加强基层调研 彰显修法亮点
关于乡镇人大实施《新选举法》的几点建议
2010年3月14日,《选举法》30年来的第五次修改完成,十一届全国人民代表大会第三次会议表决通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法修正案》(以下简称新选举法)并于当日起实行。历经57年、1次修订、5次修改,新选举法的尘埃落定在我国社会主义民主政治发展史上具有里程碑式的标志性意义,堪称是我国社会主义民主发展进程中的历史性飞跃。在“城乡选民同票同权、设立秘密写票处、增强候选人透明度、增设选举机构专章规定、确保基层代表有适当数量、对破坏选举行为的查处、保障选民和代表的选举权等规定”被称为新选举法的亮点。乡镇人大作为最基层、最前沿的权利机关,担负着县乡两级人大代表的直接选举任务,如何保障新选举法的顺利实施、如何彰显选举法的修法亮点成为每一名乡镇人大工作者所思考的问题。选举法第五次修改后,我们独山镇人大及时组织代表和相关人员进行了培训学习,并召开了相关人员参加的新选举法座谈会,广泛征求基层选民的意见,加大基层调研力度,为新选举法的顺利实施储备理论素养支持。下面我根据征求的有关意见和调研情况,就乡镇人大实施《新选举法》及县乡两级人大代表选举过程中的相关问题提出自己的几点建议,与基层人大的各位同仁商榷。
第一:建立一支政治思想过硬、工作能力超强、业务素质较高的专业选举机构班子是保障新选举法顺利实施的关键和基础。
县乡选举委员会是组织领导县级和乡级人大代表选举的机构,在直接选举中具有十分重要的作用,是保障选举法实施的基础,是选举能否顺利进行的组织保障,也是选举能否成功的关键。新选举法增设“选举机构”专章规定单列,并明确选举委员会的产生方式和应当履行的职责足以彰显修法意图和对选举机构重要的认可。新选举法第二章第九条规定:“ 不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。选举委员会的组成人员为代表候选人的,应当辞去选举委员会的职务。”按照上述条款规定,县、乡换届或由于新的区划调整,重新选举人大代表,成立选举委员会,其成员不能是本级人大代表候选人。按照以前的惯例和实践做法,选举委员会成员一般主要有县、乡镇党委、人大的主要领导以及公安、民政及群团组织部门负责人组成,其绝大部分组成人员,都是组织应当推荐的代表候选人,形成其既是选举的参与者与竞争者,又是选举工作的组织者,既是裁判员,又是运动员,这样不符合程序公正的原则,会使社会公众对选举的公平性和公正性产生疑虑。因此新选举法规定选举委员会的组成人员为代表候选人的,应当辞去选举委员会的职务。但可以肯定的是:成立选举委员会是选举的第一个环节,尚不存在候选人的问题,这些人进入选举委员会并不违背法律规定,在接下来的实施环节中,参与选区划分、代表名额分配、选举日确定、选民登记等工作也并无不当,而一旦进入代表候选人提名环节,选举委员会组成人员被组织或选民推荐为代表候选人的,再继续参与选举委员会的工作就有悖于法律规定,必须及时辞职退出。按照往届的做法(选举委员会成员绝大多数会被组织提名),到了候选人提名后,选举委员会可能就会所剩无几了,相当于再重新任命一次选举委员会,这样不利于工作的连续性,也容易引起选民的误解和质疑。但是如果将这些人员全部排除于选举委员会之外,不利于选举的组织领导工作,因为这些成员组织领导能力强、选举经验丰富、业务素质也较高,他们的缺失将会削弱选举委员会的力量,对组织实施选举过程产生重大影响。新选举法寥寥数字的“选举委员会的组成人员为代表候选人的,应当辞去选举委员会的职务”的描述,使选举委员会组成人员陷入两难抉择的境地。选举委员会有哪些人员组成?选举委员会主任谁是最合适的人选?这是每一个基层人大工作者都应思考的问题,同时也希望在县乡人大换届前,上级人大尽快制定相关细则,以便基层从事选举工作的同志操作。
毕竟法律只规定原则问题,寄希望于法律太具体的操作流程也不太现实。作为我们基层的人大工作者,更应该解放思想、创新思路、因地制宜,在不违反法律的前提下,结合本地工作实际、遵循修法意图创造性地开展工作。在现行法律体制和上级人大未出台具体的细则前,就选举委员会的组成笔者提出如下建议:第一,尽量减少压缩干部代表数量,杜绝将基层的人民代表大会开成干部会议。新选举法第六条第一款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”近几年各级人大代表构成中,工人和农民的比例呈下降趋势,尤其是一线工人、农民数量偏少,干部比例偏多的现象已引起中共中央和全国人大的高度重视,特别是我们基层人大会议,决不能为了便于领导和操作而开成干部会议。选举委员会组成人员中,除党委、人大的主要领导而必须由组织提名推荐的,其他成员一般不要再组织提名推荐。第二:在选举委员会成立前,基层党委应将组织提名推荐的干部代表大致确定下来,被组织圈定推荐的干部代表候选人一般不要再进入选举委员会。