• 新农村建设的减法原理与农田水利如何破局

    ——湖北省洪湖市汊河镇调查

    刘燕舞

    (华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北·武汉 430074)

    一、引论

    2008109日至12日,中国共产党召开了第十七届三中全会,全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》指出,要将建设社会主义新农村明确为今后十二年我国农村发展的战略任务。在未来相当长一段时期内,我国农村人口仍然会十分庞大,大量农村人口仍会继续在农村生产生活。据预测,到2030年左右,我国人口总量将达到峰值,总人口将达到15亿左右,因此,即使到时我国城镇化率达到70%,仍然意味着将有约4.5亿的人口生活在农村。(陈锡文等,2008)所以,将新农村建设作为战略任务不仅出于推进农村改革发展的考虑,而且更是从党和国家事业的全局性的战略高度着眼。

    就近几年关于新农村建设的研究来看,强调增加农民收入的研究成果最多,而这其中,强调如何开辟各种财源,从而使农民能获得更多的货币收入的研究成果是主流部分。然而,只要我们将粮食安全作为国家战略且不得不作为国家战略来考虑时,就意味着,我国农村的农业必定会以粮食生产作为最重要的部分。然而,从国家的战略安全的角度来看,粮食价格会在较长时期内保持稳定,不可能大幅上涨。因此,在这个大前提下,农民收入不可能短期内大幅增加。

    可是,单纯的简单的增收思维实际上是一种加法原理,也即考虑在既有基础上继续增加一定的量。然而,当我们发现这种加法原理在上述大前提下短期内无法实现时,我们就应该考虑反向的思维是否可能。也即,新农村建设中,单就经济方面来说,我们能否考虑一种与加法原理相反的模式来达到加法原理所想要达到的目的。这就是本报告要讨论的减法原理,简要来说,就是要通过减少农民的生产生活成本,从而使得其在现有基础上即使收入数量不往上扬也能实现实质性的增长。

    当前对农民农业生产成本最大的影响就是农田水利。毛泽东同志说,水利是农业的命脉。可见水利的重要性。然而,就我们的调查来看,当前农业的命脉普遍出现了问题,从而使得农业生产成本极高,更严重的是,还因为农业命脉所出现的严重问题,导致了农业生产的经常性减产甚至绝收,即使风调雨顺的年份也不例外。因此,详尽地揭示这一农业命脉的现状,并理解这种现状的形成机制,从而找到相应的治理对策,以达到改变现有困局,进而真正降低农民农业生产在这一方面的成本,实现实质性收入增长的目的就极为必要且迫切。

    正是基于这一考虑,本报告将基于笔者在湖北省洪湖市汊河镇开展的农田水利现状的调查,来展示该地区农田水利的现状,及其对当地农民农业生产的严重影响,并借此来讨论新农村建设的减法原理。因此,本报告要回答的问题主要有如下几个,第一,当前农田水利的现状是什么,这种现状对农业生产造成了什么样的影响?第二,当前农田水利现状的形成原因是什么?第三,如何改变这一现状,从而实现新农村建设的减法原理,达到农民实质增收的良好局面?

    在叙述上,本报告主要从两个部分展开,一方面则是从相对较为宏观的层面叙述汊河镇的农田水利现状,另一方面则从较为微观的角度,选取汊河镇的一个典型村庄进行叙述。从宏观的全镇角度来看,有从外往内看农田水利的俯瞰优势,从微观的典型村庄来看,有从内往外看农田水利实践的细节的优势,将两者结合起来叙述,则有利于我们全面了解农田水利的现状、困境、影响及其形成机制,进而更深入地理解其与新农村建设的减法原理之间的关系。

    二、洪湖市农田水利概况

    洪湖市地跨东经113°07′~114°05′,北纬29°39′~30°12′之间,位于湖北省中南部,长江中游北岸,江汉平原东南端。东南濒长江,与嘉鱼县、赤壁市及湖南省临湘市隔江相望;西傍洪湖与监利县接壤;北依东荆河与汉南区、仙桃市相邻。洪湖市东西最长94公里,南北最宽62公里。洪湖全境历史上属云梦泽东部的长江泛滥平原,地势自西北向东南呈缓倾斜,形成南北高、中间低、广阔而平坦的地貌,海拔大多在23~28米之间。境内河渠纵横交织,湖泊星罗棋布。洪湖市属亚热带湿润季风气候,其特点是冬夏长,春秋短,四季分明,光照充足,雨量充沛,温和湿润,夏热冬冷,降水集中于春夏,洪涝灾害较多。洪湖境内年均降雨日为135.7天,降雨量在1060.5~1331.1毫米之间。

    1949年,中华人民共和国成立后,于新堤设置沔阳地区专员公署,新堤为专署直辖市。1951年5月,沔阳专区并入荆州地区专员公署;同年6月,中华人民共和国政务院决定,将沔阳县东荆河以南区域,以及监利县东部、嘉鱼县长江北部、汉阳县西南部的毗邻区域划出,建立洪湖县,属湖北省荆州地区专员公署管辖。1987年7月31日,经中华人民共和国国务院批准,撤销洪湖县,设立洪湖市,行政区域、隶属关系不变。洪湖市现属湖北省荆州市管辖。洪湖市地图见下图1。

    图1:洪湖市图

    由于南北高,中间低,广阔而又平坦的地形,使得洪湖市像一个碟子,所以当地人又将之叫碟型。这种地势,使得整个洪湖的大部分地区成为水袋子,极易受涝,因而,洪湖市的农田水利主要是排涝,对于灌溉,洪湖市相对不太缺水,灌溉水利的重要性在这里远不及排涝水利的重要性。

    洪湖市的总承雨面积2519平方公里,耕地面积99.7万亩,多由民垸构成。洪排河、四湖总干渠从西至东横贯其中,形成了沿洪湖、隔堤北、下内荆河三大排灌区。全市水利特征可用当地的两句话来概括,“天晴三日怕旱,下雨一天怕涝”,“以堤防保命,靠泵站吃饭”。

    至目前,全市已建成55千瓦以上泵站209座,装机534台,容量101244千瓦,总排水量1362m³/s,总提灌流量320 m³/s。泵站中,其中,荆州市管2处,20台,34000千瓦,联村受益的泵站114处,418台,66464千瓦,其余为村级泵站,一级泵站11处,89台,50900千瓦。提排流量662 m³/s。共有机电排灌面积83.79万亩,旱涝保收面积88.62万亩。

    泵站大多数建成于1970年代,主要设备如变压器、电机、水泵三大件设备老化严重。大多数泵站没有固定的拦污栅,有的采用临时性栅门或简易渔网栅,很容易被损坏,经常发生叶轮被杂物缠死或叶片被打断的现象。据统计,全市有89处泵站五固定式拦污栅。

    2008年以前,除南套沟、石码头、下万全垸三处泵站外,其他泵站均由乡镇管理。乡镇管理时期,因自身财力等各方面的因素,使得泵站的维护较差,大多都是维持运转,损坏严重。2008年,洪湖市借国家对大湖地区排涝水费实行转移支付之机,将全市联村受益的114处泵站、418台套、装机66464千瓦的乡镇泵站统一收归市水利局,并对之实行“五统一”管理,即“统一管理维护、统一调度运行、统一电费结算、统一支付人员工资、统一支付维修费用”。具体的日常工作则由市水利局下属的电力排灌管理总站和乡镇水管站协调管理。

    将泵站收归市水利局并统一管理后,从管理的角度来说,从根本上扭转了此前的散漫情况,泵站管理得到了根本的改观。如果在接下来的几年,能够对泵站进行更新改造,那么,从全市的角度来看,整个水利形势都会有积极改观。

    然而,泵站目前的改善,并未能解决其他问题,最严重的就是河道和沟渠的淤塞,这使得这种“五统一”管理模式无法发挥其最大优势。特别是,对于排水而言,各主要泵站均是根据水位来决定是否启排的,水位达到一定标准就开机排水,降到一定标准就关机不排了。这对于靠近泵站的乡镇和村庄来说,问题不是太明显,然而,对于中上游的乡镇和村庄来说,则因为沟渠河道的堵塞而存在严重问题。具体来说,下游已经将水排完了,上游水因为淤塞无法顺畅流动才开始排动,这样,下游泵站一关机,搞不好还会有水回流。

    因此,如何解决河道和沟渠的堵塞问题,可以说是当前洪湖市农田水利最紧要和最迫切的问题,这一问题也同样适用于我们接下来要讨论的乡镇和村庄。

    三、汊河镇农田水利的历史与现状

    汊河镇位于江汉平原东南部的洪湖市中部腹地,见图1。汊河镇东与小港管理区相邻,南濒百里洪湖,西倚洪排主隔堤,北接黄家口镇,省道仙洪、黄观公路纵横全境,交通方便,是洪湖市实施经济开发战略的重要枢纽。全镇土地面积152平方公里,实有种植、养殖面积11.2万亩,其中旱地38300亩,养殖水面35000亩,水稻种植面积38700亩。镇辖39个行政建制村(场、居委会),其中有2个蔬菜生产专业村,3个水产养殖场。全镇实有总人口65320人。

