摘要:本文在简要回顾2005年前以“增人不增地,减人不减地”为核心内容的农地承包政策后,通过数据分析指出,在有些区域土地大调整一直在制度化的进行,中国土地制度的实践形态在不同区域差异显著。在土地实践形态既定的情况下,人口变动导致各省无地人口的情况存在差异。
关键词:人口变动 农地承包制度 土地调整 无地人口
一、问题的提出
1980年初,全国开始实施家庭联产承包责任制。对于土地承包期限,中央规定一般应在15年以上,并规定了“大稳定、小调整”的原则。为了解决新增人口的农地问题,中央1984年提出的“大稳定、小调整”原则,要求在承包地基本稳定的前提下,对人口变化后人地关系过于悬殊的农户实施必要的调整,但不允许通过行政手段实行全村组的农地普调。1993年,中央提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”,并且提倡“增人不增地、减人不减地”,更加强调增加农民对农地承包的稳定预期,反对因人口的变动而调整承包地。1998年“三十年不变”和“增人不增地、减人不减地”写入《土地管理法》,2003年写入《农村土地承包法》。中央的出发点是“赋予农民长期而有保障的农地使用权”,因此越来越反对农户自发调整承包地。
尽管国家一再强调土地承包关系的稳定,但受各种因素影响,农民承包的土地在一些区域一直在制度化地进行,这样我国农村农地制度实践存在多种形态。土地承包实践形式主要有四种。一是农户经营加“三十年不变”,这是国家政策和法律所规定的农地经营方式,也是当前农村最普遍的一种制度形态。二是农户经营加“大稳定、小调整”,这也是一种相当普遍的制度形态类型。三是农户经营加“一年一次小调,五年一次大调”,这种制度形态曾经很普遍,但当前已越来越少。四是“生不增、死不减”模式,以贵州为代表,1984年至今没有进行过土地调整。这种制度目前已以地方法规的形式在贵州全省推广。这种农地制度实践,是在中央处于摸索阶段,政策还没有明确化时,地方就提出并开始实施的一种政策和制度,是当前国家农地政策和法律的提前实践和极端化[1]。
比较上述四种农地制度实践,最为关键还是土地是否制度化地进行调整。80年代以来,中央一直强调农地承包关系的稳定,反对村庄进行农地调整,尤其反对全面的大调整和经常性调整。但事实上,土地调整在全国农村一直普遍存在。调整形式主要有两种:大调整与小调整。大调整就是“打乱重调”,即由村组将所有农户的承包地集中重新分配。与大调整相对,小调整是指个别农户之间的“多退少补”,小调整只涉及部分农户的部分土地,而其他家庭的土地保持不变。小调整中,人口增加和减少常常并不平衡,在人口自然增长比较快的区域,增加的人口往往需要“排队”等候相应的人口减少,才能取得份地。这样时间一长,在人口自然增长率较高的农村,小调整就无法跟上人口的相对变动,而需要大调整。
本文的旨趣在于通过抽样调查数据描述土地承包制度在各个区域的实践形态,并分析随着人口的自然增长以及人口的变动,不同的土地实践形态可能带来的无地人口问题。
二、农地调整的区域差异
尽管国家农地承包政策在原则上反对“在村组范围内将土地打乱重分”,但由于各区域的历史文化形态、地方性知识以及其它的一些治理因素存在差异,土地大调整在一些区域一直制度化地进行,国家土地承包制度在各区域的实践形态存在巨大差异[2]。接下来,笔者根据“包产到户以来,村民小组范围内土地打乱重分的次数和土地小调整的次数”来描述农地承包制度在不同区域实践形态的差异。见图1.

