• 摘要:“三农”问题的解决,资金瓶颈是关键。但原有政府主导型的农村金融体制改革效率低下,因此,需要在原有农村金融体系旁边,发展一种有活力的农村小型金融机构。这种双轨制改革应采用自下而上的改革模式,它的发展基础应该是农村的二三产业,新的小型金融机构要与农村经济主体密切合作,协调发展,同时,国家也要提供制度上的支持。
    关键字:双轨制 农村小型金融  自下而上 改革
    Abstract: To solve the problems of agriculture 、rural area and farmers,capital is the key bottleneck. However, the existing government-led finance reforms in rural areas are inefficiency.  It need the development of vibrant micro-finance institutions in rural areas . The "double-track" system in rural financial reform should be from below to above. It should be based on the development of secondary and tertiary industries in rural areas. The new micro-finance institutions should work closely with the rural economic subject .The state must provide the policy support.   Keywords: "double-track" system、rural micro-finance、from below to above/ refor

    一、引言
        自从温家宝总理提出三农问题是所有问题的重中之重以来,中国农村金融改革与发展道路的选择问题就一直成为政策层与理论界关心的热点问题。之所以会如此,一个显而易见的理由是,农村地区银行业金融机构网点覆盖率低,金融供给不足,竞争不充分,已经成为现阶段制约我国农村地区经济发展的一个重要瓶颈。
        新农村建设时期,按照城乡和谐科学发展观的要求,以农村信用社垄断农村却活力不够的局面必须改变。基于此,寻找一种使未来一段时期中国农村经济持续快速增长新的更为有效的农村金融支持机制,将前所未有地提上国家农村经济改革政策的议事日程。从中国农村经济改革的长期进程而言,如何改变传统农村金融体系的政府控制逻辑转而步入农村金融资源配置的市场逻辑,将会在很大程度上影响着中国未来农村经济的增长。
        在国家基于这样或那样的原因一时难以对现有农村金融体系进行有效改革的情况下,如何推进农村金融市场化改革?或者说,在现有农村金融机构长期存在而且农村经济本身对其依然十分需要这一现实情况基础上,如何寻求和确立一条在兼顾现有农村金融体系存在合理性的前提下有效推进农村金融市场化改革的合理途径?仅从理论上讲,这就要求我们保留现有农村金融机构和农村金融市场化改革之间寻求某种有效组合或者均衡点。显然,这是一道在现有理论框架和教科书中都没有现成答案的难题。
    二、农村金融改革的逻辑:从单一制到双轨制道路的选择
        1.政府主导型的我国农村金融改革历程
        新中国成立后,农民分得了土地,对资金的需求增加。为此,1951年5月,中国人民银行提出了加强农村金融工作和积极发展信用合作的任务。在1955年成立中国农业银行以后,信用合作社的具体工作由中国农业银行组织执行。1958年在全国升起了“大跃进”运动和农村“人民公社化”运动,信用社也随着银行在农村的基层机构一并下放给人民公社和生产大队管理。农村信用社变成了国家基层机关在农村的融资工具。1977年,国家把信用社纳入国家高度集中统一的管理体制中,从而合作金融的发展又表现出“银行化”的倾向。1978年,农村地区实现了联产承包责任制,农村生产力得到了极大的释放。而这对于百废待兴的当时中国而言,进一步控制农村经济剩余,并将其转移到城市和国有企业中是极为迫切的。