第三:基层党委人大的负责人虽预见会成为组织提名的代表候选人,但一定也要进入选举委员会,因为基层的选举工作启动需要党委人大的坚强领导和统筹安排。同时应未雨绸缪,选举委员会应安排一名工作协调能力强、政治思想素质高而又不被组织提名候选人的其他党委成员进入选举委员会,一旦进入候选人提名环节,党委人大的负责同志需要辞职退出选举委员会时,这名党委成员同志立即接手选举委员会的组织领导工作,这样由于这名预先安排的党委成员已经熟悉了选举委员会的工作,不会因为党委人大主要领导的退出而使选举委员会的领导工作断档,保持了选举委员会工作的连续和有序。第四:选举委员会应继续保持必要的广泛性。根据以往的操作惯例,选举委员会一般都吸收公安、民政和一些群团组织的负责人参加,但这些人被推荐为代表候选人怎么办?因此这就需要我们基层人大工作者具有一定的远见性和预见性,如果这些部门的正职有可能成为代表候选人,我们就吸收思想过硬、素质较高的副职进入选举委员会,同时我们也可考虑尝试吸收一些民主意识较强、文化水平较高、政治素质过硬的基层普通群众参与。总之,我们要考虑一切可能影响选举进程的因素,建立一支精干、高效的专业选举机构,保证整个选举过程的顺利进行。
第二:合理划分选区,依法分配名额,保障城乡选举同票同权。
选举法自1953年在我国诞生以来,城乡代表比例从最初的8:1到1996年的4:1,再到2010年的1:1,新选举法从法律层面上首次明确取消了城乡差别,使公民的政治权利更加平等。城乡选民同票同权是这次修法中的“亮点”中之“亮点”, 被法律专家评价为“扩大人民民主,保证人民当家作主,发展社会主义民主政治的一大历史性进步,可望铸造中国纵向民主进程的划时代里程碑”,同时广大农村选民也对此给予厚望,希望通过政治权利的平等进而取得其他诸方面的城乡平等。面对各界人士的殷切期待和厚望,作为我们基层人大工作者惟有深刻领会法律精神,细心体会修法意图,主动践行其科学内涵,认真做好各方面的工作,从而让农民群体真正融入国家的民主、政治、社会生活,切实保障城乡选举同票同权的实现。
要想实现真正的城乡选举同票同权,合理划分选区是基础,依法分配代表名额是关键。过去在县乡两级人大代表直接选举中,我们划分选区的原则是农业和非农业户籍分开划分的,因为当时的法律规定是:“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则分配”,这样为便于选举的操作,非农业选区是独立划分的。新选举法第十四条规定:“地方各级人民代表大会代表名额,由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。在县、自治县的人民代表大会中,人口特少的乡、民族乡、镇,至少应有代表一人”。根据上述规定,无论是农业还是非农业户籍选民,每一代表所代表的人口数是相同的,因此我们必须摒弃过去的选区划分方法,打破农业和非农业户籍选民的界限,按照便于选举、便于操作、便于组织的原则,依据新选举法第六章第二十四条规定:“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区,按选区进行选举。选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分”,将农业和非农业户籍选民进行选区混编,使农村选民真正感觉到他们是和城镇选民在一个选区进行的同票同权选举,真正体现城乡居民政治权利的平等。在代表名额的分配上,我们要严格遵照新选举法第二十五条规定“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”的原则进行代表名额分配,绝不能出现选区之间每一代表所代表的城乡选民数差距过大的现象,当然绝对的人数相等也是不现实和不可能做到的,因为法律也是寻求的相对平等而非绝对平等,这就要求我们基层人大工作者一定要正确领会立法精神,研究立法内涵,寻求法律程序上的公平和正义,而不是死搬硬套法律条文,确保城乡选举同票同权的实现和整个选举进程的顺利完成。
第三:组织好代表候选人与选民见面,增强代表候选人的“透明度”,保障选民的知情权。