    (一)从望天收到旱涝保收再到望天收:汊河镇农田水利概况

    与洪湖市一样,汊河镇同样四面环水。可以说,其刚好位于“碟子”的中间,因此,汊河更是“水袋子”中的水袋子。因此,对于汊河镇来说,其农田水利仍然主要是解决排涝问题,当然,灌溉也十分重要,不过,因排涝水利的公共性较之灌溉水利要强得多,因而,也就必须要有较强的统筹管理才能有效。相较于灌溉水利,排涝水利几乎无法实现市场化的供给或个体农户的供给,因此,其对公权力的要求也就必然要强得多。所以,尽管在田间的农田水利中,国家基本退出来了,但对于农田以外的,特别是跨乡镇甚至跨县市的排涝情况时,国家却仍然在起着重要作用。否则,排涝水利的瘫痪必定会引起十分严重的人祸。

    整个汊河镇有着两大重要的排灌水系。以内荆河为界,其一是,内荆河以南属于下万全水系,靠下万全电排站排水。下万全泵站的水排往下内荆河,然后出长江。其二是,内荆河以北是南套水系,靠南套泵站排水。南套泵站的水排往东荆河,然后入长江。两大水系在入长江口基本汇合。下万全泵站建于1973年,在权限上属于市管,而南套泵站则建于1971年,权限上属于省管,具体管理则交由市管。

    在汊河镇境内,还有几条十分重要的人工开挖的河流,如高汊河,五丰河,白杨河,荆石河,沙嘴河,内荆河,五支河与三支河等。在这些较大的河道下,则是各村内部开挖的四通八达的水系网络,村庄内部的支河、沟渠等水系网络基本都可以行船,开挖时间大多均在1970年代。所有这些河流,雨涝时便充当排水的通道,天旱时,则可以用来灌溉。因此,1970年代开挖的所有这些河道、支河与沟渠等水系网络构成一个十分完备的排灌水利体系,农业生产实现了旱涝不保收到旱涝可以保收的转变。具体水系情况,见图2。

    图2:洪湖市汊河镇水利建设规划图

    就目前来说,整个水系最严重的问题是河道和沟渠淤塞,以及河堤的毁坏。概要来说,所有河道基本淤塞均在1.5米左右,而对于那些村内的不足1.5米深的河道或沟渠,则均已淤塞死亡。

    河道与沟渠的淤塞始于1985年,此后便逐年淤塞,疏挖次数相当少,80%以上的河道和沟渠从1985年以后直至现在从未疏挖、清理以及维护过,基本处于放任自流的状态。可以说,整个汊河镇的农田水利,基本是伴随人民公社的解体而解体的,这与很多地方的农村农田水利一直持续到税费改革尤其是取消农业税后才逐渐解体有明显不同。因此,整个汊河镇的农田水利在1980年代初期以后开始,便跨入了吃老本的征程,到1980年代末1990年代初时,1970年代所建立完善的农田水利系统便已经陷入彻底失序的状态,1995年左右,全镇农田水利系统基本接近甚至已经达到崩溃的状态。此后,一直至今,便又开始守着建立起来的完善的水利系统而望天收了。这整个变化的宏观性概貌,在我们接下来的讨论中会更加详细地展示出来。

    (二)从辉煌到衰败:汊河镇农田水利的生命历程

    农田水利的好坏与国家、乡镇和农户个体对其投入是息息相关的。因此,我们可以透过这三重主体在农田水利的历年投入状况来察看全镇水利的兴盛于衰败。

    总体来说,无论是国家、乡镇还是农户个体,对农田水利的投入基本均经历了“大量投入——维持——少量投入——基本不投入”这样一个过程,农田水利则相应也经历了“兴盛——维持——修补——瘫痪”这样一个过程。每个主体在不同的时期内,投入略有差异,详细情况我们下文分述之。

    我们先看国家对汊河镇历年农田水利的投入情况,见图:汊河镇农田水利国家历年投入情况。

    由图可以看出,在经过1974年至1980年的集中投入后,此后直至1990年,国家投入明显不足。

        1990年以后因为两次更换新建泵站,从而使得有两个年度的投入较高,如果去掉这一因素,那么,我们可以看出,这一段时期,国家投入也是严重不足的。也就是说,从1981年至1996年这一段非常长的时期内,国家对汊河镇的农田水利投入非常少,有些年份,甚至趋近或达到零的程度。而在有一定投入的年份,投入主要都用于泵站和涵闸的维修,仅泵站维修每年便在2万元至3万元左右。因此,即使投入,除掉泵站以外,几乎没有多少财力能用于其它水利设施如河道沟渠的维护与疏挖。

    同样,乡镇对农田水利的投入在1980年代以来也是持续减少,甚至有些年份也趋近为零,见图:汊河镇历年农田水利乡镇投入情况。

    与国家投入略有差别的是,由图,我们可以看出,乡镇在1984年前后还投入了几年,这基本上是人民公社体制作用短暂的延续,很快便开始减少了。1991年的高投入与泵站建设有关,实际上,在日常的农田水利投入中,乡镇已经持续走低,后几年更是一直为零。

    而群众对农田水利的投入,则与国家和乡镇(实际上,这两个都可以看做是国家的投入)略有不同。见图:汊河镇历年农田水利群众投入情况。

        由图,我们知道,从19731981年是群众对农田水利投入最密集且最稳定的时候,此后,整个1980年代,群众在农田水利上的投入接近于零,1991年的走高同样是因为建设泵站的原因,因此,实际上,这一阶段仍在持续减少对田间的农田水利的投入。1993年以后,投入开始逐步走高,是因为,经历1980年代的吃老本后,农田水利已经到了快要彻底崩溃的边缘,这种投入的暂时增加是农田水利死亡前的最后挣扎。据水管站的工作人员与乡镇领导介绍,此后一直到2008年,群众基本没有再在农田水利上投入。我们在后文的微观村庄中会更加清晰地看到这一点。

    将国家、乡镇、群众三者在农田水利上的投入汇总后,我们再来看看整个汊河镇这一段时期内的农田水利的总体投入情况,见图:汊河镇历年农田水利总体投入情况。

          

    整个1970年代的农田水利投入除有一年投入较少外,其他时候都是稳定且持续地投入的。1980年代以后,波动十分明显,其中四个明显的波峰都与泵站建设有关,分别为:1983年投入建设一座装机容量为720千伏的电排站;1988年投入建设一座装机容量为360千伏的电排站;1991年投入建设一座装机容量为310千伏的电排站;1994年投入建设一座装机容量为160千伏的电排站。如果除掉这四个水利大件的投入情况,那么,从分田到户以来,全镇在农田水利的总体投入上,相较于1970年代,基本可以说是微乎其微的。我们进一步从每五年的投入情况来看,会更加清晰地发现农田水利投入的演变轨迹,见图:汊河镇农田水利每五年投入情况。

    按每五年作为时间段来统计,我们从折线图可以看出,就国家投入而言,1976年至1980年以及1986年至1990年这两个五年投入较多。1990年以后则是持续下降的。乡镇投入在1971年至1990年这20年间是较为平稳的,而在1991年以后则持续上升。显然,这种上升与国家投入在这一时期的持续下降是高度相关的。同样,群众投入的走势与国家投入基本相同,但这种趋势的内涵不一样。群众投入的两个走低的时间段,即1981年至1985年以及1991年至1995年,表明了与农民关系最为密切的小型水利投入减少,也正是这两个时间段,小型水利走入了两个破坏性的时期。1981年至1985年这段时期,恰逢分田到户的开始,农田水利在汊河镇迅速陷入破坏的开始期。而1991年至1995年这5年则是小型水利毁坏的加速期和完成期。从总体投入的角度来说,两个波峰所表明的意义也完全不一样,第一个波峰反映了投入较多情况下的农田水利的兴盛时期,第二个波峰则反映了在经过一段时间的吃老本后,对农田水利进行修补的时期,介于这两个时段之间的则是整个农田水利的维持时期,实际也是持续的破坏时期,而在第二个波峰之后的时间段,则反映了农田水利彻底走向了衰败。

    以上仅是从对农田水利的货币投入的角度来观察农田水利的由盛而衰的生命历程的,我们可以进一步从更加具体的技术参数上来观察这种由盛而衰的历程,如历年工程建设处数、历年工程量砌方、历年工程量投工、历年工程量完成土方等。

    见图:汊河镇历年农田水利工程建设处数。

    从工程处数折线图可以看出,水利建设的高潮在1970年代中期至1980年代初期,此后除1987年出现一个波峰外,基本均呈下落态势。这进一步可以吻合,货币投入在1980年代以后的几次走高仅仅是因为单个较大型工程而致,而并非实质性的投入有所增加。同理,我们从历年工程量砌方也可以看出,见图:汊河镇历年农田水利工程量砌方。

    由图,可以清晰地看出1970年代的辉煌与1980年代以来的衰败的强烈对比。一样的逻辑反映在另外两个指标上,见图:汊河镇历年农田水利工程量投工,以及图:汊河镇历年农田水利工程量土方。

    这两幅图都反映了1970年代的辉煌和1980年代以后的衰败的强烈对比。

    进一步,为了考虑到有些年份的波峰段是因为大中型水利的修建所导致,因此,我们有必要考察与农民关系最为密切的小型水利的投入情况。见图:汊河镇历年小型农田水利建设完成情况。

