• (对外经济贸易大学公共管理学院  北京  100026)
    摘要:粮食补贴是我国最重要的粮食政策之一,经过不断演变完善,逐渐发展成为调节粮食产量和增加农民收入的重要政策工具,为粮食增产农民增收做出了贡献。本文结合了我国现有的粮食政策,分析了政策效率得不到充分实现的原因,并提出了相应的解决措施。
    关键词:粮食直补 原因分析 解决措施

    所谓粮食直接补贴,是指为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入,国家财政按一定的补贴标准、粮食实际种植面积和粮食的种类,对农户直接给予的补贴。当前农业补贴主要有四类,为农机具补贴、农资综合补贴、良种补贴、粮食直接补贴,根据上诉定义,本文探讨的补贴主要包括良种补贴和粮食直接补贴。
    从2002年开始在部分省份进行粮食直补政策的试点,从2004年开始大规模实行粮食直接补贴政策,2006年又在粮食直补基础上实施了对种粮农民的农资“综合直补”政策。 粮食直补政策的实施,是继农村税费改革之后又一项影响巨大的惠农政策,是随着国家粮食流通体制市场化改革的不断深化,将国家对粮食的补贴由间接补贴流通环节的国有粮食企业改为直接补贴给生产环节的粮食生产者,也就是所谓的“暗补改明补”。

    一、    粮食直补政策实施的效果
    2011年7月,浙江粮食直接补贴制度已经较为成熟。笔者在自己的家乡浙江省缙云县进行了关于粮食直接补贴问题的问卷抽样调查。首先,在该县两乡分别选取了1个行政村。并在每个行政村随机抽取农户,对其家庭的主要劳动力进行访谈,共回收问卷76份,其中有效问卷65份,有效率85.5%。

    表 1粮食补贴对种粮农户的影响调查
    种植行为    农户数(户)    比例(%)    原因    农户数(户)    比重(%)

    面积不变    
    31   
    47.7
         1.补贴少
    2.农资上涨
    3.其他收入
    4.其他因素    20
    17
    16
    10    30.7
    26.1
    24.6
    15.3
    面积减少    22    33.8           
    面积扩大    12    18.5    1.粮价上涨
    2.种植补贴    11
    1    16.9
    1.5
    总计    65    100         65    100
    通过调查,可以大致了解到该区粮食补贴对种粮行为的影响十分小,真正愿意因补贴而扩大生产量的仅占1人,比例仅占1.5%;而因补贴不足而缩减生产面积的达到了20人,比例占31.1%,据此可以直观了解到粮食直接补贴政策在当地效果不尽如人意。
    那么,从宏观上看又是怎样的呢?笔者选取了相关数据作了比较分析。(见表2,表3)通过计算我们可以发现,自从2004年粮食直接补贴政策的实施以来,粮食产量增加与直接补贴的相关程度要低于“三农”总投入,而粮食直接补贴对平均的亩产收益净利润相关程度极弱。粮食直接补贴这一政策无论是从调动产粮的积极性促进粮食增产来说,还是提高农民收益促进增收来说效果都不理想。
    表2      粮食总产量与财政“三农”总投入和直接补贴的相关系数
    年份    粮食总产量 (万吨)    “三农”总投入(亿元)    直接补贴(亿元)
    2004    46947    2338    119
    2005    48402    2450    132
    2006    49748    3173    142
    2007    50160    4318    151
    2008    52817    5956    151
    2009    53082    7253    151
    相关系数    0.954885    0.892635
    (资料来源:根据2005到2010历年《中国粮食发展报告》整理而得)

    表3       粮食直接补贴与净利润和成本的相关系数
    年份    直接补贴(亿元)    净利润(元/亩)    总成本(元/亩)
    2004    119    196    395
    2005    132    122    425
    2006    142    137    445
    2007    151    167    474
    2008    151    186    562
    2009    151    192    600
    相关系数    0.087053    0.804977
    (资料来源:根据2005到2010历年《中国粮食发展报告》整理而得)

         近几年来专家学者纷纷对我国粮食直接补贴政策做有解读,笔者查阅了相关的一些粮食直接补贴效果不足方面的文献,将效应不足归结为四点。第一、粮食直接补贴的力度低。对提高2004年,全国每亩直补资金仅为l0元。据对全国31个省(区、市)6.8万个农村住户的抽样调查,2004年农民人均纯收人为2936元,其中人均粮食直补收入仅占农民人均纯收入0.48% ,农民得到的直补微不足道。①第二、粮食直接补贴技术无效率。运用数据包络分析方法(DEA)测算了2004年29个地区及2005年23个地区的粮食直补效率。结果显示:我国粮食直补效率不高的主要原因是技术无效率。(高玉强,2010)第三、粮食直补对提高农民的收入有限。实践证明,粮食的供给价格弹性大于需求价格弹性,所以国家虽然将钱补到农民手中,但消费者更多地得到了粮食补贴。因为商品价格由市场关系确定,政府给予农民粮食直接补贴降低了粮食市场均衡价格,政府补贴通过市场价格的降低隐性地流给了消费者。②第四、粮食直补对提高农民种粮积极性收效甚微。我国农业生产虽然具有小农生产的特征,但处在开放的市场条件下,生产资料或粮食价格的变化、生产技术的改进都可打破原有的均衡,导致不同作物问收益的较大变化,要达到不同作物问调整的临界值需要更多的补贴。③