为此,1979年,国家便在农村中再度恢复中国农业银行,并规定农村信用社是农业银行的基层机构。不仅如此,国家迅速地扩张了国有金融系统,国有银行纷纷成立,并进一步将机构下伸到广大的中小城市和乡村,而且,为了确保国家对农村经济剩余的控制,国家还不允许其他金融产权形式进入农村。20 世纪 90 年代以来,农村乡镇企业发展增速减缓,城乡居民之间、地区之间的收入差距继续放大,另一方面,金融机构不良资产严重。1992年,国家着手围绕“形成一个以合作金融为基础,商业性金融与政策性金融分工协作的农村金融机构”而对农村金融进行改革。1996年农业银行与农村信用社行社分离,确认了农村信用社合作金融的性质。但实际上,农村信用社在长期“官办“的影响下,早已失去了合作金融的性质,就算后来国家放松对其的控制,“趋利性”也使它将资金不断投向城市和工业。
        可见,中国农村金融的改革与发展,基本上是由政府主导的改革历程,除建国初期外,农村金融在整个中国经济改革过程中扮演的只是农村经济剩余的“输出管道”而非“资源配置者”的角色,无法满足农民融资的需要。在以农补工的阶段结束后,国家控制农村金融的收益越来越低,于是,国家倾向于退出对农村金融的控制,并且希望通过支持现有农村金融的改革发展来促进农村经济的发展。但现有金融机构的商业化改革,效益性成为其首要目标。他们普遍认为,对农户及农村小型企业的贷款,成本高、收益少且风险大,因此商业银行需要向比较利益高的城市转移,农村信用社没办法转移则需要依靠国家政策补贴来维持,农村金融困境是一种理论和现实的必然。如何破解这种困境?Davis和 North (1979)指出,如果预期的净收益超过预期的成本,一项制度安排就会创新[1]。那么借鉴国有企业改革经验,采取在现有农村金融体系旁边,发展一种新的有活力的小型农村金融机构这种双轨制来改革中国的农村金融,是否会具有制度创新的效益呢?
        2.双轨制改革的制度优势
        就双轨制而言,诺顿(1994)认为,中国所采取的改革策略是取得改革成功的重要因素,体制上双轨制的存在使得中国的经济逐步获得了来自体制外的增长。其中的奥秘在于,原有的国家垄断在改革中有所放松,从而使得新型部门得以进入,由此创造竞争,反过来使国有部门得到自我完善,结果,双轨制的存在使中国的改革过程形成了一种“良性循环”。樊纲(1994)年认为,中国渐进改革的要害在于,不先触动国有体制,而是在旧体制的旁边发展出新体制,从而依赖非国有经济的增长支持体制的平稳过渡[2]。国过去20年,渐进式改革的主要成就,就在于发展起了一个以市场为导向的“非国有经济”(樊 纲2000)[3]。张 晏、夏纪军(2008)[4]指出,改革实践表明,“双轨制”对于推进中国体制改革的意义,已经不止于经验的积累或过渡性安排,更重要的是,它通过引入体制竞争直接推动了旧体制的变革或瓦解,尤其在财政分权和地区竞争压力下,体制竞争更是推动了自下而上的改革。因此,双轨制的优势就在于,当旧体制暂时无法进行市场化改革的时候,在旧体制旁边发展一种新体制,从而对旧体制形成竞争,推动自下而上的改革。这个道理同样适应农村金融体制的改革。张杰(1999)指出:无论如何,中国的经验表明,体制内产出由于金融约束与金融支持的存在出现了持续增长,而体制外产出也由于体制外金融安排的存在得到了相应的金融支持从而形成了高速增长的格局。更有意义的是,体制外金融安排作为一种全新的金融产权形式,它的出现是对国家垄断金融产权形式的挑战。可以想象,在这种金融产权形式得到迅速扩展之后,将出现一个多元金融产权形式竞争的局面,而多元金融产权形式之间的竞争是金融制度变迁的要害所在[5]。因此,在现有农村金融体制旁边,发展一种全新的小型金融产权形式,将是我国农村金融制度变迁的关键所在。
