【摘要】反思意识和权利意识是农村公共品研究的基础。基于此,本文第一部分介绍了对公共品的一些新认识和对湖南农村 公共品现状的基本判断。第二部分从社会背景和具体原因两个层次分析了湖南农村公共品中存在问题的原因。第三部分从培养人才,加强研究;完善制度,强化监 督;转变理念,繁荣文化等三个方面提出对策。
【关键词】“三农”问题 农村 公共品 湖南 研究
农村不光是一个地域空间,还是一枚社会烙印,更是一种生活方式,可怕的是,因为公共品的持续性短缺,它们紧密的结合在一起。这既是农村生活的切身体会,也 是学习思考得出的结论。人终究是一个感性和理性的结合体,这个心结一直伴随着我的思考,既是动力,又是包袱。湖南是一个有近4000万乡村人口的农业大 省,加强对其农村公共品课题的研究非常重要,而于我则既是一种满足,又是一份责任。
一、现实:基本判断
(一)概念认识
一般认为,公共品是由公共部门提供以满足社会公共需要的商品和服务,具有非排他性、非竞争性和效用的不可分割性。在学习过程中,我对“公共品”也有了一些新的认识。在对农村公共品的学习思考中,以下两个观点既是思考的结果,又是思考的起点。
1. 公共品是政府为实现国家长治久安而实施的,以正义和秩序为基础、以保障公民的宪法性权利为核心的,一系列国家治理行为和制度安排的过程。其一,实现国家长 治久安是政府提供公共品的根本动力。提供公共品可以促进经济社会发展,实现社会稳定,改善官民关系,从而极大地减少强制的交易成本。其二,正义和秩序是社 会运行良好的基础。当前我们面临的许多社会问题之所以难以解决,很重要的一点就是因为社会公共生活基础秩序的缺失,而使事情进入了一种“不可治理状态”。 其三,公民权既是公共品的理论依据,也是公共品的核心内容。公民权是与国家主权相对应的,公共产品即国家主权在社会资源配置中人民意志的体现,最终要促进 公民权的实现。其四,公共品是一系列制度安排的结果,制度价值要通过国家治理才能实现。最后,公共品还应该有更广泛的包容性和人文性。把公民权视为公共品 的核心内容,既否定了单纯追求物化公共品的思维,又把人本理念变得更现实具体。
2.公共品的时空性和政治性。首先,公共品是社会需求的政治回应。政治即众人之事,国家之善。公民之所以需要政府,是因为有的社会需求市场无法满足。公民 把部分私人权利让渡出来组成政府,统治者取得国家政权后对社会需求的回应集中表现为公共品的提供。其次,需求是一个时空概念。既要在一定的时空中产生,也 要在既定时空中得到满足。而由于地方政府治理能力的差异,公共品还在地域空间和社会空间上存在差异性。再次,公共品具有刚性特征。随着社会文明程度的提 高,对公共品也会提出更高的要求,财政收入的增加使得满足这种需求具有了可能性。同时要削减“既得利益者”的公共品极其困难,甚至是不可能的。最后,公共 品还关系着政治统治的合法性。公共品在一定程度上是政府为履行政治承诺、保障公民权而做出的努力。公民不仅要求社会需求得到满足,而且必须是富有公平和效 率的。过高的交易成本将导致代理人的更替。
(二)现实图景
1.总体有所改善但仍然短缺。农业税的取消,种粮补贴等的发放,新农合和免费义务教育的推进,财政对农业基础设施投入的不断增加,使得农民的生产生活条件 得到一定改善,但农村公共品短缺的面貌并未根本改变。基础设施方面,2010年湖南农村固定资产投资1045.55亿元,增长28.2%,但依然有 1418个行政村不通汽车。社会事业方面,2009年底全省农村养老保险覆盖率仅达11.4%,2010年底新农合参合率仅为91.22%。农民生活质量 方面,2009年底使用自来水户数占21.1%、使用清洁能源户数占22.3%、水泥柏油路占32.7%。农村公共品直接影响到农民的生活方式,现代文明 融入农民的生活还有很长的路要走。
