•     “十二五”规划建议以科学发展为主题,转变发展方式为主线,描绘了我国“十二五”经济社会发展的宏伟蓝图。建议将“加强资源节约和管理”作为单独一节,明确资源管理多方面的任务,对国土资源工作指明了方向,提出新的更高的要求。如何实现土地利用方式的根本转变,有效化解供需矛盾,切实增强国土资源对经济社会可持续发展的保障能力,最大限度地发挥其经济、社会和环境效益,成为摆在各级国土资源部门面前的重大课题。
      一、转变土地利用方式的内涵
      “劳动是财富之父”、“土地是财富之母”。马克思在《资本论》和《哥达纲领批判》等文献中多次指出劳动并非一切财富的唯一源泉,必须与土地等生产要素共同发挥作用。人们创造财富,需要利用土地,必然形成土地利用方式。什么是土地利用方式?土地作何种应用即土地用途,国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。从土地利用效益的角度来考虑,土地利用方式有粗放型和集约型两种。粗放型土地利用方式,是指依靠外延扩张,通过增加土地面积来满足获取土地收益的方式。粗放型土地利用方式的标志是土地的投入和单产都很低。集约型土地利用方式,是指依靠增加物质和劳动投入来提高土地收益的利用方式。为了协调土地经济供给的稀缺性和人类对土地需求的无限性的矛盾,目前各国都提倡集约型土地利用方式。
      转变土地利用方式,就是按照科学发展观的要求,实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度,由行政配置土地资源向市场配置土地资源转变,由粗放型土地利用向集约型土地利用转变,由大手大脚用地向厉行节约用地转变,由宽松优惠供地向从紧从严供地转变,由约束性不强的管理向依法依规严格管理,全面推进节约集约用地,增加土地的物质和劳动投入,不断提高土地利用效率,实现土地保护和经济快速发展的双赢。通过土地利用和配置方式转变,推进经济发展方式转变,为促进和谐社会建设和推动科学发展提供土地资源保障。
      二、加快转变土地利用方式的意义
      转变土地利用方式是一个关系全局的重大问题,是转变经济发展方式的关键环节,应当按照科学发展观的要求,把加快转变土地利用方式提升到战略层面来认识、来把握、来推动,实现加快推进经济发展方式转变的目标。
      第一,转变土地利用方式不仅具有重要的经济意义,而且具有重要的政治意义。转变土地利用方式首先是个经济问题。人们创造财富需要利用土地,必然产生一定的土地利用方式。转变土地利用方式,就是要按照科学发展观的要求,科学利用土地,切实解决粗放
      用地、闲置浪费土地、过度开发土地等问题,实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约
      用地制度,不断提高土地利用效率,实现土地利用的经济合理性。
      转变土地利用方式也是一个政治问题。土地问题历来就有很强的政治性,中国历史上的农民起义,从根子上讲都与封建制度土地兼并有关,从中国革命建设改革发展的历程来看,也可以看到土地革命、土地改革、土地承包、土地流转这么一个发展的过程。2010年中央1号文件明确要求,土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。转变土地利用方式,就需要切实调整土地利益分配关系,切实解决因土地利用引发的社会矛盾,坚守法律底线,坚守耕地红线,实现土地利用的政治合理性。
      第二,加快转变土地利用方式,不仅具有重大的现实意义,还具有深远的历史意义。从现实来看,目前土地利用方式确实存在一些突出问题,比如,节约集约用地的意识还没有被社会广泛接纳,粗放用地现象比较普遍;一些大城市摊大饼似的发展,拼命扩张;有的公路建设过度超前;有的地方建设用地大量闲置,习惯于使用新增用地;有的地方农民建房管理不到位,土地利用与城镇发展规划衔接不好,土地纠纷增多,由强制拆迁引发的恶性案件时有发生等。随着人们收入水平的提高和工业化、城镇化的推进,保护耕地与经济发展的矛盾日益尖锐,实现土地节约集约利用的任务越来越艰巨。
