• “行政消解自治”:

    理解税改前后乡村治理性危机的一个视角

     

    赵晓峰

     

    (华中科技大学 中国乡村治理研究中心 430074

     

    [      ]“行政消解自治”是国家汲取型体制下“乡政”与“村治”之间带有必然性的一种关联方式,它使乡镇政府和村委会之间在税费征缴年代呈现出工作上的共谋性利益共同体和日常生活交往上的情感共同体相互映照的关系,是造成20世纪90年代中后期以来以农民负担为核心的乡村治理危机日益彰显的重要原因。税费征缴时代“行政消解自治”的滞后效应是造成乡村基层组织“悬浮”以致乡村失治的历史诱因,而后税费时代刚性的国家政策和收权至县等系列改革则使“行政消解自治”呈现出新的形势,二者的合力使乡村社会在后税费时代出现了新一轮的以治理缺位为轴心的治理性危机。

    [    ]行政消解自治  共谋性利益共同体  情感共同体  乡政村治  治理性危机

     


    一、问题意识与研究缘起

    20世纪90年代中后期以来,中国农村出现了日益严重的以农民负担不断上涨为核心,以农村恶性事件和群体性事件频发等为表现形式的治理性危机。这次危机本身在世纪之交的时刻仍然呈现出不可缓和的趋势并且逐步开始侵蚀到国家政权在乡村社会的合法性基础,导致国家与农民之间的关系日趋紧张。为了避免出现农民因不堪税赋重压滋生不满情绪危及执政党在乡村社会的执政根基,国家从2000年开始率先在安徽省推出税费改革试点工作。然而到2006年,仅仅用了6年的时间,中国大陆地区的所有省市都全面取消了农业税费,促使以农民负担为核心的乡村治理性危机得以明显缓解,国家与农民的关系也得以显著改善。不仅如此,为了巩固和维持来之不易的国家与农民关系在缓和中改善的改制成果,中央和省级政府还迅速推出了以粮食直补、良种补贴、农机补贴、义务教育“两免一补”、农村合作医疗以及扩大农村低保覆盖面等为主要内容的系列配套惠农政策。无论从哪个角度讲,国家对三农问题的关注程度都是史无前例的。

    即便如此,根据我们2007年暑期以来在河南、湖北、贵州、湖南、山西等地的农村调查经验,乡村社会仍然在酝酿新一轮更深层次的治理性危机。本次危机是在国家治理转型和社会转型期村庄内部潜在矛盾凸显的新形势下乡村基层组织(指乡镇政权和村级组织)悬浮于社会之上不能有效作为引发的以治理缺位为轴心的危机。不仅是我们的调查经验,而且最近两年频发的以贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、海南3-23围堵乡镇政府事件等为代表的群体性事件都说明蕴藏在乡村社会内部的深层次矛盾远没有得到根本解决。而我们可以看到在“海南3-23围堵政府事件”新闻发言人的深层次解读中,四个引发事件的由头都与乡村基层组织无所作为有关[1],从中无疑可以看出乡村基层组织在后税费时代依然难以有效作为是诱发矛盾冲突的深层根源。

    对于税改前后乡村治理性危机的演变逻辑,我们曾经从乡村基层组织角色与行为变异的角度进行过初步的分析。[2]然而,我们先前的分析并没有能够对乡村基层组织本身进行细分,没有区分出“乡政”与“村治”之间的差异,也没有分析出“乡政”与“村治”之间的关联方式,更没有剖析后税费时代“县政”与“乡政”的关系,迫切需要进一步的深入研究以推进对税改前后乡村治理性危机的认识深度。