2.投入不断增加但负担反弹。根据于建嵘先生的研究,免除农业税之前农民抗争维权主要是税和费的问题,近年来则主要是征地。免征农业税使得基层政府财政更 加艰难,提供公共品也就成了无米之炊,但农民对公共品的需求并没有减少。张英洪先生(2009)对湖南省山脚下村调查后认为,由农民分担公共产品的供给责 任将导致农民负担反弹。较为典型的例子是,“某县村庄道路硬化建设资金要求农民自费配套的比例高达40%以上”,“有一户村民需交修路集资费10000 元”。
3.社会秩序趋好但压力很大。湖南农民的维权抗争活动在免征农业税之前对社会秩序造成一定冲击。免征农业税之后官民对立有所改善,农村秩序有所好转,但社 会治安有待加强。据陈文胜先生(2010)对湖南万户农民的调查,有52.7%的受访农民曾经受到地痞流氓的威胁和侵害,26%的受访农民认为社会风气不 好。另外,政治权威的公信力有待提高。有34.2%的受访农民对法院解决纠纷持怀疑态度,38.7%的受访农民认为打不起官司,只有5.6%的受访农民在 遇到纠纷时选择找乡政府解决。涉农腐败也对农村社会秩序造成巨大冲击。湘潭县人民检察院查处的贪污贿赂犯罪案件中有46%的案件发生在新农村建设环节。据 2011年湖南省人民检察院工作报告,桑植县新农合医疗管理办公室会计杨小琼等二人贪污新农合医疗资金267万余元。这些腐败不仅严重侵害社会肌体,而且 直接导致农民对基层政府信任的弱化。
4.乡村文化发展但危机重重。随着科技的进步和国家惠农政策的实施,电视进入普通农民的生活,丰富了他们的文化生活。但文化生活单一,接近6成的农民主要 以电视为休闲方式,只有5.6%的农民主要以读书看报为休闲方式,只有两成的村经常组织集体活动。文化基础设施依然短缺,基层文化站不仅数量有限,而且多 数是空壳。义务教育普及、农业科技培训等增加了农民的文化知识,但依然有超过一半的农民信菩萨和神灵。近5年来农民文化消费支出比重一直徘徊在3%-5 %的较低水平。
湖南也是中国特色下的湖南。在农村公共品上同样存在城乡和区域差别、公平和效率缺失、对流动人口的公共服务不足等问题。农村生活垃圾处理、生态环境保护也不容忽视。
二、反思:追根溯源
(一)社会背景
任何社会问题都处在既定的社会历史条件之中。在找寻农村公共品的存在问题和原因时,从社会背景出发有利于宏观把握。
1.人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾。温铁军先生的这一观点为我们研究“三农”提供了基本框架。人多地少不但制约了农村经济 的发展,而且分散的小农经济面对全球化和市场化的冲击脆弱不堪,农民对国家这只“看得见的手”的依赖更加迫切。城乡分割的二元体制,使得国家长期把来自农 业的剩余投入到城市中,而把农村公共品供给的责任推给了基层政府和农民自己。农业剩余被国家拿走了,农民当然没钱承担本应由国家承担的责任,其结果就是乡 村日益凋敝和城市不断繁荣的鸿沟日渐加深。
2.市场经济与乡村原子化。市场经济促进了农村生产力的发展,但严重冲击了传统的乡村秩序,农民之间的合作意愿在减弱。在熟人社会中流动性很弱,使得相互 之间有更多的联系和需要。市场经济大大增加了农民的流动性和经济理性,他们更多的与市场联系在一起,个人的市场能力才是他们所关心的。相较于农村公共事 务,个人的市场能力可以给他们带来更多的收益,农民组织起来提供公共品的动力和能力都被严重弱化了。
3.基层政府财权与事权的不对称。农村税费改革以后,基层政府,尤其是处在落后地区的基层政府,财政收入急剧减少,通过制度外筹资提供农村公共品的方式在 制度上也被否定了。中央和省级政府的转移支付对于,一方面是资金的严重短缺,一方面是农民日益强烈的公共品需求,无疑是杯水车薪。
