【关键词】农村社会法治化;障碍;透视
农村是人们最基本生活资源的终极来源地,农业是整个国民经济的基础产业,农民是国家民主法制建设的主力军,“三农”问题始终是关系着党和人民事业发展的全局性和根本性问题,农村稳则社会安,农业丰则基础强,农民富则国家盛。无疑,这些目标的实现,法治的力量起着重要的作用,或者说新农村建设需要强有力的法治保障。尽管国家一再强调解决“三农”问题的重要性,但是由于种种原因,“三农”问题依然存续并不断呈现新的变化,在一个时期甚至还表现得十分突出。
目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未清除,促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成,农村经济社会发展滞后的局面也还没有根本改变,统筹城乡发展的体制机制没有完全建立起来。[1]而 正是由于长期以来在经济、政治、文化、社会生活等多方面的差异,决定和影响着中国法治建设的二元治理结构,农村法治规范单薄而城市法治体系发达,农业法治 保障缺失而工业法治制度完备,农民法治能力低迷而市民法治觉悟居高,这不得不让我们重新审视和立体考察当下的农村法治化进程的种种障碍。
一、经济障碍:法治化物质条件的缺乏
现代法治社会的基础是市场经济,只有市场经济才是法治社会发展的经济基础,才是法治建设的经济动力。农村法治的基础就是农村经济,是农村市场经济,农村经济的状况决定着作为上层建筑的组成部分——农 村法治的演进。目前,我国农业正处在由自给自足的自然经济向社会主义市场经济的转变和从传统农业向现代农业的转变过程中,农村经济还相当薄弱,远远落后于 市场经济的需要。在此状况下,人们过着较封闭的自给自足的生活,对法律需求不高,对法律调节社会生活的要求不高、不迫切。[2]薄弱和落后的经济基础决定了农村法治进程处于先天需求的不足和后天发展的障碍。据经济专家预测,到2010年 后中国经济发展和现代化的最大障碍将由国有企业问题转为农村经济发展问题。届时,中国仍将有六成的人口生活在农村地区,农业劳动力将占全部就业劳动力的三 成,而且农村与城市居民的绝对收入差距将进一步拉大,社会经济二元化结构将更趋明显。同时农村人口增长远远快于城市,农村剩余劳动力问题更加突出。据此, 笔者以为,农村经济发展问题将成为中国经济能否继续快速增长、现代化进程是否中断的核心问题。
“农村真穷、农民真苦、农业真危险”成为农村最大的现实、农民心中最大的症结,城乡巨大差异导致农民心中的不平衡,邻里之间的经济状况的区别也成为农民寻找平衡的直接“发泄”对象。农村如此落后的经济状况和农民身份上的不平等,很多村民或无心关注政治生活,或处心积虑、不择手段弄钱。现实中,有相当一部分农民因家庭负担重生活压力大、经济状况窘迫,直接导致他们对农村政治生活、自身权益保护等失去了热度,对法律的态度日趋淡薄,甚至认为“有没有法律都一样过日子”,对于村委会选举、村务公开等事情不闻不问,“选谁当都是一样,他去当他的干部,我去挣我的钱,互不相干。”总之,如果村集体经济落后,村民生活不富裕甚至无保障,整个村的风气就不能跟上去。
二、政治障碍:法治化制度实践的缺位
没有农村的 民主与法治就没有完整意义上的社会主义民主和法治,村民自治及民主选举作为一种新的政治元素及制度变量,已经引发和催生了一系列积极的社会政治变迁,对乡 村及整个国家的政治民主化和政治体制改革正产生越来越大的正面影响,但不可否认的是当前中国政治制度的缩影——农村自治制度存在较多的问题,集中表现为以下三方面:
1.村党支部与村委会相互职权界定不清,导致二者在“领导”与“自治”上微妙博弈。它们一方面在处理事务中往往相互争权或推委,如《村委员会组织法》赋予了村党支部行使“领导”职责,同时又规定了村党支部应“支持和保证”村委会依法行使职权;另一方面侵害农民合法权益,民主自治流于形式,现有制度赋予二者的权力过大,他们都想把村民有效地“管理”起来,使得村民在行使自己正当权利时往往受到他们的干涉和牵制,议事决策程序不够规范,村务公开透明度低,许多事务都是由村干部说了算,假集体之名谋个体之私的现象普遍存在,导致村民自治组织在群众中缺乏威信,村民参与自治管理的积极性、主动性和有效性都不充分。