    二、“乡政”与“村治”关联方式研究述评

    19831012,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求各地有领导、有步骤地搞好农村政社分开的改革,争取在1984年底以前大体完成建立乡政府的工作。由此,废除“三级所有,队为基础”的人民公社体制,形塑新的乡村治理框架开始进入历史的舞台。也就是在这个时候,乡村社会在民政部的支持下逐步确立起“乡政村治”的治理模式。“乡政村治”的理想状态是在乡镇一级建立基层政权,对本乡镇事务行使国家行政管理职能,但不直接具体管理基层社会事务;而在乡以下的行政村建立村民自治组织,对本村事务行使自治权。这样以来,在农村基层管理体制中就并存着两个处于不同层级且又相对独立的权力主体:一是代表国家行使行政权的乡镇政府,二是代表村民行使自治权的村委会。换句话说,借助于“乡政村治”的权力划分格局,乡镇管理与村民自治之间实现了有机衔接。[3]

    198861起,伴随着《中华人民共和国村民委员会组织法》的试行,在学界开启了中国农村政治研究的新时代。在“学术重心下沉”的研究新趋向中[4],村民自治逐渐成为学界研究的“新宠”,也产生了枚不胜举的研究成果:张厚安从村治的角度将村庄划分为自治型、行政型和混合型等三个类型;欧博文从村民参与和完成国家任务两个向度将村民委员会和相关组织划分为达标的示范村、瘫痪村、专制村和失控村等四个理想类型;徐勇则从村民自身状况和客观效果相统一的标准将村民自治的运作模式分为规范型和非规范型两大类[5]P7-8。从这些基于村民自治视角对村庄展开的理想类型划分中可以看出,“乡政”与“村治”之间并没有能够实现普遍的有机衔接,二者之间的关系在基层的实践中并没有能够得以理顺,文本制度层面的村民自治制度始终难以落实到实践层面。

    在“乡政村治”的乡村治理框架下,程同顺将乡镇政府与村民委员会之间的关系归纳为三种类型:指导与被指导的乡村关系、行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。其中,行政化的乡村关系最普遍。[6]但是,程的分析本身只专注于对若干经验现象的描述,没有对“乡政”与“村治”之间的关联方式及实践绩效做进一步的深入剖析。此外,贺雪峰还提出了乡村利益共同体的分析概念用于分析乡镇政府和村委会在征粮纳税等行为中结成的基于双方利益最大化诉求的同盟关系。[7]从现实解释能力来看,乡村利益共同体的分析概念对于正确认识税改前以农民负担为核心的乡村治理性危机的生成逻辑大有裨益。不过,从“乡政”与“村治”之间相互关联的角度出发,我们认为应该将之进一步区分为共谋性利益共同体和行政化利益共同体,其中共谋性利益共同体强调村民委员会的主动性,而行政化利益共同体则更强调村民委员会的被动性。前者指的是在乡村治理的基层实践中乡镇政府在类如农业税费指标的下达、计划生育罚款等涉农收费领域给予村委会一定的决策权,特别是层层加码的权限,以实现在默认村委会搭便车收费的谋利行为存在的同时换取自身下达任务指标的顺利完成。一般来说,在共谋性利益共同体下,乡镇政府在名义上也不会明目张胆地赋予村委会在涉农收费问题上有加码权力,其更多是村委会积极营造自我生存空间的主动行为,并使乡镇政府迫于压力而不得不承认其利益空间的存在。后者指的是在乡村治理的基层实践中村委会所具备的自治权力被屏蔽,成为乡镇政府所代表的国家行政权力的简单延伸,只是乡镇政府执行国家政策的“左膀右臂”而没有独自决策的权限。我们在本文中将集中讨论共谋性利益共同体所代表的“乡政”与“村治”之间的关联方式及其实践绩效以为真正理解税改前后的乡村治理性危机提供一个必要而又可能的新视角。

    三、研究对象与研究方法

    本文采用的资料主要来源于自2003年以来我们在豫东平原L县开展新乡村建设运动的过程中所搜集到的第一手材料,主要研究方法是实地调查和半结构式访谈。此外,若干的理论发现和经验灵感还来源于近些年来我们在湖北、湖南等其它省市的农村调查。

    L县位于河南省东北部,是国家级贫困县,总面积1116平方千米,总人口近80万人,属于典型的农业大县。此外,L县还下辖511乡。

    四、乡村治理性危机的解读视角:“行政消解自治”