为进行区域比较,我们根据图1所显示的各省土地实践形态,打算重点分析以下区域:华北(包括河南、河北和山东);东北(包括吉林、黑龙江和辽宁);西南(包括四川、云南、贵州、广西);华南(包括广东和福建);以及中部的湖南和湖北。在必要时,将华北、东北、西南、华南等各区域的数据合并,以便区域比较。根据图以及上文我们的区域划分,可以对各区域的土地实践形态大致做出以下几个判断。
1、基本上村组内土地小调整的平均次数在各省都要高于土地大调整的平均次数,这是“大稳定、小调整”的土地承包政策约束下的结果;
2、土地大调整具有明显的区域差异。在西南三省(四川、云南、贵州、广西),自包产到户以来,土地基本上没有调整过,贵州省大调整次数为零的占100%;东北三省内部土地调整存在一定的差异,相对来讲,辽宁的土地调整比例较高,而吉林和黑龙江土地调整次数很少;中部湖南和湖北,村组范围内土地大调整的比例较低;华北三省(河北、河南和山东)是土地大调整相对比较活跃的地区,数据显示:河北、河南和山东进行过三次(或以上次数)土地大调整的比例分别为24%、30.6%、29.1%;华南(广东、福建)从全国的范围来讲是土地大调整最活跃的区域,土地大调整次数相对最多,福建、广东进行过土地大调整在三次及以上的比例分别是40.8%、32.5%。
3、土地小调整的区域差异。
西南三省。图1显示,贵州全省不仅几乎没有土地大调整,而且土地在组内的小调整也是十分稀少的,这是因为从包产到户开始,就严格执行“生不增、死不减”的政策的后果。在西南区域的四川和云南,都存在一定比例的组内土地小调整,但这不改变西南区域土地承包经营权固化的格局。
东北。三省之间不仅土地大调整存在一定差异,而且小调整也存在类似差异。比如说辽宁土地大调整相对来讲比较活跃,图1显示,其土地小调整也是比较活跃的。而黑龙江和吉林两省不仅大调整稀少,而且土地的小调整也极不活跃,这两省的土地承包经营权的实践形态也有固定化、利益结构刚性化的格局。
华南。由于福建和广东能够进行非常灵活的土地大调整,所以也具有一定比例的土地小调整,不过土地小调整的特征不明显。由于可以通过制度化的土地大调整来实现土地的重新分配,土地的小调整相对来讲就显得不是那么重要。
华中地区。尽管湖北和湖南土地大调整相对较少,但是在土地小调整方面,湖南与湖北却存在巨大差异。图1显示,总体上讲,湖南土地大调整的平均次数高于湖北,而土地小调整上,湖南的平均次数则是远远高于湖北,同样是中部农村,二者的土地调整的灵活性上存在明显差异。
江西。图1显示,在全国范围内江西进行土地小调整的频率是最高的,这与其稀少的土地大调整形成鲜明对比。不过土地小调整能否解决各户人口相对变动之后在组内土地实际占有悬殊的问题,需要进一步分析。
小结:归结起来说,我们以土地能否灵活调动为标准,将全国主要农业省份划分为三种类型:一类是土地在村组内基本上不能调动,以西南三省、东北的吉林和黑龙江、中部的湖北为代表;一类是土地可以较为灵活地在村组内调动,调动的方式既可以是土地大调整,也可以是土地小调整,以华南的广东,福建以及华中的湖南、江西为代表,不过很有趣的是,华南是以土地大调整为特征,而华中的湖南、江西是以土地小调整比较突出;第三类是土地调整的灵活程度间于上述二者之间。
三、各省人口自然增长的差异
为分析各区域在既定土地实践形态下,随着人口增长,人地关系(村庄内部村民之间占有土地的差异)可能出现的区域差异,我们先分析各区域从1990年以来人口年平均自然增长率。见图2和图3.

