从中央到地方,各级领导都高度关注耕地红线,在讲话中常说,一定要守住18亿亩耕地红线,保住了18亿亩耕地,就保住了农民的饭碗,保护了我们的生命线。18亿亩耕地红线不仅维系着着粮食安全,更关乎政治和社会稳定,牵涉国家长远利益和民族生存根基。耕地保护的重要性,乃是共识。
中国人要把饭碗端在自己的手里,关键是要确保18亿亩耕地不再减少。多年来,我们总高喊要守住18亿亩耕地红线,却少有人真正关心这18亿亩耕地究竟由谁来保护,如何去保护。中央三令五申严禁触碰18亿亩耕地“红线”,出台的有关耕地保护的法律制度和政策非常之多,然而这一系列看起来严密有效的制度在强悍的地方政府、“无良”的开发商面前却常常呈软弱无力之势。保护耕地是事关国计民生的重大问题,而现实却是法律与权力资本的极度纠结。媒体屡屡曝光的高尔夫球场事件,让人感叹“资本太强势、政策太疲软、监管太无能。”
高尔夫球场与民争地,早已不是什么新闻。据统计,在国家颁布有关禁令之后,违规上马的高尔夫球场竟然达400家之多。18亿亩耕地红线能不能守住?难!不只是高尔夫球场,未经合法审批程序占用农地变身娱乐商业用地的事例,各地屡见不鲜。犹记去年河南省南阳市的毁田事件,至今想来触目惊心,可叹同样的例子从未绝迹,屡屡上演。破坏基本农田,违法占用耕地的乱局不扭转,守住18亿亩耕地红线谈何而来?
“严防死守18亿亩红线”,是各级政府的口号。然而,谁在向18亿亩耕地红线挑战?不是别人,恰恰是地方政府。有人说“在中国各地,所谓基本农田保护,从来没有被认真执行过。” 保护耕地,既是各级政府的政治责任,也是法定义务。政府作为耕地保护的第一责任人,却事实上成为耕地的主要破坏者。城市周边各种开发区、工业园、地产项目,占用的多是良田,地方政府利用对土地一级市场的垄断,大肆利用各种手段违法违规征占农地。去年,南阳市政府为了搞农民运动会,竟不惜毁掉几千亩收获在望的基本农田,种上不能带来任何经济效益的景观树。为了搞形象工程,大量耕地被毁,哪怕国家严格保护的基本农田也未能幸免。这种行为无疑是自己打自己嘴巴,不仅荒唐,而且严重损害了农民的切身利益和国家的长远利益。地方政府肆无忌惮毁坏农田,还怎么有公信力宣扬保护耕地,打击破坏农田的行为?
地方政府难以保护农田。保护耕地中央着急,地方政府不着急。在工业化、城市化的大潮中,在GDP决定政绩的官员考核机制下,地方政府有破坏农田的冲动,却没有有效的措施遏制。一切政绩都离不开土地。扩大城市规模,工业建设需要土地;建楼堂馆所,搞形象工程需要土地;商业建设、房地产开发更需要土地。大量的土地供应从何而来?地方政府只能在农用地上打主意。随着城市化的快速发展,城市规模越来越大,土地供需矛盾将越来越突出,如果没有严格的土地用途管制及监督惩戒制度,就别指望考地方政府守住18亿亩耕地红线。地方政府有的是办法规避中央指令,长期以来,耕地指标增减挂钩、跨省调配等是地方政府的拿手好戏。目前的耕地保护责任目标考核机制即不健全,也不严格,对地方政府耕地保护并无有效的监督治理。
依靠国土部门能不能保护农田?不能!目前,国土资源部门在耕地保护中的不作为现象非常严重。以高尔夫球场为例,其涉及农地面积特别巨大,尽管屡屡被媒体曝光,却并没有受到国土执法部门的严厉打击,呈现减少绝迹之势。耕地破坏的大量案例表明,国土资源保护机构一直以来有渎职的嫌疑。这种不作为的现象与国土部门的机构设置关系极大。长久以来,各级地方土地管理部门隶属于同级政府,成为地方政府破坏农用土地的工具。面对耕地保护失控的严峻形势,2004年后开始实施土地资源垂直管理体制:省级以下的国土资源部门领导干部实行双重管理体制,上级主管部门负责下级领导班子的管理,但财,物和其他人员仍然由当地政府负责管理。这次改革很不彻底,地方政府依然可以利用手中的权力实现对国土部门的掌控,导致土地管理工作依然偏重地方利益,中央的政令难以畅行。从现实来看,这种垂直管理并没有取得预期效果。对于市政府“毁麦种树”的规划,南阳市国土局作为下属部门怎么敢把矛头指向自己的顶头上司呢?严格保护耕地,是国土资源管理部门的首要任务,然而国土部门的不作为却导致农田保护丧失了最牢固的屏障。
农民能保护农田吗?显然不能。在我国,一个存在的事实是,虽然法律已经赋予农民比较充分的土地权利,但大多数农民却仍然难以行使。突出的例子是,农民不能对抗国家对土地的征收,面临土地征收,农民通常不知如何维护自己的权益。征不征收和补偿多少,完全是地方政府说了算,农民没有话语权,只能通过悲壮的身体自残和暴力来抗争。农民无力在农田被收走后获得合理的补偿,保障自己的生活,更谈不上保护自己世世代代耕作的土地。在农村,另一个普遍现象是,很多地方的农民都在盲目攀比盖房子。现在,农民盖新房往往远远超出实际需要,通常面积很大。农民之所以盖房子越盖越大,可能出于盲目攀比的虚荣心,也可能是出于获得更多征收补偿的理性考虑。而这样的结果是,这一行为事实上对农地造成了惊人的破坏浪费。他们或许有意识保护耕地,却被社会风气所挟裹而不能为,而基层土地管理执法机构的监管不力又加剧了农民对耕地的破坏。
法院能不能保护农田?依然不能。我们知道,我国实行严格的土地用途管制制度,基本农田是受到我国法律严格保护的,不能随意改变用途。应当说,我国土地保护方面的法律法规相当健全严格,可是能不能通过法律途径有效的保护农田呢?不能。法院可以制裁私人破坏他人农田的行为,但会受到“不告不理”原则的限制。其难以制裁农户破坏自己土地的行为,而对于政府对农村土地的侵害,也无能为力。在很多地方,涉及政府破坏农村土地的案件,法院根本不能受理,更别说制裁。在我国,法院在很大程度上受制于地方政府,在某些时候不得不成为维护地方政府利益的工具。裁判者地位尴尬,难以主动或被动的追究破坏农田者的法律责任,意味着农田难以得到法律的有效保护,这也反过来纵容了地方政府,导致大量侵占农地的事件发生。法院本身对土地案件的管辖有限及司法的不独立,使得通过司法保护耕地的途径难以畅通、有效。
究竟谁来保护农田?耕地保护主体的利益博弈和不协调,是当下我国耕地保护中最大的问题。中央政府对地方政府保护耕地的激励与发展地方经济的激励的矛盾是造成当前耕地保护困境的直接原因;国土管理部门不作为和农民缺乏保护耕地的意愿加剧了耕地保护的困境;司法的有限性和不独立使得耕地保护丧失了最后的保障。这些问题如果不能很好的解决, 18亿亩耕地红线就难以守住。