    二、    直补政策效果不佳的原因分析
    1.粮食直补力度不够,难以抵消农资价格上涨的效应。自2004年粮食直接补贴政策实施以来,粮食直接补贴专项资金稳步上涨,截止2009年,粮食直接补贴金额已从原来的119亿元上涨到151亿元,涨幅为26.9%。(聂振邦 2010)而相应的农资价格的涨幅要高于粮食直补的涨幅。如农用柴油的涨幅为61.9%,氯化钾更是由04年的1439元每吨上升到了09年的3906元每吨,涨幅达到了161.6%。(中经网)
    2.双重补贴目标分散了补贴力度。根据博弈论中思想,可以假设粮食补贴策的决策人和执行人分别为A和B,两者的决策空间各有两种,要么选择双目标,要么侧重其中一项目标。决策者即为中央政府,执行者即为地方政府。双目标为增产增收两个目标。因而就产生四种组合:
    a.两者都偏重一个目标。由于决策者可以通过行政激励等手段诱导执行人按照自己的意愿行事,而执行人守决策人管辖,也会主动配合决策人的意思来选择执行重点,所以决策人所制定的决策政策效果会被发挥的最好。
    b.决策者在指定双目标政策后,根据现实在执行和政令下达过程中不由侧重增产或增收目标,但表面上位维护政策严肃性坚持双目标。与a相比,决策者的目标本因内在冲突导致了效率的下降(从10降为8),而下属单位b则更因为在实际操作过程中的困难承担了效率损失,效率从10降为5。
    c.决策人坚定要求双目标实现,但执行人在执行过程中倚重了一个目标。因而执行人只是执行了差不多一半的目标,决策人的目标效率就降为一半,效率就从10降为5。
    d.决策人和执行人都选择双目标。那么就会由于目标过于宽泛且相互冲突在决策和执行过程中都打折扣。

     
    图1 博弈模型——双目标的缺陷


    笔者在2004年粮食直补的过程实施中选取了土地面积在1000公顷以上的省份做了比对,发现增产增收目标在实际过程中已经有所侧重。下列表2中省份的粮食补贴以种粮面积为计算标准,因而对增产有目标倾向;而表3中省份的粮食补贴以计税常年产量为计算标准,因而对增收有目标倾向。而表2中,几个省份播种面积增加的确大于表3中播种面积的增加。而表3中,产量的增加也大于表二中省份产量的增加。

    表4         按面积补贴省份的产量与种植面积增长率
    省份    04年播种面积(千公顷)    09年播种面积(千公顷)    04年产量(万吨)    09年产量(万吨)    播种面积增加(%)    产量增加(%)
    山西    2216.3    3146.7    1062    942    42.0     -11.3
    辽宁    2434.7    3124.1    1720    1591    28.3     -7.5
    吉林    3594.1    4427.7    2510    2460    23.2     -2.0
    黑龙江    4198    11391    3001    4353    171.3     45.1
    江苏    4310.8    5272    2829.1    3230.1    22.3     14.2
    浙江    1170.9    1290.1    834.9    789.2    10.2     -5.5
    安徽    4977.5    6605.6    2743    3069.9    32.7     11.9
    江西    3067.5    3604.6    1663    2002.6    17.5     20.4
    山东    5600.5    7030.1    3516.7    4316.3    25.5     22.7
    河南    7906.6    9683.6    4260    5389    22.5     26.5
    湖北    3004.1    4012.5    2100.1    2309.1    33.6     10.0
    湖南    4114.2    4799.1    2640    2903.7    16.6     10.0
    广东    2294.1    2538.5    1390    1314.5    10.7     -5.4
    重庆    1566.5    2229.5    1144.5    1137.2    42.3     -0.6
    增长比例                    35.1     9.2

