信任,因为他们熟知本组农田水利的基本概况,在从事各项活动时能够平衡利益得失为本小组做事情。二是小组长与组内的村民关系较为密切,无论是人际关系与利益关系较为紧密,小组长一旦做了违背小组利益的事情他们就会失去组民的支持,也就丧失了动员村民的能力。三是排涝的公共性过强,靠任何个体的努力都是不可能的,村民也不会依靠个人的力量为集体排涝,这样作为公共性代表的小组长负责水利设施的统筹就显得尤为必要。因为这些条件小组长的存在就成为必然,也为促成农民合作实现集体排水提供了可能,农民对小组长的依赖也间接表明农民对国家力量的期盼与依赖。

    总体而言,彭河村大水利的修建能够维持,除了排涝水利自身的性质外,国家的介入以及由此产生的村庄内部权力结构起到了不可忽视的作用。国家通过大水利的治理在村庄内部衍生出一整套规范的技术来动员村民通过“一事一议”筹资筹劳促成农民的合作,保证水利的基本修建工作,使得农业生产能够顺利进行。

    三、“一事一议”的动员机制及其作用

    彭河村对小组长的认同,使村庄的小组成为治水的基本单位,由于小组内生活与生产的紧密性以及对农田水利的高度重视,村民对小组协商治水的认同意识较强,这就为“一事一议”的实施提供了前提条件。农民普遍认为,“只要筹资能够解决村组里的基本问题,大家都还是愿意交钱的”。而彭河村在“一事一议”开展的动员上也较为努力,彭河村的“一事一议”分为村集体和小组两个动员单位,村里公共设施的修建通过村委实施筹资,属于小组内部的以小组为单位进行“一事一议”,最后无论是村集体还是小组的“一事一议”都是由小组长负责筹钱。在具体的操作环节,“一事一议”能够实践成功主要源于村里的动员机制和排涝水利的特点。

    因为村里的水田并不是很多,在2006年前,每年要收5/亩的灌溉费和10/亩的排涝费。2006年后灌溉费取消,只收每亩10元的排涝费,这是农民日常生产中的常规性投入,这些费用的收取不用“一事一议”进行,也较为容易收。此外就是沟渠的清挖费用,水渠并不是年年清挖,这项费用因此并不能够成为村民的一种日常性投入。涉及大型沟渠清挖的问题,每次收钱就需要召开各种会议动员村民。属于村里公共性的水利设备维修需要于每年年初召集村民召开村民代表会议,协商村里哪些水利需要修建,需要花多少钱等问题,只要多数村民同意,事情就好办一些,然后召开村民大会让村民知道收钱的合理性,这样的会议每年都会召开3-4次。具体收钱就需要村民小组长负责,一旦小组内部有些村民不交钱,小组长还要召开小组内部的村民会议和村民代表会议,保障资金的顺利收缴。如果小组内部需要清挖沟渠,同样由村民小组长负责召开组内村民代表会议,如果村民代表能够达成一致,再召开小组内部的全体村民会议,经常性的会议动员让村民形成了一种高度的责任意识和监督意识,小组长收钱就较为容易。

    村民愿意交钱的另外一个原因是由排涝水利的特点所决定,一旦雨量过大,个别农户很难在排涝中作用。为了解决这一问题,彭河村统一由小组负责收钱雇工进行排水。每年雨季都需要小组长找人排水,每个人负责一个水泵,泵多小组负责人就会多些。排水需要从5月持续到9月份,排水不分白天黑夜,不分时间,排水员很是辛苦,不仅时间较长而且琐碎,他们的报酬仅10001500元左右,年轻人不愿意干,年纪大的人又干不了。每次选排水员都是组长苦口婆心得劝说,最后也是选了村里的“老家伙”去干。鉴于排水非常辛苦,持续时间长,村民交10块钱就可以完成这项工作,这不仅保证村民能够顺利排水,而且可以节省较多的时间外出务工,多数村民愿意交钱。

    保证小组内部的“一事一议”能够较好开展要具备两个条件:一是组里有配套资金,就是村里有不需要从“一事一议”中筹集的准备资金,这些资金多是国家支持的建设资金或者小组长自己筹集外来的资金,如果有这些资金通过“一事一议”向村民筹资就较为容易。在彭河村各组,小组长都是有能力的人,他们能够争取到资金,各组的水利建设配套资金充实。2009年彭河二组修500米的U型渠,共花费6万余元,因小组内有机动地租出的2万元配套资金,村民才有交钱的主动性。二是能够保证筹集资金用到实处,即是在小组长的统筹下各种工程能够按时完成,以保证每年的旱涝保收情况,下次收钱就较为容易。同时组里筹资的钱怎么花是非常精细的,村里的钱没有花好或者没取得实效,钱就变得越来越不好收,那就要求小组长自己投入的越多。小组长要保障钱能用到实处,在这个原则的支撑下,整体来看村里的“一事一议”能够较好进行。

    无论是村集体还是小组内部,只要是涉及村民公共利益的事情就要开会,在村干部看来只有开会才能让事情好办,才能节省各种筹资的成本。收钱之后,因为排水的公共性较强,如果钱用不到实处就会给村民带来灾难性的后果,这在村干部看来则是严重的政治性问题,一旦问题发生就很难解决。在各种因素综合作用下村组两级都可以保证钱用到村民需要的地方,较好得满足村民的期待,解决公共品供给的问题。

    小结:彭河村农田水利建设中的“一事一议”能够实施主要具备了两个条件,一是有系统的、规范的村庄干部治理体系,村组干部是这个治理体系的主体部分,并能够发挥积极作用,这样在水利治理中就会有公共的力量促成农民合作。二是村组有一定的集体资源,集体资源可以充当公共品供给中的部分配套资金,以此为纽带,村组织可以通过村民代表会议与资金筹集连接起来,既可以动员村民交钱又能够保证村民对资金使用的监督,以有效的为村民表达公共品供给需求提供机会,又能够监督资金的使用。根据彭河村的经验,笔者认为确保诸如农田水利中的“一事一议”等政策的有效实施,就需要国家强化村组的治理能力,健全村组干部治理体系,没有健全的村组干部队伍再好的政策也难以发挥作用。同时国家可以通过转移支付等各种制度来保证村社集体有资源调节农田水利中的受益各方,使大水利与小水利能够顺利对接,打通水利建设中的各种关系,这样“一事一议”才能够体现出农民的表达偏好,各种相关政策也能够顺利开展。

     

     

    参考文献:

    [1]孟昭智.对农村“一事一议”制度的反思[J].中州学刊,20073):58-60.

    [2]陈锡文.我国农田水利建设形势依然严峻[EB/OL].山东农业信息网.

    http://www.sdny.gov.cn/art/2004/11/10/art_621_31528.html.

    [3]贺雪峰.南方农村与北方农村的差异简论[J].学习论坛,2008(8).

     

     

     

     

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    [1]作者简介:刘涛(1982—),男,山东临沂人,助理研究员。

     

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