    (一)“行政消解自治”概念的提出及其对税改前乡村治理性危机的解读

    1、“行政消解自治”及其概念内涵

    基于对共谋性利益共同体所涵盖的“乡政”与“村治”之间内在关联方式的考察,我们进一步提出“行政消解自治”的概念,并以此来尝试对税改前后乡村治理性危机的演变逻辑进行初步解读。“行政消解自治”是指在“乡政村治”的乡村治理框架下作为国家正规权力体系最末端的乡镇政府为了完成压力性体制下自上而下分解下来的种类繁多的涉及农村经济、政治、社会和文化等诸多领域的硬性指标任务,既没有将村组干部形塑成国家权力的“代理人”,也没有确保村组干部成为村庄的“保护人”,而是以行政力量消解了村民自治的基层实践基础,使村民自治流于形式。

    “行政消解自治”在税费改革前的主要表现为乡镇政府一方面将村民委员会作为国家权力的延伸载体,将之当做贯彻落实行政体系内部层层分解下来的硬性指标任务的最基层的执行主体,另一方面乡镇政府却没有能够控制村组干部赢利型经纪的内在冲动,不得不对其“搭便车”收费的行为“睁一只眼闭一只眼”,客观上导致村组干部在农业税费征收中凭借符合国家政策规定的“村提留”等形式谋取私利,实际上则使村组干部成了国家政策最基层的实施主体。相对而言,执行主体强调村组干部的被动性,其只有被动地严格按照乡镇政府的部署完成各项硬性指标任务的义务,表现在税费征收上即村组干部没有层层加码的权力而只有落实完成征收指标的义务;而实施主体则更侧重于村组干部的主动性,表现在实践层面就是乡镇政府赋予或默认村组干部有一定决策权,尤其是在农业税费的征收中,不仅村委会,而且村民小组都有权力根据需要在乡镇政府下达的农业税和乡统筹数量指标的基础上进一步增加税赋总额并量化到户。实际上,不仅是农业税费征收工作,而且类似于计划生育政策及殡葬政策在基层的实践中都能恰切的反映出税改前“乡政”与“村治”之间的关联方式。

    2、农业税费征收中的权力与策略

    S乡一个老财政所长介绍,1986年乡镇设立财政所之前农民一般只需交纳农业税,之后逐步开始增加名目繁多的三提五统。到1990年前后,S乡开始增设农村经济管理站专门负责三提五统的管理和使用,而乡财政所则负责农业税和其它各项税收。一般来说,农业税费自下而上缴纳到乡镇一级后农业税部分在市、县、乡之间按照334的比例分成,三提五统则归乡镇政府统一支配,至于是否将村提留部分足额或部分返还给村民委员会则要视其完成税费征收任务的程度。在农业税费的确定程序上基本上都是自上而下一直到村,在乡镇一级仍然有根据自身实际需要加码的权限,而在乡政政权和村委会之间,乡镇政府在绝大多数情况下都会严格限制村委会加码的权力。

    然而,随着分税制改革效应的逐步显现,县乡地方政府的财政收入压力越来越大,同时还必须完成压力型体制下逐级分解下来的诸如兴办乡镇企业、九年义务教育达标等种类繁多的任务指标,地方财政入不敷出的现象屡见增多。而对于农业型地区的地方政府来说,农业税费是其最主要的税收之源。因此,地方政府就不得不想着法子变着名目增加税费征收的总额度。总额越来越大的农业税费征收指标逐级下达到村,分摊到农户身上的负担也就必然越来越重,以致于在1996年前后农民负担的增加速度几乎超过了大多数纯农户家庭收入的增加速度,但由于中国政府长期以来实行的都是按人口或土地平摊税费的征收办法而没有顾及村庄内部农民经济上的分化,必然导致日益增多的农业税费负担逐渐超出农民能够忍受的限度。由此而来的结果是村庄内部交不起农业税费的贫困户越来越多,而以各种理由“抗费不抗税”或“既抗费又抗税”的抵抗农业税费征缴的钉子户行为也随之日渐增多,农业税费征缴的难度迅速增大。