        小型农田水利的投工在1976年至1980年是非常稳定的投入的,土方的完成情况在1976年到1980年也处于一个投入的高位,两者的完成情况,在1980年以后均一直走低,这在1986年到1995年这十年中尤其突出。小型农田水利的建设完成情况图的背后表明,分田到户以后,整个1970年代建设起来的小型农田水利在1980年代以后的初期经历短暂的维持后,便开始逐渐出现问题。我们在后文更为微观的村庄层面的讨论中,还会发现,小型农田水利是如何死亡的,小型农田水利的死亡之后,就是与其配套对接的中型农田水利相继而死,从而,整个农田水利系统便都陷入崩溃状态。

    因此,总结起来,我认为有这样几点是值得提出的。第一,农田水利经历了一个由兴盛到衰败的过程。第二,1970年代是农田水利建设的高潮时期,1980年代是农田水利的维持与修补时期,1990年代中期,农田水利已经陷入崩溃。第三,与农业生产接触最直接的小型农田水利,在经过1970年代的建设辉煌后,1980年代初期开始发挥作用,以后便逐渐走向衰败直至1990年代中期,走向死亡。第四,这种农田水利由兴盛到衰败的过程有一个重要的制度变迁背景,即人民公社体制的解体,统分结合、双层经营的联产承包责任制的建立。

    (三)农田水利对农业生产的影响

    农田水利的衰败与损毁对农业生产有着严重的影响。我们可以透过全镇历年粮食单产的数据来说明。如图:汊河镇粮食单产历年数据。

    由图,我们可以看出,从1964年到1980年这段时期内,粮食单产的变化并不是十分明显,粮食单产较低,基本维持在一个较为稳定的水平,而1980年代这十年中,粮食单产实现了持续上涨的良好形势,且一直处于稳步增长的态势。而1990年以后,粮食单产开始出现波动,且波动的幅度还比较剧烈。为什么会出现这种情况?我们可以继续看图:水利投入与粮食单产关系。

        由图,我们可以比较清晰地看出,在农田水利还没有大规模起步的1960年代,粮食单产是最低的。1970年以前,汊河的农田水利投入完成土方共2万方,工程4处,总投入约5.2万元。1970年代,农田水利投入大量增加,尤其是1970年代中后期,更是达到了顶峰,这一段时期,粮食单产较之1960年代有所上涨,但并不是十分剧烈。

    可以说,1971年至1980年是农田水利投入的起步以及加速完成期,农田水利处于建设与完成的整个过程中,其作用还未能充分体现出来,因此,这一段时期内,粮食单产基本较为平稳。1981年以后,农田水利开始发挥作用,粮食单产一直保持快速增长态势。到1990年时,粮食单产基本已完成了连续增长态势,此后,农田水利设施的逐渐毁坏,与农田水利投入的下降和剧烈波动,使得粮食单产也开始出现波动。这种波动表明,整个1980年代,经过1970年代的大兴水利,使得农业生产基本上做到了旱涝保收,而经过1980年代的吃老本,旱涝保收的局势明显开始受到天灾的影响,粮食单产不仅无法保证持续上升,而且开始在某些年份出现下跌。

    这种关系在我们估算的图中尤其明显,见图:水利投入与粮食单产关系(估算)。由于1996年以后的数据缺失,因此,我们只能对此后的粮食单产根据村民的经验来进行估量。由此,我们可以发现自1990年至2009年这二十年中,粮食单产一直处于波动状态。这种波动并不是其他因素所造成,每逢粮食单产下跌的时候都是因为1970年代建立起来的农田水利体系的崩溃而导致无法调节雨水的丰与旱,特别是对于雨水较多的年成,由于河道沟渠淤塞导致无法正常和及时排水,造成大面积粮食减产甚至部分绝收。这在1996年、1998年、2006年、2009年四年尤其突出。如果说,1996年和1998年是因为特大洪水而导致雨水不允许排入长江外,那么。2006年和2009年的受灾则几乎可以看做是人祸。而且,可以预测的是,如果当前的河道沟渠淤塞还不改变,那么,这种受灾情况会成为常规性。

    正是在这个意义上,我们在讨论新农村建设的减法原理时,才会以农田水利为基本切口。换句话说,只要我们将农田水利建设重新搞好,使农民农业生产低成本高效率地进行,从而使得粮食单产在现有技术条件下相比于1980年代更加稳步增长,或者至少达到一个较高水平后,能够十分平稳地维持,那么,这就相当于是给农民增收了。

    四、农田水利的微观实践:水晶村的经验

    在了解了全镇的农田水利的基本情况后,我们再从更为微观的层面考察农田水利更加细致的实践情况。本报告以汊河镇水晶村为例进行论述。

    (一)水晶村概况

    水晶村位于汊河镇北部,其具体位置见图:洪湖市地图。图中白色椭圆所在地即是水晶村。村部离汊河镇约5公里。全村有6个村民小组,共1460人,310户。全村有耕地面积2848.58亩,每亩按1000平方米计算。共有鱼池约820亩。全村以张姓为主,约占全村人口的40%,吴姓为村里第二大姓,约占全村20%,其他均为杂姓,有刘、黄、龚、扬、肖、廖、李等姓。

    水晶村是一个以小亲族为主要特征的村庄。因此,家族观念仍然比较严重。这种村庄结构与宗族型村庄不一样,它缺乏超出家族以外的公的意识,对于宗族型村庄来说,有时宗族本身即是与村庄重叠的,因此,村庄的事务也容易成为宗族内部的事务。而这种小亲族型的村庄结构,对外,没有公的色彩,村庄仅是为小亲族带来资源的载体,对内,则容易出现内斗。不过,也有一个好处是,正是因为这种结构的存在,使得水晶村在分田到户时基本均以小亲族为单位,也即以三代人以内为单位,对土地进行了划片承包。而这种承包土地的经验,为缓解农田水利的各种纠纷起到了关键性的抑制作用,我们在后文会详述。

    (二)水晶村的水系

    水晶村的水系十分完善。主要由高汊河、五丰河、西城河以及与黄家口镇交界的返口河为主要河流,然后,便是与之配套的村内大小河流、沟渠共30多条。所有河道、沟渠在1970年代开挖好后,1980年代基本均可以通畅行船,因此,河道和沟渠不仅充当排灌的功能,实际上还充当了水上运输的水路功能。村内的河道与沟渠连通了村内所有土地,2848.58亩土地均没有留有水利死角,船只可以四通八达地通过河道沟渠往返于村庄。水晶村的水系简况见下图。

    高汊河开挖于1972年,1973年挖成,长约6公里,经过水晶村、颜台村、农科村、汊河四村,河水主要排往返口河以及五丰河,由于淤塞,现在高汊河的水主要排往返口河。再经由返口河排入南套泵站,经由南套泵站将水排出,然后入长江。高汊河原来深度大多均在2米左右,现在的深度约0.7米,所以,现在雨水稍微小一点时,河床就会裸露出来,因而,也就无法行船,这不仅对需要水的时候的灌溉造成问题,就是不需要水的时候,人们日常生活中想到田间去看看或拖点农产品出来都存在困难。

    五丰河开挖于1974年,1975年挖成。长约11公里,经过十八家、新学、金湾、五丰、颜台、曾台、沿湖、沙嘴、甘寺等村。五丰河水排往主干渠后,再经由南套泵站排出,然后入长江。五丰河原深约3米,现在深度普遍在2米以下,淤塞较为严重,但因为原来开挖的深度比较深,因此,目前对于行船等影响还不是特别严重。

    西城河开挖于1979年,并于当年挖成。西城河长约5公里,经过石杨、五丰、曾台、金湾、新学、水晶等村,河水排往高汊河,再经高汊河出返口河。西城河原来深度在2米左右,与高汊河一样,到2006年时,水深已不足0.5米,淤塞极其严重,基本成为一条死河。2006年,镇政府将靠近水晶村的一段,因其靠近高汊公路的缘故,疏挖了长约3公里。这样,这条河暂时得到了拯救,现在这一段疏挖好了的行船排水都十分方便。

    对于水晶村而言,这三条河道是最主要的。除此之外,散落在村庄内大大小小约30条河流、沟渠均开挖于1970年代末期。

    高汊河靠近镇政府公路的地方建有高汊河泵站,该泵站排灌两用,但由于设计不太合理,对于水晶村而言,这个泵站起的作用被他们称之为“害排”,也即当他们需要水时,汊河镇南片高的地方也需要水,因为将水提到南片灌溉,这样,水晶村等北片村庄就容易缺水。而涝时,因其相当于位于河流上游,实际上不能很好地起到排涝的作用。因此,水晶村的水主要只能通过返口河经南套泵站排出。

    水晶村的海拔在23.3米到24米之间,由于位置低,排涝从来都是其头等大事。然而,由于河道、沟渠淤塞甚至死亡,导致排水极其困难。下大雨时,全村约2000亩位置低点的农田均会被淹没。从1970年代末期开挖好河道沟渠后,由于初期即使不清淤也能河道沟渠通畅,因而,排水从来不存在问题。1980年代末期开始,由于吃老本基本到了尽头,河道沟渠淤塞,此后,排涝就一直成为问题。

    (三)水晶村农田水利概况

    水晶村的排涝问题不仅仅是大的河道如高汊河等淤塞的问题,还有更为严重的是,村内约30条人工开挖的河道沟渠现在基本淤塞死亡,仅剩下不到5条村内河道在丰水时节还能行船。由此,也带来一系列其他问题,以下分述之。

    1)农业机械无法发挥大的作用

    到目前为止,像水晶那种平原地带本来应该十分普及机械化的,但现在仍靠刀耕火种为主,农民只能用些小型机械,平时望田兴叹,这是为什么呢?

