随着时代的发展特别是党在农村各项政策的落实,农村的经济和社会发展加快。富裕起来的农民便开始审视自己的生活条件和居住环境,继而重新调整其生存状态和居住观念。农民陆续离开山旮旯,举家移居于集镇,城市已成一种潮流,这种人走了户口还留在原地(原来的管辖区域)居住式突围已困惑着现行的农村社会管理模式。仅对湖北省安陆市陈店乡农民户口与居住分离现状的观察,就应该足够引起我们对当今农村社会管理模式的高度关注和思考。
一、离村外迁已成“潮流”
安陆市位于九省通衢中心(武汉)北90公里处,而陈店乡位于安陆城东9公里处,属于丘陵地带国土面积84平方公里,一条省道穿境而过,人口35740人,7811户,26个行政村,212个自然湾。
1990年户口在本乡居住在本乡的村民7545户,而其中户口在本乡居住在辖区外的有21户;1999年乡外定居的村民增加到107户;2004年在乡外定居的村民增加到377户;2008年村外定居的村民增加到1776户,其中出村不出乡的村民增加到581户,出乡不出市的村民增加到1195户;2010年村外定居村民增加到3384户,其中出村不出乡的增加到731户,出乡不出市的2663户,这还不包括长期在周边县市和全国各大城市的81户。从数量上看,呈逐年递增趋势,这些搬移户为何离开故地另择而居?大致有以下五种原因:一是方便孩子教育。1999年陈店乡全乡27所小学和两所中学进行整合,到现在只保留了陈店村、刘店村、伍店村、连棚村4所小学和陈店一所中学,农民为了方便孩子上学教育,便到集镇购房或到城市定居。二是方便生活。由于交通、信息闭塞与外界形成反差,促使农民外搬。刘店村刘上湾三面环山,一面临田,地处凹地,出行路弯线长。1988年该湾有村民50户,1999年外搬15户,2001年全湾只有15户,2007年全湾留守户减少到11户,2009年又有5户搬居安陆城,2010年全湾只有5户坚守着,其中已有2户在安陆城区购房。最后3户已“祖居”不多久了,都打算进居安陆城。三是农民追求生活质量,调整居住理念。一些富裕农民为了改变祖祖辈辈在农村的生存状态,便整体进居城市,融入城市生活。四是新农村建设,推助了农民选择集镇群居。五是农民择业和自身优势发展的需要。
二、域外居住管理难
到目前该乡户口在原地,人却在外乡定居的村民已达2734户,这个户数是全乡总户数的35%。由于村民户口与居住地分离,致使长期沿用下来的按辖区和户口对村民进行管理和服务的现行社会管理模式已逐渐远离陈店乡(广大农村)的客观实际,也就是说现行农村社会管理模式正在“被不适应”。这些不适应,乡村干部深有体会。现行农村社会管理模式的“不适应”主要表现在三点。
1、情况不太明,底数难盘清。户口在原地人却在区域外居住的村民,特别是长期定居都市的村民,乡村干部一般很难掌握到他们的最新资料,以及不断变化的家庭及其他成员的基本信息。
2、干部工作累,完成任务慢。以前落实上级精神和政策,常以宣传发动为先导,乡村干部到村开个村名大会,宣讲政策,动员安排,各家各户到会场听会后便家喻户晓了,村干部也能通过开群众会,群众发言掌握到工作的重点难点,以便在实际的工作和服务中区别对待,对症下药。而如今一部分村组(湾)不可能开会了,即使开会也只有五、六个年迈的老者到会,根本起不到预期效果。2010年开始实行农村养老保险,这是改变陈店乡农民养老命运的爱民利民惠民政策,然而陈店乡在征收农民保险金时,却整整花了两个月的时间,虽然完成任务时间比其它乡镇要提前,但做这项工作的时间跨度,要比过去无偿征收全乡农民农业税的时间还要长,其原因就是难以找到服务对象,一些移居在各大都市的村民要找到他们绝非易事,就是要查找两三家的电话也颇受周折,即便找到电话联系上了,对方也是半信半疑,不肯配合,这样就影响了对群众的服务。
3、监管能力弱,开个证明也犯难。村委会和村党支部是直接对村民行使宣传教育、社会管理、政策传达、公益服务的基层组织,也是对村民家庭及其成员各类信息的记录和代表村民集体证明某个村民基本情况和表现的直接自治单位。当兵政审、计划生育、入党介绍、救济扶贫、房产证明等等,都需要村组织出具证明,上级部门便能按村组织上报的意见进行办理。然而一些定居大都市的“编外市民”,回村前来开具村组织证明时。他们有的因为与干部互不认识,即便村组织出具了证明,也难以确保他它代表党组织和村民意见的真实性和客观性,这种没有多大证明效力的证明信往往叫执印者左右犯难。因此往往会耽搁群众一些合情合理的正常服务。