4.农民权利意识的觉醒。农民不断接受平等、公平、契约等理念,要求生存得更好、生活得更有尊严,对现行的公共品供给体制越来越感到不满,要求同城里人享 受同样的国民待遇。国家财政的快速增长和政府治理理念的改变也为此提供了可能。“统筹城乡”、“城乡一体化”逐渐成为社会共识,但基层政府并不宽裕的财政 无法承担起这一重任。
(二)具体原因
1.湖南省情的制约。湖南有近7000万人口,其中农村人口近4000万,有 1000多万农村流动人口,2010年地方财政收入仅1066亿元,提供农村公共品的压力很大。湖南还是一个多民族的省份,各地区发展差距较大,2009 年全面小康社会建设实现程度,长沙市为93.5%,而湘西仅为63.7%。经济社会发展程度决定着公共品供给的水平,讨论湖南农村公共品时一定要考虑省情 的制约。
2.基层民主与利益表达。农民负担的反弹传递出基层民主还不完善的信号。农民自己选出来的人民代表最后做出了不利于农民的决策在逻辑上是说不通的。农村也 是一个资源的集合体,在这里也有争权夺利的斗争,也有种种民主面纱掩饰下的罪恶。民主和表达是分不开的,农村公共品必须反映农民的真实诉求,否则农民不但 不能成为受益者,反而会成为利益博弈的牺牲品。客观上,基层民主的不完善使得村民自治流于形式。村级组织也成了基层政府在农村的代理人。
3.基础秩序遭到严重破坏。乡村基础秩序至少包含两个层次,即法律秩序和乡土秩序。农民维权抗争运动的存在说明以正式制度确立的秩序遭到了民众的抵制,但 农民从“依法抗争”到“以法抗争”并未否定现存规则,仅是对腐败和公权力滥用的愤怒、对具体政治权威的质疑。市场经济改变了传统的乡土秩序,乡土文化由泥 土的、情感的、熟悉的向交换的、计算的、陌生的转变,传统的道德观念遭遇机会主义和浮躁情绪,乡土价值观因在历次政治运动中被批判和否定而陷入迷茫,如此 乡土秩序支离破碎。
4.乡村文化建设较为复杂。其一,代表先进文化前进方向的主流文化和核心价值,在贫穷落后的农村难以生根发芽。一方面,农民不熟悉、不理解由公共权力主导 的话语体系;另一方面,农民的文化诉求并未得到表达,农民的价值取向与精英阶层存在差距。其二, 社会提供的文化产品比较单一。农民的购买力相对较低,在市场经济条件下面向农民的优秀文化产品是短缺的。而政府提供的文化产品所表达的更多的是社会精英的 价值,农民并不认同。其三,贫穷既是文化落后的根源,也是愚昧的根源。落后的农村经济和稀缺的农业剩余难以为乡村文化发展提供物质和精神基础,既导致农村 文化设施的严重短缺,又导致思想文化的凋敝。文化的发展是农民科学文化素质提高的前提,愚昧和迷信正是文化凋敝的副产品。
农村公共品中存在的问题和原因还有很多。学者们也做了许多研究,在本文的讨论中也会或多或少涉及诸如结构失调、成本分担不合理、公益精神等问题,但不做具体讨论。因此,本文的主要观点较冷僻,但正是这种独立思考的精神将理论研究引向深处。
三、对策:未来航线
(一)培养人才,加强研究
近年来,党和政府高度重视“三农”问题,大批人才去到基层,理论研究也不断丰富。但基层留不留得住人才值得关注,大学生村官、选调生等毕竟是体制引导的结 果。有的理论研究缺乏独立思考,有的研究脱离实际,有的研究人员投机取巧,研究成果的同质性较高,缺乏创新性和实用性。而“农民有80%的愿望乡镇根本就 无法满足,乡镇的工作有80%不为农民所欢迎”,更说明了加强理论与实践研究的紧迫性和重要性。