    面对此情此景,乡镇政府首先要确保的是农业税费中应划归自己支配的那部分能够不折不扣地征缴上来。所以,借助于公粮征缴中“组卖村结”及“户卖村结”的结算办法,乡镇政府优先从村结算资金中扣除农业税和乡统筹相应的份额,如果有剩余才有可能以村提留的形式返还给村委会。如此一来,村组干部的工作积极性自然难以激发。在这种情况下,大多数地方的乡镇政府采取的都是双重激励的办法:其一是对各行政村交纳农业税费的完成情况进行排序,对于排名靠前的直接给村组干部以奖励,比如第一名完成的奖励3000元、第二名完成的奖励2000元,以此类推,最后或不能完成的则对村组干部给予经济抑或行政处罚,直至免职。到1999年左右,当地的乡镇政府还“发明”出了一个更高明的办法:鼓励村组干部先垫资交纳农业税费,然后再从村民那里收取后抵垫资。当时一些乡镇政府在给各村下达农业税费指标时规定,在某个时间段内交齐农业税费的,直接给予10%的奖励性资金返还。由此在当地掀起了一股垫资热潮,可一旦村组干部垫了资,农业税费能不能收上来还是另一回事。迄今为止,当地的很多村组干部当年垫的资金都还没有能够收回,成了死账。2001年的时候,垫资也不行了,乡镇政府又开始许诺哪个村先完成任务的为这个村的村干部解决一个到乡镇工作的人员指标。其二是漠视村委员在农业税费指标下达到户时偷偷进行的“加码”行为。随着税费征缴难度的增大,一些村组干部就认为“既然收100元难收,收150元还是难收,那我还不如收150元”,导致村组干部主动加码的行为越来越普遍,农民的负担也更加沉重。对于村组干部背着村民无视乡镇政府指令的加码行为,乡镇政府基本上持只要不危及社会稳定出现不可控的农民上访行为就“睁一只眼,闭一只眼”的态度。在这个过程中,乡镇政府和村委会之间共谋性利益共同体联盟的角色逐步形成并固化。

    共谋性利益共同体的出现说明此时的村委会既不是国家权力在乡村社会的“代理人”,因为村委会有违背国家政策和乡镇政府指令以加码的形式加重农民负担的一面,同时也不是村庄的“保护人”,因为其有恶意压榨村民的一面。此外,也说明此时的乡村关系既不是简单的指导与被指导的关系,也不是纯粹的行政化的乡村关系。“行政消解自治”的恶果就是在20世纪中后期的农业税费征缴实践中,乡镇政府和村委员不得不日益普遍地运用非常规的办法,借用熟人社会里面的人情、面子、非正式规则等地方性常识来弥补国家政权所赋予的正规行政权力的不足,通过一种既不是科层制,也不是熟人社会乡土逻辑的非正式的治理方式来完成税费征缴的任务。如此一来,原本是应该通过常规化的手段解决的问题则必须依赖非常规化的办法。长此以往,必然使乡镇政府和村委会处于更加尴尬的境地。

    3、共谋性利益共同体掩盖下的乡村关系

    鉴于以上对农业税费征收中乡镇政府和村委会之间关联方式的描述,我们可以发现在乡镇政府的主导、村组干部的“主动配合”下,乡镇政府与村委会之间形成了共谋性利益共同体的关系。理解共谋性利益共同体的关键既要从乡镇政府的角度出发,看到其为了贯彻落实诸如农业税费征缴和计划生育罚款等任务指标采取了“逼”与“诱”相结合的软硬兼施的办法和策略,又要从村委会的角度出发,看到村组干部是如何在乡镇政府的漠视下积极营造自我利益和生存空间的。在乡镇政府看来,只要村委会能完成各种涉农收费的指标任务又不引发高频率的农民上访事件以危及社会稳定就是合格的,至于其在任务完成的过程中采取了什么样的办法,谋取了多少私利都是瑕不掩玉的,是工作的次要方面。在实际工作中,乡镇政府以人事任免权为后盾,以完成任务为前提来“威逼利诱”村组干部开展工作从一个侧面说明其自身所代表的国家权力的式微,其不得不借助各种非常规化的手段来弥补正式权力的不足以力求尽可能地控制村组干部。因此,乡镇政府在具体工作中要“威逼”和“利诱”村委会,在日常工作和生活中还要会“哄”村组干部以免其撂挑子不干了。“拍一巴掌,给个糖吃,继续往前冲”是村组干部日常工作的真实写照。