    1983年水晶村分田到户之初,所有河道和大型沟渠两岸都留有机耕道的,宽的地方留有6米,窄的地方留有34米,因此,农业机械可以十分便利进入,特别是拖拉机甚至小四轮等运输工具都可以十分容易进入到田间地头。然而,刚分田到户时,村民一方面因为水路畅通,并不是十分倚仗机耕路,农业生产与收割都可以通过小木船从水路运输。另一方面,那个时候传统的农业生产习惯还根深蒂固,没有人会料到将来会十分大规模地推广农业机械化,且也不能预料到河道沟渠会堵塞至死亡。因此,1985年以后开始,村民便开始对机耕路进行了蚕食,并且形成了一种“就近确定归属”的地方性“产权”规则,也就是说,机耕路靠近谁的田便属于谁的。到1990年时,村内所有河道和沟渠两岸预留的机耕路已全部被蚕食殆尽,并且都有了清晰的在地方共识下的“事实合理”的“产权”归属。

    然而,当所有机耕道路都被蚕食完毕后,河道和沟渠的淤塞也基本完成了,因此,在陆路被抢先致死后,随之而来的便是水路也死亡,因此,原本买来的一些小型机械在枯水时节甚至正常的丰水时节都无法便利地运到田间地头。一些小型耕整机需要农民自己抬到田里,从体力和时间上无疑都增加了农业生产成本。而收割机等进入田间时,总会碰到一些麻烦,有时还必须要赔偿别人的青苗损失才能被允许进入田间。当然,我们随后还会看到因为划片承包的历史巧合使得这些情况并没有显得如某些地方那样严重。

    2)河道沟渠淤塞至死的历程

    集体时代,农田水利由公社、大队与生产队等各级组织统一组织安排,基本不成什么问题。每年冬播过后,正是枯水时节,各大队与生产队便会组织劳力将河道中的水草捞掉,淤泥则挖起来肥田。

    1983年水晶村分田到户,当年仍由各生产队组织了清淤与田间维护工作。1984年农历9月,水晶村组织了该村历史上的最后一次对河道的清淤与田间维护,此后至今,除西城河在2006年由镇政府组织用挖机带水清洗了靠近公路的一段外,其他河道、沟渠均未再清理维护过。

    河道和沟渠的死亡开始是从村内最小的沟渠开始的,然后慢慢便扩散到村内大的沟渠,再到村内小的河道,然后便是村内大的河道。村内沟渠河道大部分在1990年代初期便已死亡殆尽。最后,村口的大的河道如高汊河、五丰河、西城河等都逐步走向死亡。到2006年时,西城河已基本成为废河,经疏挖现在已经改善了一些。而高汊河的寿命,照目前的速度,最多还能活35年,五丰河大约能活5年左右。

    河道与沟渠淤塞至死一方面是因为分田到户以后再没有组织清淤,那么,另一方面又是什么原因使得其逐步淤塞起来直至死亡呢?

    就水晶村的情况来看,主要有如下几个方面。

    其一是,由于河道和沟渠两岸被农户个体蚕食种植后,水土流失特别严重,雨水一冲刷,松散的泥土全部流入河道沟渠。

    其二是,耕牛的作用。一方面,由于机耕路的破坏和河道的逐步搁浅,机械使用极不方便,因此,耕牛的使用情况在水晶村一直普遍。夏天时,耕牛为了躲避蚊虫叮咬,喜欢睡在泥坑里,等农户需要用耕牛时,便将全身泥泞的耕牛拉到河道中洗刷,牛洗干净了,牛身上的泥土自然也就全落在河道中了。另一方面,则是耕牛对河堤的踩踏导致本已松散的堤岸崩岸垮塌等,从而淤塞河道沟渠。

    其三是,黄麻的种植。1984年始,水晶村开始有村民在河道和沟渠附近种植黄麻,到1990年末时,黄麻种植面积达到约200亩,其中河堤两岸若种植了40亩,自留地里约种植了160亩。1997年黄麻价格开始下跌,种植面积逐渐减少,至2000年,基本没有再种植了。但在这约16年中,黄麻种植对河道和沟渠的淤塞扮演了非常关键的角色。村民需要将垒好的黄麻泡在水里,为了方便,村民便直接将河堤和沟渠埂子上的土挖来压在黄麻上,以便将黄麻压到水中浸泡。等将黄麻浸泡好了后,村民直接将黄麻拖出来,而将从河堤和渠道埂子上挖来的土直接甩在河道里,由此,堤因为土被取走而越来越低,而河床则因土的堆积而越来越高,上下夹击,后果可想而知。这种结果所造成的后果是,1993年以前,因为河堤很高,雨水大了时,村民还可以用将田里的水抽到河里排出,而1993年以后,不仅无法起到这一排涝的作用,相反,河堤已无法挡水,雨水稍大点,河道里排不出的水便漫到田里。

    其五是,莲藕的种植。1985年时,有村民从别的地方带了一些藕苗回来扔在高汊河的河道理,起初,其想法很简单,就是想在河道中种点莲藕吃。但是,莲藕的繁殖能力很强,没有几年功夫,莲藕便扩张至1.5公里左右的水面,面积若达到10亩。如此一来,荷叶长大时,铺满整个水面,因此,便堵塞很多渣滓、垃圾的流动,时间一长,便全部淤塞在河道中。

    其六是,2000年以后,水花生开始大量繁殖,严重时撑满整个河道。最近几年,每到阴历56月的时候,由于水花生生长太猛,以致即使丰水之时,也无法行船。这对农忙时的农民来说,彻底让他们无法动弹了。因此,这几年来,每到这个时候,村民便不得不去将水花生打捞一下。这种逼到绝路上的勉强而为被村民形象地比如为“拉屎”:“只有屎到屁眼尖上了,才会憋不住了!”但这种绝路求生的做法作用甚微,而且,等水花生一枯萎,到冬天枯水期最好打捞的时候,因为“暂时屎还没憋满,”因而,村民便又不去管了,来年水花生猖狂时,“再去捞一下。”如此循环往复,形势也越来越恶化了。

    经此六种原因,与水晶村有关的村内河道沟渠90%已淤塞死亡,村口大点的如高汊河等河道则已到了死亡边缘。由此,河道沟渠基本已经丧失了其原本可以充当很好的排涝功能,即使水能排出,但相比于1980年代,同样的雨量,在排水的时间上现在是那时的4倍。现在的情况是,当南套泵站启排时,水晶村的水还没有任何反应,要等到南套泵站排了两天水晶村的水才开始缓缓流动,也因此,给农业生产所造成的潜在的减产是非常严重的,我们下文会述及。

    3)灌溉:由大沟到小沟

    集体时代,水晶村的灌溉都是以生产队为单位,实行漫灌,每个队只需一人负责,将水从河道和沟渠中引入通往田间的大沟,这种大沟宽约3米,深约1米,均建在田的外围,也可以说是相当于围沟,但显然这种沟比围沟要大。这种灌溉的方式所体现的优越性就是低成本、高效率、少纠纷。但其所需要的条件对于现在来说当然也是十分苛刻的,它必须具备一个强有力的集体组织。

    分田到户以后,随着支撑上述灌溉得以运行的条件——强有力的集体组织实际上从内核上已经解体了,而所留下来的形态也不断遭到弱化,直至如村级组织陷入瘫痪,村民小组被取消为止。这样,这种低成本、高效率、少纠纷的灌溉方式,在分田到户之初便遭遇严重挑战。水晶村的经验是,人们迅速抛弃这种方式,而选择在大沟的旁边以片为单位再挖一条小沟,这种小沟在当地也叫“涧沟”或“涧”,这种小沟宽约30公分,仅能灌溉小片的田。

    大沟的废弃,小沟的盛行后,带来的另外一个结果就是抽水的机墩位置增加,原来一个生产队一大片田一个机墩就足够了,而现在是,一片里的若干农户有大小机墩数十个。这种情况不仅造成抽水时的失序,如大家在每个机墩都将水泵启动抽水,使得河道中的水很快下降,碰上水不是太多的时候,其结果就是,每家每户都能抽一点,但每家每户都无法解决干旱缺水的问题,除此之外,这种方式还造成了资源的极度浪费,无论是从人力,还是从电费等各方面,都造成现有成本是原来成本的数十甚至上百倍。

    由此,大沟到小沟的转换,实际上反映了两个问题,其一是支撑大沟运行的组织的实质解体以及此后的形式上也解体,其二是农田水利实现了从低成本、高效率到高成本、低效率的转换。

    奇怪的是,农田水利的纠纷本质上并没有因这种转换而转换,也即并没有出现由少到多的转换,这与我们在其他地方的农村的调查情况是不一样的,因此,在农田用水中并未出现严重的失序状况,为什么会是这种局面呢?