在过去的基层换届选举中,对代表候选人的情况介绍过于简单化、模式化,往往只限于个人简历、政治面貌、学历等,选民缺乏对候选人的了解,影响了选民的参选热情。为使选民对代表候选人知名、知人、知情,选出符合选民自己意愿的高素质代表,新选举法第三十三条明确规定:“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。但是,在选举日必须停止代表候选人的介绍。”法律有了条文规定,但具体效果能否达到预期的目标,离不开执行与落实,作为我们基层人大工作者应从以下几个方面开展好工作:第一,搞好试点,以点带面。选择基础工作较好、民主意识较浓、选民素质较高的选区进行试点工作,在试点工作中发现问题、总结经验,然后根据试点成熟的工作做法再全面推广。第二,规范程序、统一材料,保证候选人与选民见面的规范化。在候选人与选民见面活动中,如果各选区自行其是,很难保证这项活动的有序开展,也会影响候选人参与选举的公正性,甚至会演变成无序的违法竞选,因此作为我们基层具体操作的同志,一定要注意这个问题。第三,党委高度重视、人大精心组织、干部包区指导、各方密切配合是搞好候选人与选民见面成功的保证。作为候选人与代表见面这个新生事物,基层人大应多向同级党委汇报介绍情况,取得党委的重视与支持,并做好充分的组织准备工作,选举委员会成员和基层机关选举骨干实行包选区工作,亲临选区一线进行现场指导,同时协调组织、宣传、政法、财政等部门密切配合,按照程序和各自职责分工,从人员调整、舆论宣传、经费保障、现场秩序和安全等方面提供良好的条件和保证。
依法组织代表候选人与选民见面,对于人大代表候选人而言,见面是展示自我、宣传自我的方式,也将改变他们成为人大代表之后的工作态度和工作作风,一旦当选代表,就有责任履行对选民许下的承诺,时时感到肩上的压力,这无形的压力必将转化为履职的动力;对于选民而言,其当家做主的民主意识得到了进一步升华,更为重要的是,此举提高了选民手中选票的含金量,选民从此可以了解候选人,选出自己的意中人,由“包办婚姻”走向了“自主择偶”,这对于完善人大制度,激发人民群众积极参政的热情,增加人民群众对民主政治的信心,必将产生积极的作用。因此我们基层人大工作者应以此为锲机,勇于开拓、大胆创新,配合代表候选人与选民见面活动,尝试将有序的候选人竞选演说引入我国基层代表直选选举体制,不断推动中国的民主进程向前发展。
第四:规范投票形式、完善选举细节、保护选民意愿、保障依法选举,加大选举中的违法查处力度,确保选民充分行使权力、确切表达自己的政治意愿。
投票是选举过程的关键环节。虽然老选举法也规定了无记名投票制度,但在选举实践中,无记名投票并不能完全保证秘密选举。新选举法第三十八条规定:“全国和地方各级人民代表大会代表的选举,一律采用无记名投票的方法。选举时应当设有秘密写票处。”这样就从法律上将更有效地保护选民自由地表达自己的意志,排除外界的不当干预,选择自己满意的候选人,更好地保持选举的公正性与纯洁性。新选举法还更多地关注了选举细节,如进一步规范投票站的设立和选举大会的召开,并加强对流动票箱的管理,完善了代为投票的规定,代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人等规定。新选举法更多关注选举程序中的技术细节,目的是方便选民参加投票选举,更好地保障选民行使选举权利,更好地保护选民意愿。而作为我们基层人大工作者,我们是具体的实施者、操作人,这些规定不应是纸上谈兵,我们必须深刻学习法律内涵、领会修法意图,将新选举法规定的每一个细节毫无遗漏地落实到工作实践中去。在具体工作中,我们要制定一套完善的县乡两级人大代表直接选举操作程序,将每一个选举环节、每一个工作细节都要考虑进去,确保每一个选区具体实施负责选举的同志心中有数,保证选举程序不走样、不违规,按照选民意愿选出高素质的人大代表来。
针对基层选举工作中出现的违反法定程序,妨碍选民和代表自由行使选举权的情况,新选举法特别增加了一条有针对性的规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举,应当严格依照法定程序进行,并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。”这一规定有利于选举依法进行,保障公民依法行使选举权利,维护选举的公平公正义,增强人民对于选举的信心,保证各级人民代表大会的组成更加符合人民意愿。新选举法55条56条规定了具体的违法行为,明确了调查处理机关及其职责。作为我们基层人大工作者处于选举的一线,碰到的问题会很繁杂,我们必须以事实为依据、以法律为准绳,多与上级人大沟通请示,发现有破坏选举的行为或收到对破坏选举行为的举报,应当及时依法调查处理;需要追究法律责任的,及时移送有关机关予以处理。对干扰破坏选举行为的,绝不姑息手软,坚决予以查处,确保选民政治权利的实现。
新选举法已经颁布施行,但离全国的统一换届选举还有一段时间,全国各省市区的具体实施细则大都还没有出台,作为我们基层人大工作者,应利用地处一线的优势,广泛征求基层选民的意见,加大基层调研工作力度,为地方人大制定具体的实施细则提供有力的支持和参考依据,为新选举法的顺利实施贡献我们的绵薄之力。同时我们要把宣传贯彻新选举法当成基层人大工作的一次生动实践,通过多种途径、多种形式,开展丰富多样的学习宣传活动,让干部群众充分深入地了解新选举法的主要精神、重点内容和重大意义,努力做到让新选举法家喻户晓、人人皆知,让广大人民群众切实行使好民主权利,进而调动人民群众的积极性、主动性和创造性,统筹城乡发展,促进社会和谐。