        从目前看来,体制外小型农村金融机构的建设,是一种帕累托改进。因为它给改革的参与者们带来了旧体制下没法获得的净收益。①村镇银行或者资金互助社等农村新型金融组织的建立,大大拓宽了农民融资的渠道,使农民能够及时采用新机器、新技术,加强教育投资等等,按照舒尔茨的理论,新机器和新技术的采用,必将带来农村生产收益率的提高,促进农村生产力的发展。②国家获得基于新产品、新技术采用,多种经营和乡镇企业发展所带来的税收收益,减轻了对农村补贴的财政压力,还可增加对农村的财政投入,从而赢得广大农民的衷心拥护。③农村金融的此种改革并没有要求市民支付任何改革成本,相反地他们能直接享受到农产品供给多样化所带来的多种便利和收益,甚至他们在农村的亲戚们的生活状况改善还能减轻他们的额外经济负担和心理负担,所以他们也是农村金融双轨制改革的直接和间接的受益者。④地方政府是一个具有与国家不完全相同效用函数的经济利益人,体制外农村新型金融机构的发展将为农村提供更多的资金,加速地方经济发展,在对地方考核主要以经济业绩为主的体制里,地方政府具有主动争取新型农村中小金融机构创设的动力,因而他们也不会反对农村新型中小金融机构的创设。⑤作为农村新型金融组织本身,长期以来,由于国家的控制政策,一直处于非法状态,政策风险较大。民间金融合法化政策,使其能光明正大的开办业务,能够长远规划自己的业务,从而获得长期稳定的收益,因此,他们也是农村双轨制金融改革的受益者。同时,新型金融机构的引入,一方面,可以对现有农村金融机构形成竞争,另一方面,新型农村金融机构良好的公司治理机制可以为现有金融机构树立榜样作用。这无疑是增加农村资金供应的良好渠道。
    可见,双轨制将是解决现有农村金融困境的制度创新。
        3.类双轨制的农村基金会为什么没有成功?
        既然双轨制在理论上能够促进农村金融的竞争与发展,那为什么类双轨制的农村基金会为什么没有成功?这就需要从农村基金会的发展谈起。
    20世纪80年代的农村合作基金会(以下简称农基会),国家规定它是社区内的融资互助的合作集体组织     它的宗旨是:为入股的会员、为农业生产、为乡镇企业发展、为农民服务,不以盈利为目的,缓解农村资金供求矛盾,促进农村经济发展。然而,以经济发展指标作为其业绩考核的地方政府,对资金有着强烈的控制意愿,因为控制了资金,也就控制了经济发展的核心。农村基金会的成立,让很多地方政府觉得这是一个控制资金的良好渠道。有的领导公然说:“农基会是我们自己办的,与利益挂钩,是我们自己的银行,农村信用社是别人的银行”。因此,最后大部分基金会都办成了金融机构性质,变相办成第二农村信用社。农基会依靠政府行为,行政命令吸收公存款,并高息揽存,一些县城和农村形成资金由银行、信用社向农金会大搬家局面。但是,由于农基会从业人员的政策、业务水平低,安全设施差;规章制度不健全,特别是“三会”制度没有真正建立起来,风险保障机制没有完全形成;地方行政干预过多,资金投放的随意性大等,最后导致农基会的资产很难完全收回。
    实际上,当时非政府控制的农基会却办得很成功。李静曾经选取四川省乐山市农基会与浙江省温州市农基会进行比较[6],发现由政府控制的乐山农基会,是通过行政命令推广方式成立的,由农经站管理和经营,附属于政府部门,直接动用行政手段为基金会揽储;乐山基金会的经营决策是“在党委和政府领导下”,乡镇级的基金会拥有决策权的理事长和监事长是乡镇长和乡镇党委书记;乐山市基金会的经营业绩基本上是资不抵债,不良资产处置原则是资产状况较好的,整体并入农村信用社;对资产质量太差的,全部清盘关闭,地方政府承担全部债务,承诺分期连本带息兑付给会员。而浙江省温州市农基会,是按申请——审批方式成立的,类似于企业的登记注册,谁都可以申请;温州市基金会经营决策的最高决策者是股东大会,重大决策是董事会,董事长聘请总经理主持日常工作;温州市的基金会是用经济手段揽储,他的资产远大于负债,不良资产的比率也很低;温州市基金会的不良资产处置按“谁组建,谁负责;谁借钱,谁归还;谁担保,谁负相应责任”的原则处理。
    同样是基金会,政为什么政府控制的就资不抵债,而按照市场经济建立的却运行比较正常?这其中就在于制度上的影响,乐山的农基会,是政府控制的资金工具,沿袭了对体制内金融机构的管理;而温州的农基会,按照市场规律经营与发展,是原有农村金融体制旁发展的新生力量,他们在为“三农”服务中作出了贡献。因此,基金会的不成功,不在于这种类双轨制的制度有何问题,而是地方政府对其资金的管制与不正确发展,导致其资不抵债,最后被迫关闭。这恰恰给予了我们启迪:双轨制是下一步农村金融改革的重要方向。

    三、双轨制改革下农村小型金融的发展
        双轨制改革路径下的农村小型金融的发展,必须考虑几个问题:一是双轨制改革应该是自上而下还是自下而上?二是农村新的小型金融发展的基础是什么?三是农村新型金融机构应该如何与农村经济协调发展?四是政府要为农村新型金融的发展提供什么样的政策环境?
