方忠敬:城乡土地一体化制度的思考
摘 要:城乡一体化重要方面是土地,土地中重要的是土地制度。本文从土地制度入手,阐述了土地制度及其作用,以及城市和农村土地制度构成。并在此基础上剖析了城乡土地制度的差别和缺陷,阐释城乡土地制度耦合问题及对策建议。最后得出结论:城乡土地制度差别很大,可通过制度重新设计,构建城乡土地一体化制度。
关键词:土地;制度;城乡一体化;耦合
党的十七届三中全会《决定》提出到2020年的目标:城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立,农民人均收入比2008年翻一番。全国各地深入贯彻落实十七届三中全会精神、积极推进城乡一体化与农村土地制度改革取得了明显成效。笔者就如何加快城乡一体化与农村土地流转联动发展,进行了深入调研和认真思考,总的构想是突破“土地二元所有制结构”障碍,给农民以“宪法关怀”和“完全国民待遇”的土地权益,构建城土地乡一体化制度,让农村土地在城乡市场上合法流转。
一、土地制度
土地制度,一般是指土地所有、使用和管理的土地经济制度及相应的法权制度。土地经济制度是其法权制度形成的基础,决定着法权制度,法权制度又具有反映、确认、保护、规范和强化经济制度的功能。
土地经济制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。在土地法权制度中,土地产权是一个核心问题,土地归谁所有决定了这个社会土地制度的性质,土地制度对于土地利用的约束往往表现为产权的约束。
二、现行土地制度的构成、差别及其缺陷
我国宪法和土地管理法都规定了现行土地制度的性质、形式、范围以及土地的使用和管理。农村和城市分别采用不同的土地制度,严重侵蚀和伤害农民利益。
(一)土地所有制
“城市的土地属于国家所有”,所有权由国家代表全体人民行使,名义由国务院代表国家行使,实际是县级以上地方人民政府行使。“城市的土地属于国家所有”就意味着城市扩大到哪里,国有土地就扩大到哪里,通过征收或征用农村集体土地变成国有土地。而农村土地采用农民集体所有形式,其所有权主体是相当模糊,很不明确,存在着虚置的现象。农村土地要改变归属,只能通过征地的方式转为国有。在征地过程中,主要体现地方政府的意志。土地补偿标准一般也是由地方政府单方面确定,农民合法利益受损严重。
(二)土地使用制度
现行土地供应制度是政府高度控制土地供应,确立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度,严格控制集体建设用地直接进入市场交易。“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”国有土地使用权地获取主要采用招拍挂形式,其土地几乎全部为低价征收或征用的农村集体土地,土地使用权的所有者可入市交易,获得土地的升值。在农村,国家严格限制土地非农化,不允许农村集体土地使用权入市交易。虽然农村土地使用权流转有入股、出租、转包、转让和互换等多种多样的形式,但市场化程度低,流转不顺畅。农村土地征收程序、补偿标准、短期和长期收益方面,地方政府一直偏向城市、企业特别是房地产老板,农民处于十分弱势的地位。政府以土地的补偿价格买断土地的所有权,给被征地农民得到的劳力安置费、土地补偿费很少,地方政府得土地巨额增值,房产地老板得暴利,因而导致社会矛盾不断。
(三)土地管理制度
我国在1986年,确立了城乡土地统一管理体制,切实有效地管理土地。但是城市、农村土地在制度方面仍未理顺关系,城市要发展,要建设,就采用圈占耕地等手段,这样农村土地其实就是城市土地的“后备资源”,随时等候改变性质,政府认为哪里需要发展用地征收就行了。在现行的土地管理体制中,土地供应与需求之间关系是颠倒的,即供给服从需求,实质上是一种“保障需求”的体制。土地部门没有独立性,上下级土地管理部门之间也只存在业务指导关系。
三、土地制度的耦合及对策建议
在我国,城乡一体化的实质是制度机制的一体化,特别是需要突破“土地二元所有制结构”障碍,给农民以“宪法关怀”和“完全国民待遇”的土地权益,构建城土地乡一体化制度,让农村土地在城乡市场上合法流转。
(一)城乡土地所有制一体化的耦合
1、修改宪法和法律条款。现行《宪法》、法律对土地规定的内在矛盾,主要是计划经济的意识形态造成的,必须修改。《宪法》不必从地域空间上规定城市土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。土地是国家所有还是集体所有,根据实际情况,以法定登记为准。明确界定国家公共利益征收或征用土地的范围。要给农民完全的国民待遇,承认和保护农民集体土地的使用权、收益权、转让权,集体土地使用权和国有土地土地使用权一样入市交易,权利平等、同地同价。
2、构建法人土地所有权制度。在市场经济体制条件下,土地公有制的实现形式可以具有多样性,在目前土地的国家所有和农民集体所有基础上,构建法人土地所有权制度。农民集体土地法人所有权制前提是将原农村集体经济组织予以改造,使之成为适应城市社会经济环境的法人,然后充任城市中原集体土地的所有权主体。土地所有权法人制度的实质是土地集体所有权在市场经济条件下的新表现形式,是土地集体所有权主体的最佳实现方式。