三、改革农村社会管理模式的思考
随着改革的不断深入和农村经济社会的不断发展,一些新问题新情况便会出现,如果不加以解决和整改,沉淀下来的矛盾便会阻碍农村发展。因此现行的农村社会管理模式必须与时俱进,不断完善和调整,只有这样,现行的农村社会管理模式才能保持旺盛的生机和活力。才能更好地服务于“三农”和社会。通过对代表广大农村乡镇的陈店乡人户分离的典型观察和方方面面信息的收集,笔者整理出了一些建议,主要有以下几点。
1、建立硬行机制,实行信息互动
结合村级管理,乡镇、县市成立流动农民管理机构。这个管理机构职能覆盖城乡,做到职能统一,责权分明,措施过硬,双方互动,无偿管理,义务服务。一是严把村民居住外迁手续关,对户口留在原地,住房外迁的村民,流动管理机构要做好起初的基层工作,定居地,就业方式,后方田地流向,后方信息义务委托人等资料要求留档备查。二是严把村民迁居的入口关,把家庭及其成员的资料信息及田地处理方式等通过原籍村组织和流动管理机构报到搬入的居住地的辖区管理组织和流动管理机构。三是搬入地管理机构和组织要掌握好新居民的信息和资料动态,并将这些信息和资料的变化情况及时提供给新住户的原地机构。四是赋于村民搬入地的辖区管理机构的软管理权限,如:开具新居民监督性证明权限,表彰新居民五好家庭权限和社会养老保险管理等等。通过一些软管理和服务,促使外来住户真正融入都市生活,享受到同城镇和都市居民一样的也是应有的工作和生存尊严。
2、人走户口走,户口房屋不分离
农村村民搬入境外新地,户口可以随家庭成员迁入当地的户口管理部门,将原籍的家庭及其成员迁入当地的户口管理机构,这样便可让新入住的村民享受到当地被管理和服务的权利,辖区地的居委会、街道办事处也可名正言顺的履行辖区管理和服务权限。
3、以房找人,实行点对点管理
管理点对点就是按本辖区落居的居住户数进行管理和服务。即使户口不在本乡本村和城市某个社区,只要他家住在本村或某个社区,也可以全部列入非正式常住人口管理范围。城乡户口管理部门要对家在本辖区、户口在域外的居民进行登记备档,列入非正式常住人口管理范围进行管理,这就便于由迁入地的辖区机构按照以房找人(以房定户、以户统计人数)的办法对非正式常住人口及其家庭统一管理和服务。通过对非正式常住人口的管理,即可解决对于家在本辖区而户口不在本辖区的村民,村组织无权管无责管,而户口在本辖区家却不在本辖区,原地村组织有权有责任管而不便管的难题。同时要整合村庄,坚持就近合并、方便管理、利于生产的原则,通过并村整合,土地流转,达到干部减少成本降低,利于点对点的管理目的。
4、建立居委会,实行城乡管理一盘棋
农民收入水平提高和物质生活的改善,正在激发农民精神层面形态的调整。生活讲质量,习惯讲文明。农民精神面貌的变化,向社会释放了一个可喜的信号:那就是农民的生存观念和价值取向正在消灭城乡之间的精神差别。农民的居住由过去的独居型、散居型、家族部落型,已向群居型和城市城镇房屋分布型转变。农村的乡镇都呈现出若干个群居集中中心点,这些居住中心点具备了城市才设置的居民委员会所辖的房屋分布的概貌特征。因此实行村居委员会为组织单位比村民委员会为组织单位对村民进行服务要科学文明进步的多,也体现了农村社会管理体制与时俱进的时代要求,和农村综合改革的实践创新。
就全乡而言打破原有的村别界限、地位界限、外来户口限制,以本乡镇集中群居中心点为单位,建立居委会。如陈店乡可将10个群居中心点和2个集镇改为10个居委会和2个街道社区,就能替代原有的26个行政村,并形成一个高度集中的管理模式,与安陆市区形成对接性管理,牵手式同步发展。
通过综合改革辖区管理体制,便能消除人、户分离的管理死角,继而形成科学文明进步规范的农村社会管理模式。
(通联:湖北省安陆市陈店乡人民政府 刘建成 电话:15172153857)