    表5            按产量补贴省份的产量与种植面积增长率
    省份    04年播种面积(千公顷)    09年播种面积(千公顷)    04年产量(万吨)    09年产量(万吨)    播种面积增加(%)    产量增加(%)
    河北    5322.9    6216.5    2480.1    2910.3    16.8     17.3
    福建    1036.3    1231    736.5    666.9    18.8     -9.5
    贵州    1923.2    2984.7    1149.6    1168.3    55.2     1.6
    陕西    2462.9    3134    1040    1131.4    27.2     8.8
    新疆    1307.4    1984.7    796.5    1152    51.8     44.6
    增长比例                    34.0     12.6
    资料来源:根据《2005年年中国粮食发展报告》和《2010年中国粮食发展报告》中的行业统计数据整理所得
    上述分析表明,无论双目标补贴政策倾向于哪种目标,其蜕变为一个目标的趋势非常明显。与其通过博弈的方式使双目标退化成单一目标,不如根据目标之间的关系,直接为政策设定一个合理的单一目标,这对于明确政策意图、提高政策效率无疑都具有促进作用。
    3.多种补贴方式导致补贴不均衡。首先是补贴方式不合理,现阶段,我国大多省份实行的按计税面积为基础的补贴成为一种普惠式的补贴,只要是有计税土地就有补贴,不管粮食的产量质量高低,种粮与否,一律同等对待,这势必会挫伤种粮农民的积极性。其次补贴标准不统一,分税制体制改革后,对农业补贴基本上是中央主导地方配套。而一些财力不济的地方政府就无法做相应的“配套”,造成政策落实中的缺位。而根据我国现实,财力不济的政府所在地往往是经济穷区,是粮食的主产区;而财力充足的地方往往是经济富区,是粮食的主销区。如上海北京的补贴都在每亩50元以上,而其它地方在10元左右。(见附表1)这就导致了补贴到不了“最需要”的人的手里,因而福利就得不到最大化实现。另外,出于财政考虑,有的省只对小麦补贴不对玉米补贴,就会导致玉米的减产。
        4.复杂的补贴过程致使补贴漏损。根据西方经济学思想,倘若政府予以粮食补贴,为了确定新的供给曲线的位置,我们从农民的最低供给价格中减去补贴价格,农民会以更低的价格生产粮食,供给曲线向下移动到表示S-补贴的曲线。而此时均衡价格出现在新的供给曲线和需求曲线相交的位置。因为供给曲线是边际成本曲线,需求曲线是边际利益曲线,由于补贴将边际成本提高到边际利益之上,造成了无谓损失,下图既表现为阴影区域。由此可见,农业粮食补贴本来就是实现市场资源效率的一个主要障碍。
     
    图2 补贴产生的无谓损失
       笔者认为,粮食补贴产生的无谓损失应该包括两个方面。一方面,在补贴下发过程中,涉及到多个多层级的行政部门,而负责补贴下发的行政组织本就需要一定成本来维持补贴的运行,这就是政策成本。加之以部门本位主义、地方保护主义,使得粮食补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免,从而降低农业补贴的效率。另一方面,我国农民数量庞大,而补贴方式又是千差万别,因此许多针对农民的补贴政策在其下方运行的过程中就已经损耗大半,真正达到农民手里的已是少之又少。由于农业生产本身的特性,我们很难分辨一个农户减产是由于自然灾害还是其他人为因素,因而很容易出现故意减少投入造成减产而向政府要补贴的事例。如果我们直接对农民的收入进行补贴,从国外的经验来看,经常会出现应该得到补贴的农民实际拿不到补贴,拿到补贴的往往是各方面关系较好的中等收入的甚至是富有的农民。美国的农业补贴就是这样的情形,美国每个农户平均得到补贴是12500美元,而占农户总数10%的大农场平均得到补贴高达85000美元。 ④