        1.双轨制改革应该采用自下而上的模式
        综观古今中外新生事物的发生发展过程,人们不难发现一个基本规律,即许多新的行为规范、新的制度安排、新的法律法规、新的社会变革,一开始都是源于人民群众在生产生活中有了需求,这种需求可以是生存需求、发展需求、享受需求,也可以是自我价值实现需求等;某些“敢吃螃蟹”的人起来满足这种需求(变革)、大家纷起响应(支持、模仿、推而广之)、领袖人物支持,社会主流认可、官方使用行政的和法律的手段加以保护[7]。这里有两个基本要点:一是人民群众有需求,这是最基本的前提;只有基于群众需求的制度才能有效促进生产力的发展;二是领袖人物支持使用行政的和法律的手段加以保护,这是个关键。一项好的制度,如果没有得到中央的认可,就像温州的民间金融,他实质上承担了中小企业绝大部分资金来源,但因为得不到政府的认可,就会因为它的非法性受到政府的严格管制。而安徽小岗村首先实行的“包产到户”、“包干到户”经营承包责任制,因为得到了邓小平等领导人的肯定,就能够在全国范围推广,从而极大的促进农村经济的发展。
        由此,人们总结出了我国的改革开放进程的一个基本特征是自下而上,即人民群众因自己需求而大胆创新的新事物,只有被开明的领导者承认、肯定与支持,才能在全国推广应用。所以,对于农村创设新型小型金融机构这一农民的现实需求,中央要做的是要承认、肯定与支持,鼓励“敢吃螃蟹”的人积极加入到农村小型金融机构的建设中来,那就应当采用多方案、多区域、多部门、多人群的试验,以便“八仙过海,各显神通”,并且开展有益竞争,摸索出适合于各地农村不同情况的小型金融机构发展经验,然后由政府用法律和行政手段加以保护。但目前农村小型金融机构的推广,显然还是采取自上而下的做法。2007年初,国家银监会出台《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》《农村资金互助社管理暂行规定》,开始6个省(区)试点,在2007年年底,决定向全国范围推广。银监会毫不犹豫地把试验权紧紧抓在自己手里。在这一做法的好处是,由银监会推行起来具有雷厉风行、见效较快、阻力较小等特点,而且很容易显示推行者的政绩,因而普遍受到重视。但是,我们也遗憾地看到,村镇银行因为国有金融机构必须占股20%的规定,资金互助社经营范围的约束,以及新型农村金融机构审批困难等原因,新型农村小型金融机构的发展仍然不能满足农村经济主体的需求。因此,我们认为:自下而上应该成为我国农村金融改革的重要模式,这些广大农村和农民有巨大需求的变革,应该放手让各地特别是农民大胆试验!