2.作为乡村政治民主化进程的重要力量——乡村干部,其形象受到农民的诟病。农民大多数情况是通过乡村干部的形象来观察党和国家的面貌,现实中乡村干部背负“五宗罪”:一是违法违规处置集体财产,从中渔利;二是套取、截留、克扣惠农资金;三是操纵、干涉换届选举工作,通过贿选、暗箱操作、打击报复等不法手段来谋取选票;四是挪用公款,违规违法报销款物,浪费公共资源;五是对群众的困难、灾难、冤屈不闻不问。作为“谋利型政权经营者”的基层政权在执法实践中,往往将法律当作一种特殊的工具,以获取利益的最大化,这已成为农村法治建设中的障碍。[3]更为严重的是这些行为本身就是对法治的破坏,成为农民示范效仿的重要因素,最终酿成对违法犯罪行为纵容、默然的不良风气。
3.村民委员会的法律地位不够明确。我国现阶段农村管理体制是由乡(镇)政府的行政管理权和村民自治权组成的两个相对独立的权力,这种管理体制在实践中存在较为严重的问题,一方面乡(镇)政府多将村委会当作自己直接的下属行政组织,沿用传统的领导方法进行指挥管理,或继续控制村委会的人事权,或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉,随意发号施令。有些乡(镇)党委政府操纵选举,干预村民自治,在选举村委会前,村委会主要组成人员已由乡(镇)党委政府确定,为了确保乡(镇)部分领导意图得以实现,乡(镇)采取暗地动员、实行等额选举、在计票环节上“做手脚”等违法措施。另一方面村委会又因享有自治权,而这种权力的边界范围难以量化,其往往会作出不属于自治范围内的决定或违反法律规定的决定,甚至拒绝接受乡(镇)政府的决策指导。
三、文化障碍:法治化思想根基的缺失
梁启超曾指出:“法治主义起于春秋中叶,逮战国而大盛。”可资佐证的是,管仲主张“以法治国”(《管子·明法》),商鞅提倡“垂法而治”(《商鞅君书·壹言》),韩非更是讲“以法为本”、“唯法而治”作为座右铭(《韩非子·心度》)。不过,从本质来看,无论儒家的仁政、礼治也好,还是法家的“法治”也罢,都只不过是中国传统君主专制政治的不同表述而已。即便是晚清和民国的所谓法治,仍无法摆脱人治的“窠臼”,而真正的法治实质是件舶来品。自新中国成立后,一批政法院校如雨后春笋纷纷建立,但“政法”这样“又红又专”的字眼使得法律文化传播者一开始就处于压抑的状态,因为当时法律教育的主流话语是排斥“法治”的,到了20世纪60年代这种排斥终为与“文革”沆瀣一气,导致法律教育的完全停滞、法律文化传播的长时间安眠,法治的脐带被完全割断,“人治”的瘴气甚嚣尘上。浩劫之后,法律教育逐渐随恢复,法治建设也提上日程,但书本上法律理论与社会中的实际状况之间巨大的反差仍然是法律人经常遭遇的巨大痛苦。2005年,学者邓正来一片檄文——《中国法学向何处去》卷起千堆雪,又一次使法治大厦建设者的软肋受到震动,法治萌生、演化与生长的根基受到伦理上的质询。
中国的传统文化以儒家学说为思想根基,强调“人治”而轻视法治,漠视法律的地位和作用,把治理国家的好坏寄希望于“清官”、“圣君”、“贤达”。我国农村深受中国传统文化的影响,强调的是血缘关系、宗族关系,人们世代聚居,把“皇权”、“族权”看得很重,“个人威信”成为乡民生活的重要法则,权利理念的羽翼尚未丰满,法律只是维护公权统治的工具。在这种情况下,人们得出的权力大于法律的结论,人们不需要法律,自然也不会崇拜法律。[4]人们的行为更多的是被牢固地限定在人情、礼俗、宗法、习惯的规范秩序内,甚至内化为乡民的内心深处,成为比国家法还管用的无形的指令模式。普遍有一种看法,中国传统乡土社会是一个“没有法律”的社会,虽说没有法律,但不是说这个社会没有秩序,秩序的生成主要是依“礼”、“道德”和“习惯”,乡民在解决争端时首先必须考虑‘情’,其次是‘礼’,再次是‘理’,只有到最后才诉诸法。”显而易见,这种传统性的宗法观念当然与现代法治所要求的全社会树立法律至上、权利本位、权力制约、保障私有权利等法律理念相违背。
四、法律障碍:法治化调控体系的缺陷
