我们需要什么样的城镇化
贾林州
(华中科技大学中国乡村治理研究中心,430074)
城镇化不是目的,我们似乎迷上了现代化和城镇化的话语,才决心在危机和大萧条到来的前夜实施更为积极的城镇化,来调结构、促增长。实质上,这不过是生产创造需求这一萨伊定律的现代版,是南辕北辙、饮鸩止渴。刺激政策之后,我们面临的是更严重的泡沫、过剩产能、贫富分化:二次探底不可避免……我们需要的是平均地权、节制资本的民生主义,而不是什么积极的城镇化。
一、城镇化的本质与中国的国情
城镇化本质上是工业化引起的三大要素为实现规模经济或范围经济而自发的聚集过程与结果。因此,什么样的工业化形态,表现出什么样的城镇化形态。多数研究中以发达国家或相同收入水平国家的城镇化水平来线性衡量我国的城镇化,而不考虑我国的产业结构与国际环境,基本没有什么参考价值。
我国在建国后以城乡二元结构来实现(重)工业化,是当时冷战的国际紧张环境和高度紧张的人地关系双重约束的结果,是不得不采取的发展战略。所谓城市化,根本就不在当时的考虑之列。
建国六十年以来,我国工业化与城镇化进程顺利推进,根本的原因在于小农村社制度这一农耕文明形成的制度安排。第一,村社内部以血缘为纽带形成的协作分工关系和以地缘为纽带形成的互助合作机制,包括代际分工与协作、村组内部的公共治理等,这些可以低成本的内部化市场条件下严重的外部成本与风险问题。第二,过剩劳动力条件下存在劳动替代资本的过密化投入机制。以上二点对宏观层面有二个重要影响,其一,使国内经济发展面临低成本的劳动力再生产与农产品再生产机制,从而能解决资本稀缺问题,并为经济增长形成低成本优势;其二,使我国农民工“半工半农”和“有来有去”的生产模式得以维持。
一切制度不过是要素约束的结果。而以小农村社制度为核心支撑的城乡二元结构,也是高度紧张的人地关系和南北世界格局下只能对内获取资本积累的必然产物。在高度紧张的人地关系和国际环境约束不改变的情况下,小农村社制度和城乡二元结构将是我国长期的对内战略选择,相反,这一战略选择与制度安排的破坏,将会对我国的国际竞争和国内发展造成严重的不利影响。九十年代以来的经济增长和社会发展即为例证。
二、改革开放以来的城镇化与城关关系
改革开放以来,我国经历了以十年为周期的三次经济周期波动。在八十年代的第一个经济周期中,实现了城乡关系的良性互动,也探索出了本土化的城镇化道路模式。但是,这在九十年代开始的经济增长中被完全改变,城乡关系陷入恶性循环,小农村社制度被瓦解,城镇化路径选择也进入积极的城镇化误区。
在1980年代的第一个经济周期中,工业与农业和城市与乡村之间呈现良性互动的态势,农业支持工业,农村支持城市,呈内需主导型的发展模式。这主要因为,第一,乡镇工业获得了小农村社体制的制度收益,即集体土地地租收益与劳动力的低成本收益,创造了1980年代中国经济新增产值的70%,成为国民经济的重要支柱;第二,乡镇企业成为吸收农民就业的主要领域,并带动农民收入快速增长,城乡人均收入差距比值由1978年的2.57下降到1985年的1.86,到经济过热开始宏观调控的1988年年也不过上升到2.17,这创造了庞大的市场需求,并成为推动小城镇发展的主要动力。