        2.农村小型金融发展基础在于农村二三产业的发展
        据笔者(2008)对我国农村经济发展水平的分形分析,发现经济发展水平高的农村地区,其非农产业从业人数占总从业人数至少在44%以上,远远高于其他地区;而其农业对当地GDP的贡献份额均在10%以下,远远小于其他地区。这就说明了当前在发展农村经济时,应该注重把非农产业搞上去,只有这样才能使农村经济跃上新台阶 。我国发达地区农业和农村的演进逻辑实际上意味着多数农户脱离传统农业而进入现代农业、工业和服务业领域,特别是数以亿计的农村剩余劳动力转移直接意味着传统农业在很大程度上逐步从国民经济主体层次上消退,因此,农村金融应该发展为更广义的农村经济主体金融,不应该仅仅面向从事传统农业的农户,而应该面向一切进行经济活动的农村经济个体,如农户从事工商业的财产金融、农民工从事工业生产中的人身金融等。因此,农村金融必须坚持两条腿走路———既要发展维持农村经济和现有农业生产模式的农产品金融,也要坚持在农业产业化、农村城市化和农户非农化(如以农民工形式存在的劳动力非农化)进程中的商业性金融的主渠道作用,由此才能使得农村金融演变为更为广义的农村经济主体金融,以真正满足农村经济发展中不断形成的现实金融需求[8]。
        3. 农村小型金融机构应与农村经济主体协调发展
        农村金融机构与农民之间,除了“资金借贷”等金融服务关系外,还应当配套有项目选取指导、技术支持以及信息传递等其它服务关系。这样,农民能够将资金使用与项目投入或农产品生产有机结合起来,取得较好地收益,还款能力和还款意愿都得以提高。否则,农民即使贷了款,也往往是应付生活一时之需,生产得不到发展,收入得不到提高,还款也得不到保障,最终影响了农村金融机构的效益。可见,只有将农村金融机构与农民之间所有这些服务关系有效的结合起来,农村金融功能才能得到充分的发挥[9]。就如日本的农协,就金融的角度来看,日本农协与其会员——农民之间有着广泛的信贷、保险的关系,并遵循着盈利性原则。事实上,日本农协的金融事业就是它的主要收入来源。而其他的对农民的营农指导、销售、购买事业赚钱不多甚至赔钱,但对金融事业并非毫无补益。譬如说,在农协的事业中,农民对农协最寄予期望的是“营农指导的充实与强化”。但是,营农指导事业不论是经营方面的还是技术措施方面的,农协面对的都是大量分散的小规模农民,企图依此获取盈利非常困难。然而,农协很多对农民的贷款项目都是在营农指导中确立下来的。正是依靠营农指导事业,农协才垄断了日本农村的金融事业。再如农协信用与购买、贩卖事业的结合,既搞活了流通,又提高了资金的使用效率。农业生产所需要的资料、生活必需的物资是通过农协共同购入,按质按时供应给农民。这些大量的买卖活动,资信活动是关键环节。由于农协信用提供了资金支持、快速结算等各项业务,从而减少了在途资金,加快了资金周转,搞活了农村经济。再如泰国的农业合作社包括土地合作社、信用合作社、消费合作社、销售合作社等多种形式。其中信用合作社的主要目的是为农民提供贷款便利。合作社的经营过程是:收集农产品储存在仓库里,待价而沽,如果农民急需用钱,合作社可支付一部分现金,不计利息,待农产品价格上涨时,合作社抛售库存,所得收入除扣除部分费用外全部付还给农民。与日本相类似,泰国农业合作社涉及了购买生产资料、销售农产品等农业生产全过程,合作信用社的
        因此,农村小型金融机构对农村经济主体生产过程的参与,能够将其资金运用与农村经济主体的生产过程能够紧密的结合在一起,其中金融机构提供的资金便利使农业、农村小型企业的生产销售更为及时和顺利的进行,而金融机构对农业生产过程的参与也使得他的资金能够有效使用,资金收益得到保障。当然,在具体操作上,要允许金融机构参股农村经济主体。
        4.国家应该为农村小型金融机构的发展提供良好的制度环境
       (1)对农村小型金融实施利率市场化