“现 在的司法制度在乡间发生了很特殊的副作用,它破坏了原有的礼治秩序,但并不能有效地建立起法治秩序。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法 庭,重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步,在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。如果这些方面不加以改革,单把法律和法庭推下乡,结果法治 秩序的好处未得,而破坏礼治秩序的弊病却已发生。”[5]。农村法制体系仍然存在缺失,无法可依的 情况依旧在一定程度上存在。从严格的法律意义上讲,法制包括立法、执法、守法等多个环节,但立法在其中占有首要的地位,没有立法,便无法可依,执法必严、 违法必究也无从谈起。三十多年来,我国农村立法虽然取得了一定成效,但体系化不强,许多重要的农业、农村、农民方面的法律、法规尚未制定,即便是已经颁布 的法律,其科学性和操作性也亟待研究与改进。这种立法状况的存在,是很难发挥对农业经济发展的推动作用的。总体而言,农村现行法律制度“身患三症”: 一是有些领域存在立法空白,如农业生产发展、农村市场体系建设、农村金融信贷、农村分配、农业投资、农产品市场国际化、工业反哺农业、农业污染、农村环境 以及农村社会保障等方面存在的问题,它们需要有针对性的立法去引导、协调和平衡,都需要建立相应的法律制度才能有效解决。二是有些法律仍停留在行政法规、 地方性法规和部门规章的层次,政策性强,规范性差,原则性强,操作性差,缺乏应有的法律效力和持久的威信约束,相当多的地方性法规没能体现出地方特色,条 文比较粗疏,规定过于原则和笼统。三是法律法规带有浓重的计划经济管理色彩,对农业和农村经济的行政管理较多,而对农业和农村经济民事关系调整的较少,对 民生改善方面的较少,过于强调农民对政府承担的义务,忽视了农民应有的权益,阻碍了农民生存权和发展权的延伸。
除此之外, 村民们对法律存在着信仰危机同时还表现在以下几个方面:一是他们对立法有天然的陌生感,目前他们直接参与立法的条件和机会仍然不够,法律游离于他们的需求 之外。二是基层干部依法治农、依法办事的观念淡薄,有法不依、执法不严、滥用自由裁量权的现象屡见不鲜,这种有法不依、司法不公和行政干预的现象增强了村 民法律价值和法治理念的怀疑,法律的公信力受到动摇,“法律虚无主义”的 观念抬头。三是农村司法机关的设置很不完善,工作力量弱、职级待遇差、业务水平低、物质装备落后等问题突出,办案能力不足,且往往依附于当地行政机关,这 不仅严重影响了司法机关的形象,也促使农民更习惯于寻求政府解决问题,习惯于通过行政手段而不是法律机构来调解矛盾纠纷,也使得法律很难融入到村民的生活 中去。事实似乎也在“证明”:村民即便通过法律途径赢得了官事,也耗费了巨大成本,还不能保证正当利益得到有效维护。四是人们对法治化建设的这些治本功能的重视程度却远远低于治安、审判、检察等治标工作,法律宣传、法学研究和法律服务的“第一道防线”的作用,也因其维护稳定的间接性而往往不被社会所重视。
笔者以为,这些障碍将在今后很长一段时期内持续存在,究其原因,主要是三个方面的病灶在导演“皮影戏”:一是经济学病灶,法治化成本与收益的脱节;二是传统文化病灶,法治化制度的偏颇;三是社会学病灶,法治化双重秩序规范的相互排斥。而进一步巩固法治化的基础,进一步确定法治化的推进模式,进一步培育法治化主体的,进一步完善法治化的维护机制,则是完成农村社会法治化伟业的现实选择。
参考文献:
[1]李长健.我国农村法治的困境与解决方略研究[J].武汉大学学报(哲学社会科学版).2005年第9期.
[2]金雪军等.中国法制化道路的内在逻辑——一种制度经济学分析[J].农村经济.2002年第12期.
[3]夏循祥.农村法制建设中的基层政权政府问题——来自田野调查的思考[J].湖南公安高等专科学校学报.2004年第12期.
[4]田成有.乡土社会中的民间法北京法律出版社.2005年第274页.
[5]费孝通.乡土中国与乡土重建[M].北京:时代风云出版社.1993年第77页.