农村公共品不可能脱离新农村建设,也离不开优秀人才和理论研究。乡村建设迫切需要优秀人才。基层工作生活条件较差、发展空间较小、社会观念的压力等使得大 多数高校毕业生不愿意到基层工作生活。乡村建设迫切需要理论研究。当前的经济社会发展很快,新情况、新问题层出不穷,实践经验也需要总结,没有扎实的研究 不行。
我们迫切需要一支人才队伍,不仅要有专业知识,还要有专业精神。在专业知识方面,农业经济、农林科技、区域经济等知识必不可少;要真正改变农村面貌,提供 农民满意的公共品,社会学、法学等知识也很重要。在专业精神方面,既要有公共精神,也要有企业精神。基层的现实要求我们奉献,要求我们克服种种困难,要求 我们变革创新。既要独立,也要理性。基层的现实要求我们独立思考,要求我们顶住种种压力,要求我们理性判断。基层需要人才,尤其需要具有多种知识技能的复 合型人才和肯牺牲愿奉献的人才。
我们迫切需要一种理论研究,不仅要把握大趋势,还要利于实务。要不断研究与“三农”相关的大环境。社会系统的复杂性正是社会关系错综复杂的表现,一定要重 视联系着的社会背景。实践为我们指明了方向,要不断研究实践、向实践学习,尤其要研究实践中出现的新问题。理论研究最终要通过实践变为现实,否则就是“思 想家”的自娱自乐。要研究农民的需求、研究农民的处境、研究农民的变化,为决策提供参考,为实务提供指导。
(二)完善制度,强化监督
理想的基层治理至少包括,富有公共精神的参与者、完善的制度、丰裕的资源和优秀的管理者。优秀的管理者只有充分整合使用,才能创造出良好的业绩。但理想不 能代替现实,我们面对的是公共精神的缺失、资源的匮乏、制度的缺陷、优秀管理人才的稀缺。公共精神的培育需要我们耗费不起的时间,资源短缺是社会的常态, 优秀管理人才的培养在实践中并不理想,唯一能改变的就是制度。
1.利益表达机制:基层民主建设
农村公共品是众人之事,需要广泛的公共参与,否则不足以代表最广大农民的根本利益。参与最重要的是个人意志的表达和尊重,还需要通过民主来保证公民的选择 自由。民主的本质是公民直接参与管理社会公共事务,穷者弱者也要参与到与自己利益相关的决策中来。农民需要通过一种机制把自己的利益委托自己信得过的人、 了解自己内心真正需要的人来管理。村民自治和基层政府直接选举大大推进了基层民主化进程,但基层民主还有需要完善的地方。
首先,要保障村民自治制度价值的实现。一方面村民选举必须真正反映农民的意志。当前某些农村出现了贿选、涉黑、宗族势力等破坏村民自治的丑恶现象,国家公 权力必须干预。尤其是黑恶势力通过基层党政负责人成为村两委的负责人,不仅严重干扰基层民主秩序,更使得基层政府的公信力严重受损。另一方面,必须保证村 民自治是实质的而非形式的。如果说形式即内容,那么形式民主的确是一种进步,但这种进步也可能欺骗善良人。
其次,基层民主还要求基层政府尊重法定的村民自治权。按现代公共管理理论,村民自治组织类似于第三部门,和基层政府是指导与协助关系而非行政隶属关系。但 在实践中,基层政府往往把村委会视为自己的执行机构,过多干预村民自治事务,妨碍基层民主政治建设。尽管农民参政议政的能力确实有限,但我们也要充分相信 他们有能力决定自己的事,而且民主的启蒙也会在民主实践中不断实现,公民意识也将在民主实践中成长起来。
最后,基层民主必须是看得见的。民主不仅实现,而且要以看得见的方式实现。一方面,要坚持民主的程序,程序的繁琐正是民众对民主渴盼的表现。实践中,农民 把村委会的公章切成几块由几个人分别保管,只有合在一起使用才有效,体现的正是对民主的期盼。另一方面,民主还应该是透明的,涉及农民切身利益的信息必须 公开。信息公开既是科学决策的保证,也是民主监督的前提。大力推进村务公开、政务公开,不仅是责任意识的体现,更是民主进步的阶梯。
2.生产供给机制:财税体制改革