3、土地所有制的耦合。农村土地改革应该根据公益性用地和非公益性用地进行区分,应该有助于加快城市化进程、保证粮食安全、促进房地产行业的健康发展,有助于规范政府行为,有效遏制土地腐败。根据公有制和非公有制界定土地产权,严格按照土地规划,无论是农村土地还是城市用地,无论是农用地还是建设用地,都应该“同地、同权、同价”。农村集体建设用地包括宅基地应该和城市的国有建设用地具有同样的权利,并按照同样的市场原则来定价,包括宅基地。权利要平等。国家可以垄断城市土地一级市场,集体土地和国有土地在服从规划和进入市场问题上应该享有同等权利。征地补偿,要按照城市地价来补偿,并享受土地增值收益。
4、构建城乡土地制度一体化的具体措施。推进城乡土地制度一体化,突破“土地所有双轨制”的制约。首先明确集体土地主体地位,加强土地国有属性,将城市和农村土地纳入统一的城乡土地体系。其次城乡土地统一规划和整合。城乡土地应该进行统一规划,优化空间布局,规划应考虑农村概念,将城市和农村仅作为地理概念,而不是以前那种行政概念。再次解除对农村土地资产属性的限制,强化农村土地市场属性,农村土地和城市土地一样“同地、同价、同权”,采用市场化方式运作,统筹城乡土地,将释放出巨大的土地财富。
(二)城乡土地使用制一体化的耦合
1、城乡土地使用制一体化的耦合思路。城乡土地使用处于不同的体系,城市土地使用的市场化程度比较高,农村土地使用的市场化才刚刚开始建立。农村土地可以和城市土地采用相同的土地使用制,市场化运作。农村土地在纳入城乡统一体系后,类似城市规划中某地块规定其使用性质、面积、建筑密度和容积率等要素。这样农村土地就可以采用招拍挂的形式来交易,土地的资产属性就可以释放。
2、城乡土地使用制一体化的耦合方式。农村土地与城市土地有区别,农村有宅基地,城市则没有,城市采用统一开发建设的方式提供住房。关于宅基地问题,从土地节约集约利用方面考虑,并不值得提倡。农村应该考虑建设乡村公寓,这种思路和城市住房建设思路一致,只不过这种公寓应该从保障方面来考虑,而不是发展商品住房。农村土地基本上与开发建设是绝缘的,但是随着经济社会的发展,城市化进程的加快,再把农村土地排除在市场之外,是不现实的。农村土地应与城市土地接轨,农村建设用地即集体非农建设用地可参考城市土地制定基准地价标准。农村建设用地也可以按照使用类型分为住宅、商业和工业用地,采用不同的出让方式。住宅用地,采用保障住房的办法,而工业、商业用地则可以市场化运作,使用招拍挂方式出让土地。
3、城乡土地使用制一体化的保障措施。在建立一套与城市土地相容的农村土地制度方面,政府有很大空间可以发挥。首先在加强农村土地国有的基础上,一并延长土地使用期限,相当于一种“永佃权”,使农民对土地预期保持稳定。其次建立畅通的土地使用权流转机制。不仅包括在农户之间的流转,也包括在村民小组集体与外面的企业、个人、组织之间的流转。可以建立中介制度,设立农村土地招标公司,统一经营农村土地流转。再次对农村土地分等定级,使农村土地保持稳定,真正做到与城市土地“同地、同权、同价”。最后农民不仅能从流转中得到短期收益,还能得到长期收益。农村集体和农民应作为土地利用的重要参入方,分享土地开发建设的长期收益。
(三)城乡土地管理制度一体化的耦合
城乡土地管理制度已经实行了一段时间,耦合上相对来说比较简单,但也存在着一些比较突出的问题。第一,难以实施符合中国国情的土地供应政策。第二,土地部门对其他非土地部门土地利用行为缺乏应有的制约。第三,不健全的土地资产管理体制,促使一些地方竞相低价卖地,导致国有资产大量流失。第四,“块块为主”土地管理体制阻碍了形成统一有序的土地市场。第五,农村集体土地管理放任自流,缺乏有效的监督管理。
怎样才能搞好农村土地管理?首先构建统一的规划管理制度,做到“管住规划,集约用地”,即编制村镇土地、建设规划,实行土地规划与土地使用的法制化、长远化。不能换一届政府换一个规划。一次划定城镇、集镇和村庄建设用地规划区,实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少置换挂钩。其次实行用分级用途管制。基本农田、国防用地周边区、文化遗产区等集体土地由国家划出红线,用途转用流转权实行国家化管理,未经国务院批准,不准改变用途和区位调整。基本农田承包经营权实行地方化管理,提倡向种田大户集中,发展规模经营。建设用地和未规定土地使用用途的土地可以部分地方化管理,允许流转。中央政府所有的地,有的可以流转,有的不允许流转;地方所有的土地特别是农村土地承包经营权可以流转;非国有的、城市(镇)的、区域的可以流转。再次建立公平有效的收益分配制度,各参入方都能从土地中得到实惠,彻底改变以往对农民掠夺式的征收。
四、结论
城乡土地市场之间有很大差别,严重障碍了城乡一体化进程,但这主要是由中国现行的土地制度决定的,是可以改变的。
最关犍的是突破“土地二元所有制结构”的弊端,给农民以“宪法关怀”和“完全的国民待遇”,在保留农村土地集体所有的基础上,构建城乡土地一体化制度,让农村土地在城乡市场上合法流转。
作者单位:双峰县国土资源局