    所以,在我们看来,乡镇政府与村委会之间的关联方式除了工作上基于利益合谋的共谋性利益共同体关系之外,是双方在日常生活中结成的情感共同体关系。W支书是一个有着21年资历的老干部,在村里的威望一直比较高,在乡镇政府里也自视很有面子和地位,最近因为儿子超生的问题和所在乡专抓计划生育工作的副乡长在乡政府大院里吵了一架,还打了副乡长一巴掌。由于这个原因,W书记被免职了。事后谈起这件事,W书记还气愤的说:“一个二十多岁的毛孩子,不知道天高地厚,还胆敢训老子(我)了,不要说他,书记我也吵得……老子先后都伺候过7个乡党委书记了,哪个在大院里见了我,不是陪着笑脸说好话拉家常的,又有哪个没在我家吃过饭的……”在W书记忿忿不平的叙述中,我们就可以看到长期以来村主要干部都可能是乡镇党委书记和镇长身前的“红人”,是连乡镇的一、二把手都不能在工作之外随便得罪的。工作上形成的共谋性利益共同体和生活上形成的情感共同体相互映照,效应叠加后实际上就是在乡镇干部和村组干部之间形成了一个牢固的关系网,而这种基于利益和情感双重需要形成的关系网一旦形成就会带有结构性的特征,任何新进来的人都必须迅速地融入其中,而被抛出的人则很快也就会被遗弃。但是,如此牢固的利益叠加情感的关系结构之网在长期的非常规化治理实践中造成的严重后果也是双重的:一是农民负担不可遏抑的攀升;二是乡镇政府和村委会的合法性形象恶化以致被妖魔化,其存在的合法性根基被侵蚀。以此造成的税改前的乡村治理性危机不仅是以农民负担为核心的危机,而且更是乡镇政府和村委会两级组织的生存危机。

    (二)“行政消解自治”与后税费时代乡村治理性危机的关联

    1、税费征缴时代“行政消解自治”的滞后效应与后税费时代乡村基层组织“悬浮”及“治理缺位”的关联

    在税费征缴年代,“行政消解自治”造成的意外治理效果是乡村社会出现了以农民负担为核心的治理性危机,也出现了以乡镇政府和村委会形象被严重妖魔化而引发的侵蚀其合法性根基的生存危机。为了应对以农民负担不断上涨为核心的乡村治理性危机,中央和各地的省级政府迅速推出了税费改革的改制试验浪潮,其主要的办法是将公粮收购从“户卖村结”进一步改为“户卖户结”的结算办法,并禁止乡镇政府和村委会在催缴农业税费时使用暴力。原本是为了屏蔽乡镇政府和村委会借收税费而谋利以减轻农民负担,缓解收税费压力的优惠政策落实到实践中是农业税费更加的难收,农业税费拖欠也随之显著增加,改制陷入新的困境当中,不仅已经减免后的农业税费收不上来,而且农民对乡村两级组织的不满情绪也在增强,认为它们仍然在其中捣鬼,这就进一步强化了他们“中央的政策都是好的,都被基层把经给唱‘歪’了”的观点。税费改革的意外效应迫使中央和各地的省级政府不得不逐步确立起彻底免除农业税费的决定。这样一来,税费改革从2000年开始在安徽省进行试验到2006年中国大陆所有省市都宣布彻底取消农业税费仅仅只用了6年时间。农业税费退出已经在华夏大地延续了2600余年的历史舞台引发的最直接反应就是县、乡、村陷入了更加艰难的财政困境,迫使乡村体制不得不在被动中进行改革。我们在前面的研究中已经分析过,税费改革倒逼乡村体制改革的理论分析框架屏蔽了国家治理转型以及乡村基层组织自身状况等因素对国家推出乡村体制改革政策的潜在影响。[8]而在上文的分析中,我们也看到“行政消解自治”导致乡村基层组织陷入到生存的合法性困境当中难以自拔。因此,在契合国家治理转型之时代发展新诉求的大背景下,乡村体制改革的推出既是中央政府为了巩固税费改革的成果,防止农民负担反弹,也是为了缓解干群关系,改善乡镇政府和村委会的合法性形象。