图2和图3反映了以下几个问题:
1、西南区域. 我们可以看到除了四川人口自然增长率比较低之外(1990-1999年平均自然增长率为9‰,2002-2006年平均自然增长率为3‰),云南、贵州、广西的人口自然增长率一直在高位运行(在1990-1999年人口自然增长率始终是在所列举的省份中最高的,持续接近或超过15‰,即便是实行计划生育政策多年以来,人口年平均自然增长率也仍然接近9‰.);
2、东北三省。很明显,东北三省一直以来都在全国各省人口自然增长率最低的行列;
3、华北。华北三省中,山东人口自然增长率从90年代以来一直接近于5‰左右;河北与河南略高,但在全国来讲是相对较低的;
4、华南。广东人口自然增长率是比较高的,1990-1999年人口年平均自然增长率接近12‰,2000年以来仍然在超过8‰;而福建在90年代增长率10%左右,接近全国平均水平;
5、中部。90年代,湖南的自然增长率是非常低的,不到8‰,新世纪以来接近5‰;而湖北在90年代接近10‰,新世纪以来增长率反而落在湖南的后面了,2.5‰左右。
四、土地制度实践形态与无地人口
从逻辑上讲,在不能村组内调整土地的区域,新增人口必定不能分到土地;而在土地能够进行调整的地区,则可以根据“增人增地、减人减地”的法则,进行土地重新调整(在很多地方都是五年进行一次大调整,一年一结退地),这样不至于大部分新增的人口分不到地。表3显示:能够进行土地调整的区域,没有分到承包地的人口比例较低,比如说华北、中部的江西、湖南;而不能进行土地调整的区域,比如说湖北、西南,由于实行非常严格的禁止土地调整的制度,大量的调查对象反应家里有人没有分到地。东北由于本身地广人稀,人口自然增长缓慢,即便黑龙江和吉林土地调整不发达,但无地人口并不是非常严重。同时需要指出,尽管华南土地调整比较发达,无地人口的情况仍然高达43.6%,很明显这与图2和图3所反映的人口高速自然增长有关。

结合表1-2以及图1-2的数据,我们对表3、表4的结论做出一些解释。
(1)西南地区。西南地区是土地严格不能调动的区域,同时人口呈现高速自然增长,因而68%的调查对象反应自家有人没有分到土地;同时表4显示,西南有2人没有土地的比例为21%,3人或以上没有土地的占31.6%,无地人口的比例已经到了惊人的地步。
(2)中部湖北地区。从图2可知,在整个90年代,湖北人口年平均自然增长率超过10‰,只是强有力的计划生育政策的执行,2000年以后年平均自然增长率低于3‰,因此90年代长期的高位人口增长必定会形成较大的人口增量。加之土地基本上在村组范围内不能根据“多退少补”的原则进行均地,所以湖北也有接近60%的调查对象反应有人没有分到土地,同时一户2人没有土地的情况也占了27.5%.
(3)华中江西、湖南两省。尽管与湖北同属中部地区,但湖南、江西的土地小调整在全国范围内是最灵活的。同时从图2和图3我们知道,湖南自90年代以来人口自然增长率一直非常低,当全国很多其他省份以两位数自然增长时,湖南的年平均自然增长率只有8‰,新世纪以来更是降到5‰.低人口自然增长率为土地的小调整提供了便利。由于土地小调整是人口的“增减户”之间进行对调,当一个区域人口增加太快,新增人口为分到土地就必须进行“排队”,土地小调整是根本行不同的。而湖南却具有很低的人口自然增长率,相对来讲,土地在村组范围内进行的小调整是可以行得通的。
而江西尽管人口自然增长率很高,不过土地小调整在全国也最灵活,这种发达的土地小调整机制有效平衡了组内土地实际占有不均的情况。
(4)华南。相对于全国来讲,华南的土地大调整最发达的。既然土地可以在村组之内根据平均的原则进行调整,因此无地人口相对少。不过数据显示,华南的无地人口还是相对较多的。这与华南人口自然增长非常迅速的有关,尤其是广东省,90年代的人口自然增长率在13‰左右。所以尽管土地大调整相对发达,但是没有土地的人口依然是比较多的。不过从表4可以看到,华南无地人口问题没有西南和湖北那样严重。土地的大调整在很大的程度上缓解了无地人口问题。
(5)华北。华北也是土地调整比较活跃的区域,人口自然增长适中,没有土地的人口比例相对较低。