增加农村公共品供给是解决短缺的根本途径。包括财税体制改革在内的一系列制度建设,可以确保农村公共品供给的常态化、规范化和制度化。
其一,提供主体以政府为主,以村民自治组织为辅。一方面,合理划分各级政府的事权和财权,明晰各自职责,保证公共品的提供主体不缺位。村民自治组织在有能 力的前提下可以提供一些准公共品或区域性公共品。一方面,完善财政转移支付制度,推动财力下沉,确保基层政府有提供公共品的能力。科学化、规范化、制度化 的转移支付制度有利于改变基层政府因事权和财权的不匹配,导致面对旺盛的农村公共品需求时束手无策的现状。此外,积极稳妥地探索农村公共品的社会化、市场 化供给,可以有效弥补“政府失灵”,提高供给效率,但前提是要保证政府责任的非市场化。
其二,不断加大公共财政对农村公共品的投入。这既是公共财政的责任,也是促进农村经济社会发展的迫切需要。农村公共品是一个发展问题,要在发展中解决。要 认识到进入耐用消费品时代,良好的农村公共品供给可以使农民对未来形成稳定的预期,农民才敢消费,农村市场才能被打开,农村经济社会发展才有动力。要彻底 扭转那种仅仅把农村公共品视为人道主义的观念,扭转那种认为农村公共品花钱但看不到政绩的错误观念。
其三,完善相关法制,逐步实现城乡公共品一体化,进而实现全国公共品的均等化。这注定是一个漫长而艰巨的过程,利益冲突在所难免,有时还会很激烈,但除此 亦无他途。当前最紧迫的就是户籍制度的改革。户籍改革的关键在于剥离所附着的不合理的公共服务供给,与之相随的是和社会身份相关的公共品供给体制,以及各 部门、各地区不合理的分配体制。这既是统筹城乡发展的需要,也是社会公平的需要,更是解决流动人口公共品供给的迫切需要。
其四,要重视利益均衡机制和改革参与机制的建立和完善。今天的“三农”问题积重难返,不仅仅是偶然的政策失误,更重要的是不同社会群体为自己争取利益的能 力严重失衡。利益均衡机制一是要解决改革成本的分摊问题,一是要解决改革的成果如何共享的问题。中国社会已经进入利益博弈时代,利益诉求渠道的畅通格外重 要,而改革的参与机制就是要保证各种声音能在博弈中充分表达并能体现其价值。当前农村公共品的问题还迫切需要一个利益补偿机制。国家财政要建立和确保有利 于“工业反哺农业,城市支持农村”的体制机制,通过资源的倾斜性配置弥补对农村投入的欠账。
其五,提高治理能力,建设服务型政府。 政府的治理能力跟两个因素分不开,一是政府机构本身要富有效率,一是政府的自主性程度,核心是政府的行政管理能力。富有公平和效率的农村公共品,要求政府 必须转变职能,提高行政效率,以节约税收在行政过程中的耗费;要求政府必须独立于利益集团,以保持超越性和公正性基础上的科学决策。
3.监督约束机制:法治刻不容缓
农村公共品离不开法治。法律或许解决不了实际问题,但可以为问题的解决提供基础,使问题进入“可治理状态”。
第一,良好的社会秩序本身就是公共品。法治不仅可以确保法律秩序,还可以促进乡土秩序的形成。法治的核心在于私权的保障,侵害农民利益的行为应该受到法律的严惩,国家法治机器应该给农民看得见的安居乐业。
第二,法治是重建公民信任的需要。政府公信力是确保基层工作顺利开展的前提。如果农民不愿把纠纷交给公共权力机构解决,尤其是不愿、不能去司法机关解决, 起码说明了他们对公权力机构的不信任。而公民信任恰是市场经济发展的基础,公共权力机构作为具有超越性和强制性的第三方为解决纠纷提供了权威方案,从而保 障市场参与者的契约可以实现。因此,农民对公权力机关的不信任不利于农村经济的发展。这种不信任既有传统文化中“无讼是求”的因素,也有司法体制不完善的 因素,还有腐败的因素。法治精神的弘扬可以慢慢地改变传统文化观念,法治进程的推进可以产生一个生产公平正义的司法体制,也可以产生一个廉洁而负责任的政 府。