    这要从水晶村农田的划片承包说起。

    4)划片承包:巧合的制度创新

    水晶村的分田到户采取了划片承包的方式,这既是当时的巧合,也是巨大的制度创新。

    1981年时,水晶村共有6个生产队,当年开始松动分田,但由于民众不敢一次性分到户,就采取了先分到组的情况。于是,全村就由6个队先分成12个小组,每个队各平分成两个组。田则首先按这12个小组分到组。

    1983年时,这12个小组再按照家庭联合体的形式进行了进一步的细分,每个小组分成更小的组。如1小组分成更小的6个小组,3小组分成更小的2个小组。田则相应的按片划分,承包到每个更小的小组。也即,1小组的田继续分成6片,3小组的田继续分成2片。

    1983年分田的单位——家庭联合体,其范围在三代以内,且以两代为主。也就是说,这种家庭联合体仅限于堂兄弟以内,且以亲兄弟为主。这即是我们前文在介绍水晶村的概况时所说的小亲族的单位。

    少数划片的时候还考虑到了部分单家独户的情况,这种情况一般按照朋友或亲戚的关系归纳到某一家庭联合体中。

    举例来说。1组里面的1小组构成情况为:现任副村主任1户,其弟弟1户,其父亲1户,其伯父1户,其小叔叔1户,共5户,田的总面积约90亩,分布在3个片,每片都是约30亩。

    2小组的构成情况为:廖财主兄弟2户,廖财主叔叔2户,廖财主姑父1户,另1户姓龚的既是水晶村的小姓,同时与廖财主家关系极好,属于朋友性质的情况。

    1组里面的3小组则是由一廖姓共5户组成,他们共一个祖父。

    3组所分成的两个小组,一个叫吴姓组,由吴姓9户、叶姓5户、郭姓1户、彭姓1户组成,一个叫王姓组。以吴姓组为例,他们在分田时继续细分成2个小组,吴姓9户共一个祖父,分成1个组,且刚好他们的田在一大片,分完那一片后,刚好还有剩下的田没分完,就将剩下的田分给了郭姓和彭姓2户,而郭姓与吴姓的关系是姑表关系,彭姓与吴姓的关系则是舅表关系,因而,实质就是以吴姓这个小亲族为主体分成一片。而叶姓5户则都是亲兄弟,他们的田也分在一片。

    除我们列举的这些外,水晶村其他所有田块的划分均是按照以小亲族为基本单位而展开的,因内在逻辑机制一样,此处不再细述。

    由此,我们可以看出,水晶村的划片承包的基本单位即是小亲族,其他姻亲、朋友等关系网络则全部都是附着在小亲族这个基本单位上的。

    这种划片承包,在我看来是水晶村村民自己偶然做出的一种巧合性制度创新。我访谈他们时,他们都谈到并不是有意而为,只是当时觉得一家人的田分在一块要保险一些,而且,因为要一起在这块田里劳作,农业生产与收入都是共享的,如果掺杂进过多的非血缘关系进来,那么,合作将会相当困难。

    1984年时,政策已经完全可以预期了,因此,以家庭联合体为单位的农业生产再次分解,也即彻底的分田到户了。恰好,因此前的1983年时是按小亲族单位进行划片承包的,因而,1984年的分田到户所分之田仍然在一块,实质上,这种分田到户的形式有点相当于是“分家析产”的形式,而不像是在将集体所有的田“分到个体”。

    这种制度创新的最大好处在于利用了血缘关系这个亲缘网络,解决了因“实质性的产权”变动而带来的合作中的一系列纠纷。

    我们继续举例来说明这种制度创新的内容。

    关于偷水的处理。吴会计的田靠近沟,而他叔叔的田则在他的田的下游,处于整个片的中间。因此,如果吴会计的叔叔要抽水灌溉的话,就必须要先经过吴会计的田,只有将吴会计的田灌满了才能灌溉其叔叔的。有一次,吴会计去灌溉时,其叔叔并没有去,也没有拎点柴油去帮忙。第二天时,吴会计去田里看,发现自己田里没水,而他叔叔田里则有水了。于是,吴会计就沿着田边的埂子去查找是否有挖的洞,结果发现被戳开了十几个小洞子。吴会计心里有点恼怒,但碍于是自己亲叔叔,也不好发火。因此,他便跑到他叔叔家质问:“我昨天抽水时,你又不带点柴油过来让我帮你一起抽了算了,背后却干些鬼事,要是换做别人,我不是你侄子的话,那还不要大动干戈了?”他叔叔当即承认了错误并表示第三天和他一起去抽水。所以,第三天时,吴会计叔叔便提了些柴油到田里和他一起重新抽水,一次性将两块田全部灌满了。

    这种案例在水晶村十分普遍,它背后至少反映了两个重要内容。

    一是,由于亲缘(血缘)关系,尽管类似“产权”性质的“承包经营权”已经十分清晰,但是,由于灌溉与排涝等农田水利均具有很强的公共性,因此,要么就是采用某种办法平衡承包各方的利益,要么就是模糊产权意识,自认吃点亏也没关系,否则合作就无法达成。划片承包的创新就在于将血缘、姻缘、趣缘等因素特别是血缘因素嵌入到了具体的制度实践中,从而可以使得在产权明晰后所带来的“反公地悲剧”中可以采用模糊策略来化解纠纷,也即运用“血缘”中的“吃亏”逻辑对抗“产权”中的“不吃亏”逻辑。要想让人在合作中吃点亏且还要没有怨言,或者即使有点怨言也会因为“自己人”的血缘定位而“暗忍”下来的话,其基础就必定是血缘这种非常特殊的因素,只有这一点,才能真正确保让人感觉“打断骨头连着筋”和“血浓于水”。

    二是,由于这种以血缘为基础的划片承包,短期内缓解了不调整土地所造成的土地占有的非均衡状态所带来的不公,从而客观上维护了当前刚性的农地制度的稳定。就水晶村来说,从分田到户至现在,一直没有调整过土地。其结果就是,约30%的农户人多地少,约30%的农户人少地多,剩下约40%的农户土地占有与人口结构的变动基本持平。这说明人口结构的变动与土地的不平衡的比例实际达到了60%。但是,因为划片承包的原因,土地的占有不均仅仅表现在一个家族内部,且家族内部因为务工或农转非等因素的变动,在家族内部实现了比较频繁和有效的土地流转。由此造成的结果就是,那30%的人少地多的农户本来就没有什么意见,而另外30%的人多地少的农户虽然有点小意见,但却因为从家庭内部流转进了部分土地,补足了他们缺地的差额,因而,对土地调整的诉求也就不如很多没有开展划片承包的地方的农户那样迫切。

    正是因为划片承包这两种基础的存在,使得灌溉时的农田水利纠纷相对较少,即使有一些纠纷也可以在自己人内部通过自己人的方式来解决。

    5)农业生产结构:由稻到鱼的转换

    大约从1986年开始,水晶村的农业生产结构便逐渐发生变化,即由水稻种植到养鱼的转换。这种转换的本质是伴随水利的恶化而逐步深化的。

    1981年时,水晶村还没有分田到户,当年以村的名义(当时的大队)将村内低洼田改造成鱼池,一共挖了120亩,每口鱼池10亩,共12口。所占之田即是5组和6组的。因此,分田到户时便将这120亩鱼池低价卖给了这两个组的12户农户。

    1984年分田到户时,村民自己将低洼田改造了100亩。此后每年都有部分村民开挖鱼池。到1995年时,由于水利条件恶化,挖鱼池的速度猛增,当时已达到500亩。

    1995年后农田水利继续恶化,如我们前文所述,此后农田水利基本到了死亡的边缘,尤其是对于排涝而言,因此,将水稻种植改成养鱼就越来越多,截止至现在,鱼池总亩数达到1350亩,基本上占到整个水晶村耕地面积的47%。其中,仅2001年至2006年这几年便挖了650亩。

    由稻田向鱼池的转变,表面是低洼田不便于排涝,实质是随着农田水利的逐步恶化后,原本属于高位置的农田因河床的抬高也开始变成低位置的田。也就是说,河道沟渠的淤塞,使得高地变成洼地。由此,也就会导致稻田改成鱼池的趋势会持续下去,只要这种局面不改变,鱼池就会越来越多,稻田会越来越少。更为忧虑的是,将稻田改为鱼池是较为容易的,但将来如果想将鱼池改为稻田,其难度就大得多了。

    6)灾害与损失

    我们前文比较详细地叙述了农田水利在汊河镇和水晶村——相对宏观与微观层面的生命历程,考察了农田水利是如何由兴盛辉煌走向衰败死亡的。在就整个汊河镇的分析时,我们从比较总体的角度考察了农田水利状况的衰败与恶化对粮食生产所造成的严重影响。我们能够清晰地看出,1970年代农田水利建设起步之时,由于处于一个建设的过程中,粮食单产相对较为平稳。1980年代,受益于1970年代建立起来的十分完备的农田水利体系,粮食单产稳步上升。而随着农田水利的恶化,1990年代以来,粮食单产不断出现波动,说明了农田水利的衰败与死亡严重威胁到了农业生产安全。本节,我们将继续从更为微观的角度——水晶村,就农田水利的衰败与死亡对农业生产所造成的损失算一笔细账。

    首先,从农田水利的恶化所造成的农业生产灾害来说。

    水晶村的农田水利灾害主要是从1990年代开始的。1996年是这近20年来最严重的一次,特大洪涝灾害使得整个南套水系的水都不能往长江排,从某种意义上来说,这一次主要是自然灾害,但早已崩溃的农田水利系统毫无疑问加剧了灾害的严重性。水晶村的大部分农田绝收,部分高田亩产平均也只达到150公斤。这种灾害的最直观的结果就是,当年整个水晶村基本靠吃国家拨付的返销粮度日。随后,还没缓过神来的水晶村又遭遇了1998年的长江特大洪水,与此前一样,水也无法排入长江。整个水晶村受淹面积1000多亩,低田绝收200亩,减产十分严重,所有低田平均产量约每亩150公斤,高田产量平均亩产约300—350公斤。

    如果说,1996年与1998年因自然因素本身十分明显而无法明确农田水利系统的崩溃对水晶村所造成的损失外,那么,2006年与2009年的情况则能充分说明。

    2006年农历6月中旬时分,秧苗刚好插下约半个月了,突然一场大雨,至少将水晶村的农田淹了15天,水无法迅速顺利地排出去。最后亩产平均只有350公斤。有意思的是,2006年的那次雨水还远不如1985年的一场雨水大,但1985年的情况是因排水快而旱涝保收,2006年则是减产严重。

    20096月下旬,下了一场暴雨,整个水晶村受淹面积约1210亩,这一次水淹后,南套泵站启排2天后,水才开始从水晶村缓慢流动,其原因就是河道和沟渠的严重淤塞所致。最后的结果是,平均亩产约500公斤,减产约40%,全村总减产达到90万斤,按当年1元每斤的谷价,也就意味着仅此一项,水晶村的损失就达到了90万元!而90万元的概念对于水晶村来说,意味着可以将全村大小河道沟渠疏挖至少4遍!