(6)东北。表1的数据显示,东北能够在一定的程度上进行土地的自由调整,同时从人口自然增长的角度看,东北从90年代以来一直是全国最低的行列。尤其是新世纪以来,年平均自然增长率更是在2‰左右,如此之低的自然增长率不会带来人地关系的太紧张,尽管黑龙江和吉林都是土地调增比较稀少的地区。
五、 讨论
上文笔者通过宏观数据和微观模型分析了各省的土地承包制度的实践差异以及各省自80年代以来人口自然增长率,并将二者结合起来分析了各省农村的无地人口状况,发现两种国家政策在农村的实践形态存在巨大差异,同时这两种制度的实践结合在一起又导致了人地关系的区域差异。基于上述分析,我们对下面几个问题做简要讨论。
1、政策之间的对接问题。通过上文的分析我们发现,有些省份土地承包政策与人口生育政策之间存在冲突。以贵州为例,从1984年至今严格执行“生不增、死不减”模式,承包合同是50年,到目前为止一直没有进行过土地调整。这种制度目前已以地方法规的形式在贵州全省推广。但是贵州的政策生育率[1]在全国却处于最高行列,人口自然增长一直在高位运行。关于全国政策生育率的资料见表7。
这个问题反映了当今国家各项农村政策在制定和实行的过程中存在的一个问题:自改革以来,不同的国家政策在基层实践时越来越缺乏统一的目标,各套政策的价值预设与目标不一致,各种国家政策在乡村的实践时存在目标的相互冲突,从而带来了一系列问题。正如上文所述,在贵州如今已经存在大量的人口没有土地,出现土地利用不合理,还导致贫富差距不断拉大,流动人口不断增多。在世界经济危机的冲击下,流动人口出现大量回流,按理说农村土地承包制度可以对这种危机实现一定程度的缓冲,然而在严格执行“生不增地、死不减地”的情况下,回流同时又无地的人口可能会大量的出现。

2、有些学者认为可以通过土地承包权的物权化(将土地经营权彻底私有化,也就是严格长期执行“生不增,死不减”的政策)来协助计划生育政策的执行。持这种观点的人认为,“既然土地承包长期不变,又可以继承,而土地资源是稀缺的,生育子女多的农户以后将面临土地的压力,因而会主动放弃多生育,这样便有利于计划生育政策的执行了[1]”。 那么实际情况究竟会怎样呢?也就是说在那些严格执行“生不增,死不减”的土地政策的地方是否达到了“控制人口增长”的目的呢?我们的数据分析发现,实际情况其实不是这样,比如说西南各省,自包产到户以来一直严格的执行土地的“个体经营”,实践过程中不准调动土地,同时土地是可以继承的,但我们并没有发现这些地区的生育率以及人口自然增长率有下滑的趋势,相反,这些省份都是人口自然增长率在全国遥遥领先的;而土地可以灵活调动的区域,比如说湖南,其人口自然增长率反而在全国最低。因此通过土地承包经营权的“物权化”来协助计划生育工作的执行是缺乏经验支撑的。
3、在当前金融危机的冲击下,中国东南沿海外向型的经济遭受很大冲击,与大量企业倒闭接踵而至的是作为农村剩余劳动力的农民工大量回流,这可能使本身就非常紧张的人地矛盾激化。当农民工回流之后如果不能很快重新找到工作,那么土地将成为他们生存的底线。这时候,能够灵活调动的土地实践形态能在一定程度上缓解这种矛盾;而利益结构刚性化的土地实践形态则可能会让本已紧张的人地关系雪上加霜,有关土地的纠纷可能会大量的出现,面对大量的这种纠纷,国家的《土地承包法》关于不能调动土地的规定以及《物权法》关于土地承包经营权的规定实际上在这个时候对于农村社会的稳定是起了反作用。
六、总结
本文根据土地制度在各区域实践形态的差异,分析了人口自然增长以及人口变动情况下的人地关系。我们发现,在土地制度能够灵活实践、土地能够灵活调整的区域,人地关系要相对舒缓,无地人口所占比重要相对较低,能够根据“增人增地、减人减地”的原则,继续贯彻“均地”的实践,这些区域主要是华南、华中(江西、湖南两省),尤其是广东和福建,尽管生育率在高位运行,但是农村无地人口却远不是最严重的;而在湖北、西南基本上是遵循土地的“个体所有”,在这些区域,土地的承包经营权成为一种既得利益,无法在村组内进行平均分配,因此在西南已经导致大量的无地人口和土地实际占有量的极大的不平衡。