在1990年代开始的第二个经济周期中,城乡关系的良性互动局面被改变,并陷入恶性循环,进而逐步瓦解了我国工业化和城市化赖以顺利推进的小农村社制度。第一,1988年国家出台《土地承包法》,将乡镇企业用地权收归国家,城镇化土地增值收益收归政府独占,并将新办企业赶入“经济开发区”,而乡镇企业又在错误的私有化改革方向下,基本彻底走向失败,并出现严重的资本和技术替代劳动倾向,使得离土不离乡的乡镇企业就业不得不离土又离乡向沿海和城市转移;第二,1987年,国家开始实施财政“分灶吃饭”,1994年国家进一步推行分税制,在中央政府上收财权的同时,地方政府仍然承担严厉的GDP考核压力,承担大部分事权,从而使得地方政府,尤其是乡村政权,“合法性”地对乡镇企业和农民进行寻租,进而形成了世纪末严重的“三农问题”,农村对农民的容纳能力大大下降。第三,严重的“三农问题”和乡镇企业的破产使城乡居民收入差距也由1988年的2.17,高攀至1994年的2.86,此后,仅在亚洲金融危机前后有所降低,但仍维持在高位。
九十年代经济增长是以城乡关系和工农关系之间的恶性循环来实现的,农民收入持续下降,农村市场萎缩,就业向城市转移,基层政权内卷化使农村内部化外部成本的能力进一步下降。但是,这一恶性循环并没有得到扭转,而是在世纪末开始的至今的新经济周期中,进一步加剧。乡镇企业失败的结果是小城镇道路失败,虽然,国家在世纪末将小城镇纳入国家发展战略,但这不过仅仅是对过去经验的肯定。
在2000年左右开始的新一轮经济周期中,错误的农村改革政策导致小农村社制度基本瓦解,同时城乡收入分配差距也达到前所未有的高点。第一,随着加入WTO,我国开始了以出口导向型经济和房地产市场来拉动经济增长的新阶段,这两者导致国内在2005年之后开始面临工业、商业和金融三大资本过剩,随即表明为以房地产市场、股票市场和大宗商品为代表的严重的资产泡沫。税费改革后,县、乡镇政府由对农民涉及资源转向截取国家反哺资金和推动积极城镇化来获取地租再分配,资产泡沫已经深入三四线城市和中西部城镇,笔者所在团队对湖北、安徽、河南、成都等地的调查可为例证。据全国地方融资平台贷款清查结果显示,2009年底,地方融资平台贷款余额贷款余额为7.38万亿元,其中90%需要以土地出让金来偿付。但是,2009年我国土地出让金总额为1.59万亿,需要4.12年才能偿清。相关研究表明,房产泡沫的结果是近十年来的国民收入增长基本通过地租收益再分配完全被利益集团拿走。近十年城镇化的结果是,有超过2亿的农民工过着“半工半农”和“有来有去”和生活模式。于是,主流的声音开始考虑以户籍、土地、社保等政策推进深度的城市化,以改变这种模式。
第二.在中央与国家农地政策从三十年不变到长久不变的背景下,税费改革与乡镇机构改革启动,取而代之的是市场化甚至私有化的农村改革导向,这全面瓦解了建立在“三级所有、队为基础”农村家庭联产承包责任制,乡土中国发生巨变,面临结构性混乱和“村将不村”的困境。
第三,亲资本的发展政策和分配政策造成城乡居民收入差距由1997年的2.47攀升至2008年3.33的历史新高,人地关系进一步恶化。严重的分配失衡导致拉动内需只可能成为口号。
我们目前面临着多重困境,一是,全球性的原材料价格暴涨和国内劳动力、地租价格等基础性要素价格的暴涨,再加上2007年开始的全球性经济紧缩,我国的实体经济遭受严重打击,沿海地区劳动密集型中小企业大量倒闭,就业面临严重问题。二是,瓦解后的小农村社制度面临持续恶化的外部环境,同时,自身的承载能力又大大下降。2005年全社会群体性治安事件达86000多起,是1993年8709起的10倍,其中,因征地、财产和环境等引发的财产侵害型冲突占了一半以上,但这种财产侵害在2007年土地泡沫起来之后才真正达到高潮,并于目前仍在持续。财政部向全国人大提交的《2009年预算执法情况及今年预算草案报告》显示,2009年我国公共安全财政支出同比增长16%,达到5140亿,而2009年国防预算执行尚不足5000亿元。小农村社制度内部化的外部成本与风险正在以前所未有的速度释放。第三,分配失衡,和救市政策后造成的进一步分配恶化,使产能过剩进一步恶化,启动内需根本不可能。