    如果算上其他年份比较小规模的受灾减产损失,1990年代以来的近20年中,整个水晶村因农田水利的崩溃所造成的粮食减产或绝收的损失至少在500万元以上。年均损失约25万元。

    显然,受灾减产或绝收所造成的损失是显性的看得见的损失,而看不见的损失则是因大中型水利没用上,小型农田水利又无法发挥最大作用后所造成的农业生产成本的攀升。这即是我们要谈论的第二个方面。

    如,我们以前文述及的吴姓组为例。吴姓组共11户,田的总面积118亩。这一片田共建有18个抽水的机墩。原来的成本就是2台柴油机,规格为12195一台,8185一台,这两台机子足够灌溉这118亩农田。随着农田水利体系的崩溃,农户之间的合作也已经瓦解。于是,便形成每户一台柴油机,甚至多台。这11户现共有柴油机29台,价格均在1200元左右一台,共有水泵18台,价格在300元左右一台,耕整机共11台,每台约1000元。如果是连片灌溉,只需一台8层水泵(价格在1200元左右)和35KW的电机一台(价格在2000元左右)以及4台耕整机即可。

    因此,如果仅算净成本,并考虑折旧率,那么,每亩农田平白多增加了260元的成本。除此之外,还有因为这些机器需要维修、耗油等开支,每亩约平均摊算到180元的成本。因此,总增加的生产成本每亩在440元左右。由此测算全村耗费在农田水利上的平均亩增成本,总共约达到每年125万元左右。

    就我们的调查所知,整个水晶村仅柴油机一项便大约达到700台套!因此,如果我们结合前述年均减产或绝收等灾害造成的显性损失来看,整个水晶村平均每年因农田水利系统的崩溃所要承担的实际损失要达到150万元。因此,过去这20年中,对于水晶村来说,其损失总量至少在3000万元以上!平均每年的户均损失达到近5000元,对于一个家庭来说,意味着这过去的20年中,损失在农田水利上的显性与隐性收入达到约10万元!

    所有这些计算还都只是最保守的计算,因为,我们还没有计算因河道和沟渠的淤塞所造成的不能行船,从而只能将耕整机、柴油机等机械靠人工抬到田里所耗费的时间成本!如果将这一方面也计算进来,那么,隐性的损失还会攀升很多。但是,即使我们不考察这一方面,而只按最保守的损失计算,也就以说明问题。

    有趣的是,对于整个水晶村的河道沟渠等水系来说,即使崩溃成现在的死亡或准死亡状态,也只需10万元左右即可将村内所有河道沟渠疏挖一遍,而这一次疏挖至少可以保持5年的时间,也就是说年均成本约2万元。

    每年投资2万元搞活整个村庄的农田水利,使其恢复到1980年代的旱涝保收的水平,意味着可以为水晶村每年减少损失150万元,这种减少的实质就是相当于为整个水晶村每年增收148万元!更进一步说,投资10万元换来5年的农田水利的辉煌,可以为整个水晶村增收740万元!这即是我们所要考察的新农村建设中的减法原理的诀窍所在。

    但显然,到目前为止,无论是从整个汊河镇来说,还是整个水晶村来说,农田水利已经困境重重,奄奄一息。那么,这种困境的背后又是什么更为深层的机制促成的呢?

    五、农田水利的困境分析

        叙述至此,我们有必要开始就当前农田水利的困境进行分析了。在此前的沙洋县李市镇的农田水利调查中,我们曾从制度困境、组织困境与社会困境三个角度对农田水利几近崩溃的现状进行了分析,而汊河镇农田水利的困境在我们看来,主要有两个方面的原因,一是乡村组三级组织的乏力或缺位所导致,二是排涝水利的性质决定了乡村组三级组织乏力或缺位后必定会加剧农田水利的失序。关于第一个方面的原因,我们主要从乡镇水管站的演变与村组在农田水利中所扮演的角色两个层次展开叙述和讨论,关于第二个方面的原因,我们主要从排涝水利的公共性这一基本性质的层次来展开叙述和讨论。

    (一)乡镇水管站:被折腾的演变

    乡镇水管站的生命史是一部“被折腾”的生命史,既有“活该”的一面,也有“无奈”的一面,就像那些老水利员对水利工作的定性一样,既“讨厌”它,也“热爱”它。在这整个被折腾演变的过程中,乡镇水管站的几经改制既有其必然的起点,如机构臃肿、人浮于事、不务正业等,但同时又调整过猛,如完全将其推向市场等。这就像一个钟摆,时而左摆,时而又摆,而与之相关的农田水利则在这种摇摆中被弄得晕头转向,不知所措,以致最终濒临崩溃。

    汊河镇的前身在1975年以前叫汊河区,是此前洪湖市的八个区之一。相应的,汊河水管站在此前叫汊河水工组。水工组在编人员6人,编外人员4人。

    1975年,汊河撤区并社,水工组为应对当时大兴农田水利的需要,在编人员扩展到10人,编外人数不详,但人数很少是肯定的。

    1984年,人民公社体制解体,汊河撤区建镇,水工组改成水利管理站,属于县级水利局在乡镇的派出机构。人员编制仍是10人。

    1986年以后开始不断扩编,并增加临时工,到1997年时,水管站机构膨胀开始达到了一个非常高的水平。见下表:汊河镇1997年水利管理站人员情况统计。

    表:汊河镇1997年水利管理站人员情况统计

    管理单位

    合计(个)

    其中

    人员性质

    固定人员

    临时人员

    管员

    退休人员

    小计

    干部

    职工

    小计

    干部

    职工

    合计

    60

    43

    17

    35

    6

    29

    8

    5

    3

    13

    4

    水管站(机关)

    12

    9

    8

    8

    4

    4

    4

    水利预制厂

    2

    1

    1

    1

    1

    1

    综合经营

    21

    10

    11

    21

    1

    20

    水利管养员

    14

    14

    1

    1

    13

    泵站管理员

    11

    9

    2

    5

    1

    4

    6

    4

    2

    注:固定人员,指国家、集体、合同工正式人员,也即带事业编制的工作人员。资料来源:汊河镇水利管理站1997年度水利资料。

    由表中,我们可以看出,一个小小的派出机构,即使在大集体时期大兴水利的时候,人员编制都维持在10人左右,且还能将工作做得相当出色。而此时的水管站,仅工作人员就达到了60人,在编人员达到35人。更有趣的是,在编的35人中,仅有13人是在“正业”行列(水管站机关8人,泵站管理员5人),“不务正业”的在编人员却高达22人(水利预制厂1人,综合经营21人)。而且,从性别上也可以看出严重问题,因为水利工作属于强度较高的工作,一般以男性为主。而水管站(机关)却是男性9人,女性却也高达8人!

    此后,机构扩展略有减缓,但编制人员的扩张冲动仍在,临时人员开始减少。到2004年改制时,在编人员已达到48人,临时人员也达到了20人。

    这些膨胀出来的人员从哪里来的呢?据水管站的领导介绍,仅有3人是军转进入的,其他所有人员全部都是水管站内部职工的子女,因此,整个水管站内部人员的近亲繁殖非常严重。

    如此多的人员,而单位却又如此小,那么,进来的人的吃饭问题就成为水管站的头等大事。鉴于此,水管站的人员首先不是想到要如何将农田水利建设好,而是想到如何将这一大帮人养活。结果就是,由水利局财政拨款支付工资的只有20人能拿到,且还只能领到70%的工资。即使高峰时期的2004年,水利局拨给汊河水管站的也才7.8万元!于是,为了解决吃饭问题,且仅靠不足额的工资,即使是能拿到一部分的职工所获也较少,因此,必须要另想他法,以谋生路。所以,从1986年开始,水管站便搞起了“副业”,也即经营与水利无关的事业,如办果园。