    后税费时代中央政府和省级政府推出的一系列惠农政策改革有两个主要特点:一是中央政府在试图强化直接与数以亿计的分散小农打交道的能力,以撒胡椒面的形式抛出了诸如粮食直补、义务教育“两免一补”之类的惠及万民的财政转移支农补贴政策;二是各地的省级政府在乡村体制改革中逐步将乡镇政府和村委会的财权和行政权上收至县,客观上表现出对乡村基层组织所持的极度不信任态度。税费改革以后,在中央各个部委负责自上而下安排下来的财政转移支农资金项目实施过程中,乡镇政府和村委会在极大程度上丧失了项目资金的经手权,基本上所有的涉农项目都是由村委会开始自下而上逐级申请,但项目审批下来后项目的发包权则归属县相关的行政管理部门,由其负责在全县范围内以招标的形式发包,再由中标的施工单位具体负责承建。在这整个过程中,乡镇政府和村委会只有积极配合的义务和监督施工质量的权力,既不能染指项目经费,也不拥有发包权,甚至在一些情况下,还必须为这些“钓鱼工程”配备相应的配套资金。与此同时,凡是与涉农收费相关的行政权都在逐步上移,计划生育抚养费、殡葬罚款、违规占地罚款等都是如此。原本属于是以村为主收缴再逐级上缴的涉农收费项目,也慢慢地失去了村委会工作的空间。更离谱的是,就连国家财政转移支付中的村级办公经费部分也难以如期足额拨付,甚至绝大多数村级主要干部根本就不知道自己一年有多少办公经费,当我们问到这个问题时他们就直摇头说没有见过一分钱,倒是报纸、杂志见了不少。

    正因此,我们在后税费时代看到的是一方面国家与农民的显性关系在趋于缓和,农民对中央政府的政治信任度呈现出上升趋势;另一方面是乡村基层组织受限于日益匮乏的资源约束越来越缺乏与农民打交道的能力,客观上造成乡镇政府和村委会“悬浮”于乡村社会之上,难以在农民日常的生产、生活中发挥必要的积极作用,使乡村社会处于因国家和农民都认可的正规权力出现空缺而引发的以“治理缺位”为轴心的危机当中。

    2、后税费时代“行政消解自治”的新形式与农村公共品供给不足的关联

    税费改革以后,县乡体制开展了涉及财政、人事编制、行政权等多个层面的改革:在财政上施行“乡(镇)财县管”的制度创新;在人事编制上,一方面规定乡镇政府五年内不能增加新的工作人员,另一方面却自上而下地下调选调生和大学生村官;在行政权上,以严格的行政法规和红头文件来限制乡镇政府的行政权力等。基于以上的分析,我们认为税费改革以后,作为国家官僚行政体系最末端的乡镇政府实际上已经不再具备一级国家政权的基本属性,而只能算作是县政府的派出机构。此时,“乡政”与“村治”的考察维度应该由农业税费征缴年代的乡镇政府和村委会转变为县及其以上的地方政府与村委会。在我们看来,以县级政府为代表的国家行政力量在现有的制度框架内依然难以在后税费时代避免出现“行政消解自治”的改制后果。