第三,法治是提高治理能力的需要。腐败不仅损害了政府的公信力,还损害了政府的治理能力。政府自身因腐败而遭受侵害,降低了应有的行政效率,也降低了政府 的自主性。农村公共品供给离不开一个廉洁、高效的政府。通过法治的力量,既提供了价值指引,也提供了制度规范,还提供了惩治措施,有利于政府治理能力的提 高。
最后,法治还是一种监督约束机制。没有监督约束的农村公共品,无法保证其符合最广大农民的根本利益。法治就是要为基层政府的决策、公共财政资金的使用等各 个环节提供规则,确保农民真正受益。法治监督和政党监督、社会监督、舆论监督、审计监督等共同构成了农村公共品中的监督约束体系。
(三)转变理念,繁荣文化
理念和文化总要触及社会价值的核心。农村公共品,尤其是乡村文化发展中遇到的问题,需要社会、政府、农民的价值理念的改变。理念不能根本转变,光花钱是肯定不行的,必须以政府的治理理念和公民的权利观念的改变为基础。
首先,全社会应该树立这样一种理念:机会平等、社会公正是是最基本也是最宝贵的公共品,维护公民合法权益比增加社会福利更重要。我们迫切需要一个公平健康 的竞争环境,使得每个人在国家崛起的过程中,通过自己的努力,而非依赖特定的社会阶层,可以改变自己的命运,并能公平地享有国家发展的成果。如果没有一个 以正义和秩序为基础的社会公共生活的基础秩序来保障公民权的实现,物化的公共品的意义可能仅仅是对善良人的麻痹。
其次,政府应该相信社会。一方面,政府应该坚持“以人为本”、“市场理念”、“结果导向”的核心理念,把质量和顾客满意作为施政的标准。另一方面,政府要 抛弃全能主义,尤其是在思想文化领域要宽容。农村公共品需要社会的力量,需要非政府组织。市场失灵、政府失灵是客观存在的,而第三部门存在的价值正是为了 弥补市场失灵、政府失灵时资源配置的公平和效率。农民有自己的价值取向和话语体系,要相信他们有能力创造优秀文化精品文化,一元化不利于文化的发展与繁 荣。繁荣乡土文化,政府更重要的是引导、规范和支持,而不是充当创造者。
最后,公共品是农民的权利。农村公共品维系着农民的基本人权。安全的饮用水、优质的公共卫生和基本医疗服务、完善的基本养老保险、良好的生态环境等是最基 本的生存需要。良好的基础教育、优质的公共就业服务、平坦宽阔的马路、完善的水利设施等是农民最基本的发展需要。农村公共品是农民平等权的要求。农民长期 被处于制度内公共品供给体制之外,不能平等享有国民待遇,公民权受到严重侵害。公民在法律面前一律平等,政府有责任通过对社会公正与制度和谐的追求,为每 一个公民提供其生存和发展所必须的基础条件,使其生存得更好,生活得更有尊严。农村公共品是政府对农民的政治承诺。社会主义新农村建设、构建和谐社会等政 治理想,给农民描绘了一幅无比美好的新生活图景,做出了符合人民群众切身利益和热切期望的承诺,执政党必须践行诺言,给予公民承诺的权利。政治权威归根结 底需要通过社会的发展、公民权的发展来实现。
结语:
农村公共品的复杂性、国情的特殊性以及认识的局限性,使得我们无法给出一个完美的分析和方案,但我们可以不断触摸到、感知到一个完整的真实的农村世界。分 析的过程即是结论演绎的过程,是思考研究的结果,也是思考研究的起点。如果说问题意识和责任意识是“三农”研究的生命线,那么反思意识和权利意识就是农村 公共品研究的基础。反思曾经的失误,通过多种渠道,维护和发展农民的公民权,使他们“生存得更好,生活得更有尊严”,既是我们的追求,也是我们的使命。农 村是现代文明的母体,而于我更是心灵的港湾,希望生活在这块土地上的人们,因为良好的公共品而摆脱命运的轨迹……
作者单位:山东财政学院