      从历史上看,转变土地利用方式具有客观必然性。早在1995年,党的十四届五中全会就明确提出,实现“九五”计划和2010年远景目标,关键是实现两个具有全局意义的根本性转变,一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变,二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。现在已经过去15年了,后一个转变仍然不那么理想。中共中央“十二五”规划建议明确提出“以加快转变经济发展方式为主线,是推动科学发展的必由之路”。“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”。加快转变土地利用方式是有效抑制建设用地过度扩张,破解资源环境瓶颈制约的的重要而有效的途径。加快转变土地利用方式,是推进由外延向内涵、由灰色到绿色、由人工到自然转变的重大举措。
      第三,双峰的转型实践不仅在湖南具有重要意义,还在全国也具有重要意义。双峰作为一个丘陵低山区农业县,走出一条以“农业城镇”推动经济转型和土地利用方式转变之路。从地区来看,“农业城镇”的发展是在农业地区,而中国的农业地区地域非常广阔,所以“农业城镇”的发展前景非常广阔。从职能来看,“农业城镇”是以农业农产品和它的产业链作为主要职能。农业生产是一个非常长的产业链,不亚于某些加工业。从建设来看,“农业城镇”是由农民来投资、融资或者用合作的方式来进行开发建设。双峰上世纪八十年代只3个建制镇,城镇人口不足3万,现在发展1个县城12个建制镇,城镇人口25万。从管理来看,“农业城镇”由农民自己创造的一些方式来进行管理,对更加民主、自治的方式进行城镇的管理,作出一些有益的尝试。近年来,双峰县把转变发展方式摆在突出位置,以创新的精神和务实的态度落实了中央关于加快经济发展方式转变的重大决策,着力实施“四个第一、三个争先”发展战略,按照由小转大、由重转轻、由粗转精、由黑转绿的思路,积极推进产业结构调整,在优化结构中构筑了多元稳固的产业新格局。
      双峰县的转型实践符合我国科学发展的大主题、发展方式转变大主线、资源节约集约利用大战略,符合湖南省委、省政府提出的“四化两型”,最核心的是八个字:“优化”、“创新”、“绿色”和“人本”要求,也得到了中央有关部门的肯定。双峰县提出,要推进全县经济社会全面转型,建设宜居城乡,培育绿色产业,努力把双峰建设建设成为长株潭先进装备制造业配套服务基地、新能源原材料基地、优质绿色农产品供应基地和文化休闲旅游“后花园”。打造成为生态文明、富厚和谐的现代化宜居县域。这些思路,充分体现了循环、绿色、低碳的发展趋势,是具有全国意义的。
      三、转变土地利用方式,保障科学发展
      “十二五”时期是深化改革、加快转变经济发展方式的关键时期。双峰县应着力从以下几个方面加快土地利用方式的根本转变,为全县经济和社会事业全面进步提供资源保障。
      (一)创新土地制度 促城镇化健康发展
      解决城镇化发展过程中新市民安居和创业“钱从哪里来”的问题,是当前城镇化顺利推进面临的关键问题之一。成都试点经验证明,在规范征地制度、保障农民权益的同时,积极探索农村土地流转的合理途径,允许用土地使用权进行财产抵押,有利于盘活土地,大量有能力进城从事第二、三产业的农民就可以获得创业资金,从而顺利实现城镇化。如果说“人口红利”造就了中国改革开放前30年的辉煌,那么未来经济发展要充分利用土地资本化红利。当前,要因地制宜、因人而异,稳步推进土地使用权抵押。对于农民来说,土地主要有生存保障和致富资本两种功能。从地区发展差异来看,在相对发达地区,随着农民进城打工和从事多种经营,土地的保障功能逐渐弱化。从群体特征差异来看,进城的农民从地位上看已经分化为不同群体。大部分农民工处于弱势地位,工作和收入不稳定,家乡的土地是最后的依靠。同时,也有许多农民工经过打工实践,在外开阔了眼界,学会了本领,掌握了技术,拥有了资本,其中一部分或通过创业成为私营业主扎根于城市,或成为精英农民工返回农村创业,土地对于这部分人的保障功能在弱化。因此,对于那些土地保障功能已经弱化的地区和人群来讲,稳步推进土地使用权抵押,能够有效推动城镇化发展,解决创业的融资问题。土地使用权抵押在形式上也可以灵活多样。同时,稳步推进土地使用权抵押,还要完善相关的配套制度建设。要积极推进农民贷款保险制度以及科学的土地评估体系的建立,加强指导、管理、监督、协调及服务。总之,土地制度与城镇化存在紧密的内在联系。合理的土地制度能够促进城镇化的发展,相反则会形成城镇化健康发展的障碍。当前,要创新土地制度,引导一部分农民摆脱对土地的依附,使人口在城镇化进程中不断向城镇集中、土地向种田能手集中、产业向城镇工业区集聚,从而保障城镇化的健康发展。