    后税费时代的“行政消解自治”主要表现在中央和省级政府推出的一些涉农政策过于刚性,干扰了村委会的自治实践,压缩了村委会的自治空间,使村委会处于更加不利的位置。这其中首推中央和省级政府三令五申地严禁村委会强制征收农业税费拖欠的“惠农”政策。我们在分析后税费时代乡村治理性危机的村庄基础时已经指出农民的公平观念既植根于延续了千年之久的中国传统儒家文化里,又依托于存在了近百年且形式不断演变的农地制度上,有着极强的生命力。而禁止强制征收农业税费拖欠的政策落实到基层就是拖欠农户愿意则交、不愿意则谁也拿之没办法。由此,在村民看来,“这岂不是老实人吃亏吗?别人欠得,我难道就是‘老鳖一’,我当然也欠得”。实际上,在村庄这个场域里,农民交粮纳税的义务是与承包村集体土地的权利紧密联系在一起的。可到了后税费时代,几乎所有村集体都已经严格贯彻落实了承包地三十年不动的二轮延包政策,村集体已经丧失了约束村民的最基本的依赖手段。在这种情况下,禁止强制征收农业税费拖欠则会更加凸显农民比较选择公平观念的扭曲效力,不仅拖欠的农户不会主动补交农业税费拖欠,而且更多的农户会效仿拖欠的农户而在后税费时代对一切涉及到交费的事务都持不支持不配合的态度。其实,农民的这一行为取向在税费改革的试验期已经开始凸显了,以L县的情况来看,其下辖的绝大多数行政村的农业税费拖欠都是在“户卖户结”的改制阶段出现的。由此,我们可以看到国家刚性的禁止强制征收农业税费拖欠的政策在村庄内部遭遇到了农民公平观念的强力阻击,从而造成在当地诸如原本是替代共同生产费等形式而出现的“一事一议”筹资筹劳之类的政策基本上都丧失了贯彻落实的村庄基础,大多不了了之。其实,不仅是L县,整个河南省都是如此。根据孟昭智的调查,河南省有95%的农村没有或者基本没有施行过“一事一议”筹资筹劳政策。[9]

    除农业税费拖欠政策外,诸如中央财政直接面对数以亿计分散农户的撒胡椒面式的惠农政策实践,以及将财权和事权上收至县级政府的改制措施在一定程度上都干涉了村委会的自治权限,消解了村民自治制度实践的村庄基础。如果以县级政府为中介的中央和省级政府有足够的能力直接解决农民在日常生产、生活中面临的一切难题,则如此的改制措施也无可厚非。然而,这显然是不可能的,中央和省级政府既不能亲自深入基层过问农民鸡毛蒜皮般的民事纠纷,也没有足够的财力以市场化运作的方式满足农民涉及日常生产、生活的公共品的全部需求。而这才恰恰是维持乡村社会稳定,构建和谐社会所必需的。

    总而言之,税费征缴时代“行政消解自治”的滞后效应连带后税费时代“行政消解自治”呈现出来的新形式及顺带而来的改制效果使乡村社会陷入到了新一轮的因乡村基层组织“悬浮”而引发的治理性危机当中,给后税费时代的乡村治理工作带来了极大的挑战,也极有可能在酝酿着新一轮的国家政权合法性困境。

     

    参考文献:

    [1]罗昌爱.东方市感城镇“3·23”突发性群体事件又起风波[EB/OL].人民网,2009-3-26.

    [2]赵晓峰.税改前后乡村治理性危机的演变逻辑[J].天津行政学院学报,2009,(3).

    [3]徐勇.论乡镇管理与村民自治的有机衔接[J].华中师范大学学报,1997,(1).

    [4]徐勇.重心下沉:90年代学术新趋向[N].社会科学报,1991-11-14.

    [5]金太军.村庄治理与权力结构[M].广东:广东人民出版社,2008.

    [6]程同顺.村民自治中的乡村关系及其进路[J].调研世界,2001,(7.

    [7]贺雪峰.试论二十世纪中国乡村治理的逻辑[J].载黄宗智主编:中国乡村研究,福建:福建教育出版社,2007.

    [8]赵晓峰.“调适”还是“消亡”——后税费时代乡镇政权的走向探析[J].人文杂志,2009,(2).

    [9]孟昭智.对农村“一事一议”制度的反思[J].中州学刊,2007,(3).

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