    1990年前后,市水利局为适应当时水管站机构扩张膨胀的形式,也顺势成立了“综合经营科”,专管水管站的“副业”。初始时期,人们从“办副业”的过程中尝到了甜头,更加开始忽略本来应该重视的农田水利工作,农田水利因此不断陷入衰败,直至濒临死亡。相反,“副业”却越办越红火,水利局的综合经营科则根据形式从1990年代初期开始,给每个水管站下达经营项目指标,开始规定水管站每年要上交多少利润,并制定了详细的任务、年终考核以及奖惩规则等。起初所下达的任务每年约2万元,此后每年按1万元的速度递增,到2001年时达到顶峰,汊河镇水管站要完成的任务达到15万元!因此,从1995年开始,至2002年止,水管站“办副业”的情况急剧扩张,而这种扩张的背后则同时也是水管站内部机构膨胀扩张的推动。水管站开始办起了果园、预制厂、商店、挖掘机等。真正留在水管站内部从事本职工作的人员却连三分之一都不到。

    至此,我们可以设想,一个水管站在编人员达到48人,还有众多临时人员,而所拨付的工资和开支包括福利等却只有7.8万元,相反,水管站还要上交15万元的任务时,作为应该为农田水利服务的水管站还能干什么?水管站此时的性质事实上已经企业化了,只不过它还没完全走向市场运作模式,可以类似看做为仅仅是带着编制的准国有企业。

    2002年开始,水管站权限下放到乡镇,与市水利局名义上仍属于技术指导关系,实质上联系已经不大。因为下放后的水管站,财权、事权、人权均属于乡镇管理,由此前水利局的派出机构变成了乡镇的一个下属管理机构。下放后的水管站,除站长一年里到水利局里去一次外,其他工作人员均不愿意去局里开会。工作积极性也受到了较大的影响,人员膨胀仍在继续,作风懒散,人浮于事的情况并没有因为水管站的下放而有所改观。

    2004下半年始,洪湖市作为湖北省乡镇综合配套改革的试点单位,在全市推开了这一制度实践。改革实践的制度设计的初衷是要:“坚持市场取向、开拓创新的原则,遵循市场规律,引入竞争机制,办好社会事业,变‘养人’为‘养事’”。“遵循社会化、市场化的改革方向,整合机构,创新机制,实行‘政府采购,花钱买服务’,即‘以钱养事’的办法。”洪湖市所有乡镇水管站全部改成“水利服务中心”,汊河镇水管站当然也不例外。

    汊河水管站改成水利服务中心后,性质上不再是原来的事业单位,而是叫“民办非企业”的社会团体,营业执照由市民政局颁发。工作人员则实行买断的办法,改制后仅留3人,1个主任,2个水利员。

    应该说2004年的改革是势在必行的,从我们前文述及的水管站的机构臃肿、人浮于事、不务正业就可以看出,这个机构到了非改不可的地步。但是,是否要如此猛烈地调整呢?这是一个十分严重的问题。因为水管站改制过程中,调整过猛,造成新的问题并不比没改制之前少。具体来说,主要存在如下几个问题。

    其一是,性质更模糊了。此前虽然不务正业,干些水利以外的工作,但是,总体而言,毕竟还有三分之一的人在“务正业”,农田水利的工作也就不是什么都没干。而且性质是极为清晰的,就是事业编制单位。水利人员都知道自己是“国家的人”,有“归属感”。而改制后,所谓的社会团体,性质看起来很清晰,实际上用一个民办非企业的口号无法准确描述水利服务中心的全貌,以致从县到乡,再到具体的水利服务中心的成员,都无法给现在的水利服务中心做出一个准确的定位。性质不明,导致的最大问题就是工作人员的思想混乱。没改制之前,乡镇水管站还能有所为,有所不为,也即务点正业,搞点副业。而改制之后,基本则处于放任自流的状态,成为无为状态。

    其二是,水利数据损失严重。由于改制时,水管站性质定位模糊,人员思想混乱,大量工作人员上访,致使此前三令五申要求保存好相关水利数据的通知被束之高阁。一些被买断的工作人员索性将水利资料带回家或损毁掉。我们调查时所能获得的数据资料仅到1997年止,此后10多年的数据仅凭一些老水利员的记忆来弥补,这一块巨大的空白对于未来的农田水利工作肯定是非常惨重的损失。

    其三是,市场主体并未能培育起来。从2004年下半年改革开始,到现在为止,时间过去了近6年,原本设想的培育一些从事水利服务的市场主体的想法仍是纸上谈兵。原来被讽刺为顶着铁锅唱独角戏的事业主体,实际仍在批着原来单位的外壳,问题是,不仅没有培育出新的市场主体从而来唱热闹的对台戏,形成竞争机制,而且,现在的水利服务中心基本连戏都懒得唱了,也即完全处于无为状态。

    其四是,所有涉及农田水利的工作都由原来的防患于未然变成了临时抱佛脚。原来事业单位体制时期,是通过先“养人”,然后再“做事”的,因此,水管站这类公益性很强的部门就极富“养兵千日,用兵一时”的特点,主要是要防患于未然。而改制之后,由于是钱和事直接对接,而将做事的人踢开了,这种过于迷信市场的做法,在无法培育出市场主体时,还是要面对“只此一家分店”的局面,可问题是,花钱买服务的对象因为改制的原因早被惹恼了,他们中被买断的人员则不断上访,而留下来的几位老同志都已花甲之年,在被“伤透了心”后,早已身在曹营心在汉。所以,只有当要应付一些常规检查时,才会临时应付一下。其他时候,各自颐养天年忙各自的去了。

    其五是,加速了基层水利人才的断层。客观地说,基层水利人员为我国农村的水利事业是做出了巨大牺牲的。他们又几句口头谈非常形象地揭示了他们的辛苦,如“先治坡,后治窝”,“赶着雨水吃饭,顶着竹竿晾衣”等等。如此辛苦的工作,除了他们对水利事业的热爱外,还有一个重要因素就是因为它是事业单位,这是唯一的吸引力。而改制之后,这最后的一点吸引力也去掉了,年轻人谁愿意到这样一个性质模糊不清的如此艰苦的单位去呢?因此,原本水利人才青黄不接的局面更加快速断层了,也就是说,现在已经不是“青”和“黄”接不上了,而是后面没得“黄”来接了,断层了!那些年近花甲的老水利员们,已经如现在的河道沟渠一样,对于农田水利所能做的,已经日落西山,不见余晖了!

    我们的农田水利则也伴随着水管站的改制调整而被折腾到濒临死亡。

    谁来撑破农田水利的黑夜,重新恢复往日的光芒呢?这已经成为了严重的问号。

    2009年,借国家转移支付大湖区排涝费之机,鉴于2004年改制以后的水利服务中心问题太多,尤其是无为状态的现状,使得市水利局和市政府商谈后,考虑将水利服务中心再次收回到水利局,人员仍按编制处理,全市总共约61人,工资等均再度由水利局拨付,水利服务中心则仍然改叫水管站。可问题是,2004年的改制,是全部七站八所的改制,因此,如果水管站要恢复的话,那么,就意味着其他七站八所也全部会重新要求恢复,这对于地方政府来说,是一件压力极大的事情,因为这种做法无异于否决了这场声势浩大的改革!因此,至目前为止,编委仍未承认水管站工作人员的事业编制性质。也因此,水管站目前采取两块招牌,一套人马,在夹缝中努力突围。而这场声势浩大的乡镇综合配套改革也面临着进退维谷的困局,如果再往前走,此路不通,必将更加加剧农田水利的失序与瘫痪。如果再往后退,又无异于明确宣告改革失败,那么又将面临“折腾的意义何在”的拷问?何去何从,在下一次严重的罕见天灾来临之前,仍是个问号。

    (二)村组两级的角色与排涝水利的性质

    与我们在沙洋的调查不同的是,汊河镇水晶村在1984年以后,在农田水利上所扮演的角色基本上是一个无为的角色。而这背后并不简单是村组本身的问题,而在而排涝水利本身的性质。

    沙洋农村是因为取消农业税后,财力锐减,从而导致村组两级均无法统筹农田水利,从而使得农田水利迅速崩溃失序。而水晶村的村组两级在农田水利上的作用则基本属于随人民公社的解体而解体,即使在收取农业税费的时候,水晶村的村组两级也一样是无为而治。这种情况不仅表现在水晶村,对于汊河镇所有村庄来说,基本情况均大同小异。

    我们可以看看水晶村在取消农业税前的财政状况。水晶村亩均农民负担情况(1996—2003)如下:

    1996年:135元

    1997年:135元

    1998年:135元

    1999年:155元

    2000年:135元

    2001年:155元

    2002年:155元

    2003年:145元

    每年水晶村实际上报的数据是1400亩,有近1500亩的田所收的税费都被水晶村自己截留使用。因此,仅此一项收入,即使亩均135元的时候,水晶村每年的收入也在20万元以上。加上剩下的那1400亩中,还有部分属于村提留的也会为村里所用,因此,水晶村取消农业税前并不缺钱。即使每年收取税费有一定的难度,但70%是能收上来的,如此,其收入仍然很多。而开支方面,村组干部共13个,学校民办老师11个,村里的医生2个,工资均由村里支付。此外,每年招待费少则3万元,多时4万多元。最后,即使村提留里有部分预算本应用于农田水利的,但自分田到户以来,除1984年当年清淤外,此后一直没有投入过。

    此后至今,水晶村以及汊河镇所在地区均在收取费用。以水晶村为例,每年亩均负担为:

    2004年:78元

    2005年:78元

    2006年:58元

    2007年:48元

    2008年:51元

    2009年:39元

    2004年以来所收的费用中,主要包括如下几项:农发基金、世行贷款、两工折资、一事一议、排水费、村级排灌费等项。其中,两工折资15元每亩,乡镇留60%,返还给村里40%,而村级排灌费5元每亩、一事一议15元每亩两项费用,则全部返还给村里使用。然而,事实上,这些主要应该用于农田水利建设的资金特别是两工折资部分以及村级排灌费部分,却仍然没有用一分钱到农田水利建设上。

    由此,可以说明问题的是,村组两级在农田水利建设上的无为并不是钱的问题。村组两级的这种乏力与缺位,或者直接说无为而治,其背后又是什么原因呢?难道是村组干部贪污腐化吗?问题显然没有这样简单。其内在逻辑在于排涝水利的性质。

    整个汊河镇甚至包括整个洪湖地区,排涝水利从来都是最重要的,相反,灌溉水利因为自然条件的先天优越性,从来就比较少地存在缺水的问题。而排涝水利与灌溉水利的性质是完全不一样的,如果说灌溉水利属于准公共品的话,那么,排涝水利基本上就可以看做是纯公共品。因此,排涝水利的性质就具有纯公共性和纯公益性。

    排涝水利的纯公共性和纯公益性决定了排涝水利的治理必须是强有力的统筹治理,对排涝水利的治理最具有统治的色彩。如果说中国社会属于一个水利社会,进而中国的治理与治水必然关联的话,那么,排涝治理无疑是最直观和最明显的指针。

    对于灌溉水利而言,大中型水利设施的瘫痪或毁坏后,农民还可以在丰水年份实行自救,如打机井的做法,或用潜水泵从有水的地方抽水的做法等。换句话说,灌溉水利的治理更容易通过技术的改进而达成,尽管现实治水实践中也未必如此。

    然而,排涝水利则不一样,当大中型水利设施崩溃以后,以及与之对接的更为宏观的组织解体或弱化后,更低层次的组织是无法作为的,农民个体更是无能为力。以汊河镇为例,只要高汊河、五丰河、返口河、内荆河等众多大中型河道沟渠淤塞到濒临死亡或死亡边缘后,那么,这些河道沟渠以下的村组就一定无法作为,因为,即使他们积极作为也只能是在做无用功。

    由是,我们会发现,水晶村自1984年人民公社体制解体当年从事了最后一次河道沟渠清理以后再没有清理过就不是偶然的了。这背后恰恰表明,只有类似于人民公社体制那样的高度集权的制度安排和组织安排,才有可能治理好排涝水利。这种高度集权体制的解体,对排涝水利的意义无异于一个政府解体后对社会所形成的无政府状态。因此,汊河镇的农田水利的问题并不是今天才形成的,其问题虽然十分复杂,然而,性质却十分简单。可以说,随着人民公社体制的解体,汊河镇的排涝水利就迅速陷入困境。只不过,1970年代大兴水利所建立起来的水利设施暂时可以有老本可吃,从而缓解了体制消退与变换后的阵痛。但正是这种慢性的疼痛,最终导致了汊河镇的农田水利不断走向死亡的边缘。

    当然,我们这里并不是说人民公社体制不应该解体,更不是说我们要因此而回到过去。而是要通过这种分析表明,只要涉及纯公共性的和纯公益性的公共事务的治理,必须要通过强有力的公权力的制度安排与组织安排才能达成,否则就必然会失序或陷入崩溃。因此,任何制度或政策的调整都不应该笼统地“一刀切”或简单地“切一刀”,而要具体问题具体分析,上帝的归上帝,凯撒的归凯撒。对于私人领域的私人问题,公权力完全可以退出来,但对于公共领域的公共问题,公权力的作用不仅不是退出或消解,而是应该加强。

    可悲的是,我们这近30年来的做法,在农田水利上,不管是灌溉水利,还是排涝水利,都是迷信分的做法,迷信市场的做法,以致我们的农村基本经济制度中的统分结合的双层经营体制变成了一个不断的去统化的过程,这种不断削弱基层政权和基层组织的统筹能力,实际上也就是在不断瓦解基层政权和基层组织的治权。因此,在这种制度变迁背景下,对统筹要求更高的排涝水利则最早死去,而在取消农业税以后,则更加进一步使得灌溉水利也步其后尘。这种时间序列上的表现非常完美地表现在洪湖和沙洋两地的农田水利困境中,表面上看,洪湖的农田水利在1995年左右便陷入严重困境中,与沙洋农田水利在2005年以后才迅速陷入严重困境有着鲜明的不同,而其内在逻辑则是一样的,均因强有力的公权力代表者——乡镇的统筹能力的瓦解所致。进一步,自分田到户以后,实际是我国农村基本经济制度不断被破坏所致。所以,在此意义上,洪湖农田水利实在是一部沙洋农田水利前传。

    六、如何做好减法:农田水利视角下的新农村建设

    最后,本报告将回到要讨论的新农村建设的减法原理上来。如我们前文所述,所谓新农村建设的减法原理,即是要在增收困难的刚性条件下,如何通过减少农民的农业生产成本从而达到实质性增收的目的的道理。

    就本报告来说,我们要考察的重点是从农田水利的角度来讨论这一原理。农田水利是制约当前农民农业生产成本的最关键的因素。因农田水利的崩溃或濒临死亡边缘的困境,使得农民直接增加的因灾害而造成的显性损失与因农田水利的衰败而间接增加的隐性生产成本逐渐走高。以我们前文所计算的为例,农民每年亩均损失至少在440元左右。由此,一个家庭年均损失约5000元,一个村庄年均损失约125万元!

    所以,我们的做法就是要减少这笔损失,从而达到农民实质增收的目的。因此,本报告才会花很大的篇幅讨论农田水利在乡镇与村的现状、困境以及深层原因。

    也因此,我们所说的新农村建设因减法原理的逻辑机制,使得我们转移到考虑农业生产成本上来,进而,我们将讨论的话题转换到农田水利上来。从这一点上来说,要建设好新农村,从农田水利的视角就是要将农田水利搞好,从而减少农民在农业生产上的成本。

    如何搞好农田水利?实质上也就是如何做好减法?

    就洪湖地区来说,根据我们本报告所述的汊河镇的经验为例,我们认为有几件事是当下需要加快做的。

    第一,洪湖市已经意识到排涝水利的公共性与公益性,目前已借国家大湖区排涝费的转移支付之机,将连村的泵站全部上收至市水利局统一管理。这是一个无比正确的做法,对于连村的泵站,以县级这个公权力的代表来统筹管理,就会起到十分良好的效果。根据去年以来的经验表明,原本走向失序与混乱的农田水利——泵站这一块,目前已经迅速扭转形势。现在的问题是,要继续加强这种统筹管理模式,千万不能再弱化或下放。

    第二,泵站这一块已经盘活了,那么河道和沟渠怎么办?这是当下急需解决的最大问题。否则,目前的局面仍无法彻底改善,农田水利还是会大踏步迈向死亡!因为泵站搞好了,田间地头因划片承包的效果目前也还不错,但从泵站到田间的中间的那一段——河道沟渠,已经濒临死亡。河道沟渠的疏挖,要么农民主体,自己解决,要么政府主体,政府解决,除此之外,不要去寻求第三条道路,事实证明,寻求第三条道路,过分迷信市场化的做法是绝对会失败的。因为市场化的做法本质上就是根据市场原则来做的,它的目的是要盈利的。目前来看,农民主体与政府主体在洪湖地区还有结合的可能,政府负担大部分,农民负担小部分,设计一个合理比例,分摊一定的农业生产成本,然后由政府组织出面,合力将河道沟渠一次性全部疏挖好。

    值得警惕的是,洪湖市目前正在探索“以林养渠,林水结合”的做法,这种做法本质上还是过于迷信市场化的产物。客观地说,这种做法也是在目前的困局下努力突围的无奈之下的一种制度创新,然而,这种制度创新只能起到饮鸩止渴的效果。林业公司将树栽好后,承包期都是1020年,而根据经验,目前林业公司所疏挖的渠道最多能维持5年。5年以后怎么办?正如某些领导干部所担忧的,5年以后想再次疏挖渠道时,用来疏挖渠道的钱可能还不够赔林业公司的树钱!

    第三,乡镇综合配套改革要完善。还是一句话,改革不能调整过猛,不能搞笼统的“一刀切”,或简单的“切一刀”。对于乡镇水管站等事业单位,改革显然调整过猛了。洪湖市也已经意识到这种改革所造成的新的问题,将水管站再次上收至水利局势在必行,仍然恢复事业编制也十分必要。当然,这并不是说,乡镇综合配套改革不应该改,从我们前文讨论的改革起点来看,确实已经到了非改不可的地步,但如何改,是公益性公共性方向,还是市场化方向,不妨先争议一下,再做出决定。事实证明,凡属公益性和公共性的事务,市场化的改革方向都是走不通的,最终必然会以失败告终。最好的办法是,对乡镇七站八所实行分类改革,对于公共性与公益性最高的农技部门和水管部门,只需控制机构膨胀、人浮于事的局面即可,仍应保留其事业编制的性质。而对于其他可以推向市场的,市场化色彩比较高的如农机部门,则确实可以交由市场来解决。

    就目前情况来看,这三个方面是当前农田水利中的纲,其他技术性的因素都是目,只有抓住了这个纲,才能纲举目张,整个农田水利困局才有破局的可能,只要农田水利能够突围,农业生产成本的下降也就在望,新农村建设的减法原理也就有望成为现实。

  • 责任编辑:sn
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