三十年来的经济发展,并没有改变我国城镇化落后于同等收入国家平均水平的状况,根本上在于我国处于国际产业分工链条的末端,没有足够的利润支撑起高成本与高风险的城镇化。说白了,城镇化不过是一种更为高成本的费用结构,是产业分工和工业化的结果,我们没有支撑这一上层建筑的经济基础。
三、积极的城镇化与民生主义
1990年以来的20年经济增长,根本上是以GDP为核心的压力型考核制度和财政分税体制共同激励的地方政府追求工业化的资本积累过程,是以瓦解小农村社制度和强化资本利得优势(恶化分配结构)为代价。
小农村社制度瓦解意味着,我国低成本的内部化经济波动风险的能力已经大大削弱,组织收益耗散,农业生产中的资本投入替代劳动投入就表现为宏观上的GDP增长,同时家庭劳动力再生产的成本也随之提高。我们已经面临一个农产品和劳动力生产的高成本时代。
严重失衡的分配结构表明,高度紧张的人地关系进一步恶化。三大要素从农村持续流出、资产泡沫和小农村社制度的瓦解,又使我们开始面临高成本的农产品和农村劳动力再生产时代。刘易斯拐点的提前到来,应该与以上因素密切相关。农产品与劳动力要素成本的提高,又反馈给已经恶化的宏观经济,形成恶性循环。
同时,美国人掌控着全球资源的定价权,掌控着能使第三国替代中国制造的全球资本,中美之间的大国博弈才刚刚开始,因此,我国工业化的外部环境将进入新的前所未有的紧缩周期。外部环境的紧缩要求对内有较强的整合能力,但是,我们已经失去这样的优势。
我们面临的困境是,经过二十多年拔苗助长式的增长与发展,城乡关系陷入越来越严重的恶性循环:人均收入分配持续恶化,造成人地关系进一步紧张;小农村社制度被逐渐瓦解,内部化外部成本与风险的能力逐渐下降;同时,国际政治经济环境又进入新一轮的紧缩周期在这种恶性循环中,疆化的土地政策甚至土地私有化与积极的城镇化政策将进一步彻底小农村社制度,恶化城乡关系,恶化高度紧张的人地关系,正在使我国粮食安全的战略腹地暴露在美国农业产业化集团和华尔街的金融核弹面前。
在这样的背景下,积极的城镇化,与过去二年来开展的积极财政政策和货币政策一样,只可能是同一个效果:饮鸩止渴。应该承认,二十多年来,尤其是近十年来,在分税财政体制和压力型考核体制的激励下,地方政府执行的实质上都是积极的城镇化策略,这是目前房产泡沫的根本原因,也应该给我们足够的教训启示:以城乡关系恶性循环为代价的城镇化不可取。因为人地关系和国际环境的双重约束短期内不可能改变,因此,保持城乡二元结构和小农村社制度应是长期坚持的战略选择。
等中国为代表的新兴市场泡沫在美联储的加息进程中崩盘,二次探底到带领世界进入前所未有的大萧条。过去二十多年激进的经济增长与城镇化政策所造成的社会风险与成本也将凸显。我们也将在阵痛中重建被错误政策瓦解的小农村社制度,改革亲资本的发展体系。
重建小农村社制度,其核心不过是纠正僵化的农地政策,再次实行以村社为边界以平均地权为内容的财产均沾;同时,重构和加强已经虚化的乡村基层组织,并实行乡村社会对农民群众负责的民主自治。节制资本,则是要变革以GDP为核心的考核体系和分税的财政制度,这一早已完成使命的制度安排应该让位于人、事、财收归中央的集权体制;对资本,尤其是金融资本和遗产征收超级累进税;国家承担农民的组织化成本,建立以乡村组织为核心的农民综合合作体系,或重构综合农民协会体系,以使农民对等谈判市场中庞大的农业垄断企业。
平均地权、节制资本的民生主义,才是中国面对国内外政治经济紧缩周期的正确选择。
本文刊于《绿叶》2011年第3期