      (二)解决土地资源供需矛盾
      土地的需求,第一是吃饭需求。人多地少,是基本县情,面临的耕地供给形势很严峻。第二是城镇化工业化的需求。这是一个客观的发展趋势,是一个不可阻挡的趋势。正处城镇化快速发展时期,加上工业化建设、基础设施建设都需要占用土地,而且大部分是占用耕地。第三是生态需求。双峰的生态环境比较脆弱,还有1.6万多亩耕地需要退耕还林。
      土地供应与需求之间的矛盾怎么解决?就是通过改变土地利用方式来解决供需矛盾。所谓改变土地利用的方式,指的是把以前靠外延式的扩大土地利用的规模改变为内涵式的、集约经营、集约利用的方式。这种方式上的转变,不是从数量、从面积上做文章,而是从土地的生产率上来做文章,这样就能解决数量上的冲突。这不仅是对城市(镇)用地、建设用地,对农业用地也是这样。
      农业用地的根本出路在于提高土地生产率,或者说是提高单位面积产量。农业用地集约利用就是在单位土地上投入更多的资本,投入更多的劳动,更重要的是投入科技。怎么投入呢?不仅要依靠农民对土地的爱护、对土地的改良,国家必须通过农业的补贴来加强对农业的投入,这不仅是提高农民收入的问题,而是加强农业投入的问题。
      城市化和工业化的建设用地也需要集约利用。我国经济的高速增长是以破坏资源、损害环境为代价的,其中就包括对农业土地的占用。除了地方利益冲动的原因,还有一个重要的原因就是,虽然我们采取了世界上最严格的耕地保护政策,但是农民的土地是最容易被剥夺的。因此,要提高建设用地占用耕地的代价,这样才能逼着用地者去节约用地。我们在这方面有很大的潜力。
      生态土地也是可以集约利用的。不仅仅是退耕还林,还需要植树造林,而且要管护,要把森林经营得非常好,成为一个有质量的树林,这样它的生态效益才更好。
      通过节约集约利用,土地资源供需矛盾就能够得到解决,就不是一个两难或者三难,而是一个双赢的或者三赢的局面。要使得三方面的土地都可以集约利用,就要提高土地资源本身的价值。土地不光有经济产出功能,还有生态服务功能和社会保障功能。所有这些功能都应该体现在地价当中,也就是说土地的价值需要重新评估。如果把所有土地的功能都能够体现出来,那么将会大大提高土地的价值。下一步的任务就是怎么把从理论上计算出来的价值真正实现,这样,农业用地、工业用地、生态用地都会走向集约利用,就会从根本上解决我们的用地需求。
      (三)破解“双保”难题
      土地利用现在出现了一个非常奇怪的现象,城市用地规模扩张的同时,农村居民点用地规模不仅没有减少,反而增加,这很不正常。根据国家的有关政策,从经济发达地区的经验来看,如何实施城市建设用地的增加和农村居民点用地农村建设用地的减少相挂钩,应该在控制建设用地总规模的前提下,把存量土地盘活非常重要。在管理的层面上,应该出台一个相应的政策来促进城乡建设用地挂钩,只有这样才能控制总量、盘活存量。
      转变土地利用方式,要树立土地利用立体观,充分合理利用地上和地下空间。实际上,
      现有存量土地潜力是很大的,根据测算,如果我们城市平均容积率提高10%,双峰增加200万平方米建筑面积,全国就可以增加40亿平方米的建筑面积。因此,城市发展首先应该从内涵挖潜来解决问题。
      转变土地利用方式,要大力推进土地的综合整治。综合整治无论是在城市和农村都要推进,从挖潜的视角来提高土地的节约度,提高土地利用率。在土地公有的特性前提下,能使我们既解决吃饭问题又解决建设问题,同时又能保护好环境,使我们中国人的生活方式走向低碳型。
  • 责任编辑:dyy
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