        利率市场化是目标客户获得持续金融服务的保证。印尼促进中小金融机构发展的重要一步就是在1983年6月实施利率市场化改革。印尼人民银行和其他半正规金融机构为弥补发放农村贷款的高额成本和信贷风险,制定足以覆盖成本的高利率,实践证明这一业务为金融机构带来了丰厚的利润 ,从而吸引了大量的金融机构为贫困居民提供金融服务。而且,利率市场化的结果,并没有导致利率的无线高涨,农村小型金融机构之间的竞争,使市场化后的利率水平仅为高利贷水平的一半左右,因为竞争,各小型金融机构还改善了自身的金融服务和产品,推广了一系列适合当地的金融产品。因此,对低收入群体提供持续的金融服务只能通过发展利率能覆盖成本的金融机构来获得,而不能简单地由增加支农再贷款和其他政策性贷款来解决。
       (2)不断完善有关农村中小金融机构的相关法律和措施。一是设强化市场退出机制,加强农村小型问题金融机构的处理。二是采取一系列有效措施,加速降低银行逾期放款。如对逾放比率低的银行给予申办业务及申设分支机构的优先核准权,强化资讯公开及公司治理资讯的披露。三是要在税收上提供优惠,比如免税等。
       (3)建立农村中小企业信用担保基金。韩国经验表明信用担保基金在推动中小企业发展过程中功不可没,即用少量资金撬动了10倍以上的银行信贷资金,更重要的是信用保证基金同时推动了中小企业整体信用的发展,极大地解决了商业银行贷款交易中的信息不透明问题。目前我国农村没有全国统一的信用保证机构,各种担保公司普遍规模偏小,各自为政,公司管理混乱,根本无助于建立和维持全社会的信用交易体系,不仅未能解决农村中小企业融资难的问题,反而形成了不小的金融风险。因此,目前非常有必要建立一家独立运作、独立承担民事责任的全国性的、非赢利性的中农村小企业贷款信用保证基金,在初期以为农村中小企业提供信用担保为主,其长远目标则在于建立全国性的农村中小企业信用体系。
       (4)建立具有特色的农村中小金融机构风险预防、转移和吸收体系。一是建立风险预防体系。主要措施包括规定农村中小金融机构的资本构成和最低资本充足比率、重视资产的适度流动性和界定资产风险权重、限制贷款的集中程度并确立吸收损失的风险准备基金,以提高农村中小金融机构的资产质量,保证农村中小金融机构的正常运作。二是建立风险转移体系,主要是构建存款保险制度。三是建立风险吸收体系,要抢救与处理并重。

    参考文献:
    1. Davis,Lance, and North,Douglass C.,“Institutional Change and American Economic Growth:A First Step To ward a Theory of Institution Innovation,”J.of Econ.History 30.1979.
    2.樊纲.双轨制过渡――中国渐进式市场化改革的成就与问题.见走向市场(1978-1993),上海人民出版社,1994.
    3. 樊纲.论体制转轨的动态过程———非国有部门的成长与国有部门的改革,经济研究,2000(1).
    4. 张晏、夏纪军.体制竞争与组织绩效改进:兼论双轨制对制度变革的意义,世界经济2008(4).
    5. 张杰.中国体制外增长中的金融安排,经济学家,1999(2).
    6. 李静.农村合作基金会的行为与政府干预,载中国社会科学院农村发展研究所编《中国农村发展报告(No 4)》,社会科学文献出版社2004-09-01.
    7. 陆磊、王颖.农业保险的性质与金融制度创新,武汉金融,2008(3)
    8.李喜梅,农村金融机构与农民间显结构与隐结构的协调发展――破解中国农村金融困境的有效途径,财政研究,2008(2)

         作者单位:广东金融学院 


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