    三、    如何提高粮食直接补贴的效应
        1.加大补贴力度,达到规模效应。粮食直接补贴的问题,其实质就是一个经济利益和社会利益权衡的问题。因而,粮食补贴对于缩小经济发展差异,解决贫富不均,有重大意义。又因为农业本身所具有的弱质性,导致了农业生产效益低下,加之以我国长期厚工薄农政策,工农剪刀差长期存在,造成农业自身发展的先天不足,同时借鉴西方发达国家发展农业的经验,政府应就农业投入大量补贴。
        2.侧重“增收”目标,兼顾“增产”,逐步建立以增收为导向的粮食补贴激励机制。首先,增收目标直接针对当前我国社会经济发展的主要矛盾,这会有助缩小城乡差距,实现我国二元经济向一元经济的过度,其目标的实现有极大的政治意义。其次,增收目标可以通过对收入的激励,一方面在供给不足时实现增产以填补市场短缺,另一方面在供给过剩时通过补贴方式的合理运用,如不同方式的配合以及有条件的补贴等,可以同时实现增收与过剩后的限产,前目标兼具经济意义。
        3.调整补贴的方式,减少因“寻租”而产生的无谓损失。清理各项补贴,缩小补贴范围,统一补贴标准,实行亩补改产补。亩补主要方式的按计税面积正如原因分析中所提到的那样是一种普惠制补贴,势必会挫伤种粮农民积极性。而要使改成按种植面积发放补贴,丈量土地种植面积执行成本高,不易操作。较之两者,产补更加可行。补贴方式由亩补为产补后,亩产400千克粮食与亩产750千克粮食所得的补贴就会有差异,能体现“谁种谁得、多种多得”的基本原则,防止抛荒、“双改单”、“粮改经”等现象。粮食是一种特殊的商品,它具有公共产品,或者准公共产品的性质,政府为保“粮食安全”,管制了耕地的用途,政府的事让农民来承担,政府当然要通过“粮补”为提高种粮农民的收益买单。“粮补”的实质是政府向农民购买“粮食安全” 。我国现行的粮食直补依据是以种粮面积进行补贴,这种方式存在很多弊端,国家花了钱,进行了补贴,不一定能多收粮。如果补贴依据改为以农民交售的商品粮多少进行补贴,可以激励种粮农民多产粮,农民卖的粮食越多,得到的补贴就越多,而农民的种粮积极性就越高。采用按农民提供的商品粮数量补,在粮食供求关系紧张的情况下可以起到激励农民多出售商品粮,促进粮食供求平衡的作用。另外,以农民交售的商品粮总量进行补贴,可以避免一些“弄虚作假”。以农民交售的粮量进行补贴,可以使粮食直补资金补贴给那些在真正种粮的农民,而不是那些虽承包了责任田的农民,但实际不种田已外出打工或从事非农产业的农民。只有这样才能真正培养一批种粮大户,使他们能有效地利用国家粮食直补资金,使其真正用在粮食生产上。 
    4.补贴具体实施过程中,发放一定的粮食补贴所花费的补贴成本,并且在补贴执行过程中做到公正透明。除完善补贴操作的内部控制制度外,还需要完善内外结合的监管制度。健全审计监督、人大监督、媒体监督和群众监督相结合的监督体系。具体实施监督时, 政府各部门可以统一行动,各部门发挥各自监督优势,各负其责, 这样可以整合监督力量,提高监管效率。努力把粮食补贴这项民心工程办成顺民心、合民意的工程。
    粮食直接补贴政策自2004年在我国各省份实施以来,对缓解财政压力,提高农民产量意愿,稳定粮食市场,稳定粮价,改革粮食流通领域都起到积极的意义,具有不可磨灭的功绩。财政部与2004年对全国13个直补省市做了调查,其中,认为直补制度与原来制度相比认为“满意”的占到了93%,“比较满意”的占到了5%。可以说,直补制度在落实得过程中,也受到了广大农户的欢迎。但我们更不能忽视在该政策操作执行过程中致使政策效果打折的因素,而随着政策的落实,一些问题也暴露出来,比如各个地区直补的差异性,它的不合理性逐渐会大于和的差异的合理性。粮食补贴政策要根据我国各地实际不断调整,不断深入。
    (作者简介:丁敏来(1989- ),男,对外经济贸易大学公共管理学院大三学生,联系电话:13720022481  E-mail:jydawns@163.com,联系地址:北京市朝阳区惠新东街10号,邮政编码:100029。)

    参考文献:
    聂振邦. 2005中国粮食发展报告——2010中国粮食发展报告.[R]北京:经济管理出版社,2010——2005
    李经谋.中国粮食市场发展报告.[R]北京:中国财政经济出版社,2010
    高玉强.基于DEA模型的粮食直接补贴效率评价[N] 西华大学学报,2010
    高鸿业.西方经济学(第四版).[M]北京:中国人民大学出版社,2007
    周慧秋.李忠旭.粮食经济学.[M]北京:科技出版社,2010
    张红玉.我国粮食补贴政策研究.[M]上海:立信会计出版社,2010
    郭宏宝.财政效果与机制设计:中国财政农业补贴.[M]成都:西南财经大学出版社,2009
    靳黎民.财政补贴与反哺农业.[M]北京:中国财政经济出版社,2007
    农业信息网[J/OL]http://www.agri.gov.cn/
    中国经济信息网[DB/OL] http://report.cei.gov.cn/
    闻新国.粮食补贴存在的问题与改进思路.[J] 理论前沿,2009
    朱志刚.我国粮食安全与财政问题研究.[M]北京:经济科学出版社,2008

    注释:
    ①杨秀琴.粮食直补政策缺陷与改革思路[J].农村经济,2007.
    ②马彦丽﹒杨云.粮食直补政策对农户种粮意愿、农民收入和生产投入的影响— — 一个基于河北案例的实证研究[J].农业技术经济,2005.
    ③肖国安.粮食直接补贴政策的经济学解析[J].中国农村经济,2005.
    ④林毅夫.中国还没达到工业反哺农业阶段[J].现代商贸工业,2003.
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