千红万紫安排着 只待新雷第一声
——安庆农民呼吁加快推进耕地适度规模经营
戴德民
推进耕地适度规模经营,是完善家庭承包经营、发展现代农业的重要途径。2004年以来,安庆市农委每年都要组织一次专题调研,召开一次座谈会或推进会。2008年,安庆市农委提请市政府出台了《关于推进农村土地承包适度规模经营的意见》(宜政发﹝2008﹞9号),召开了规范耕地流转推进会,以期推动耕地规范流转,发展适度规模经营。近两年,耕地适度规模经营确有新的发展,但各地都反映有一些问题急待解决。到底存在哪些问题,怎么解决这些问题,安庆市农委年初决定会同各县(市、区)农委(农业局)开展一次专题调研。在各县(市、区)调研并形成统计报表和调研报告的基础上,安庆市农委不久前派出调研组赴桐城、望江、怀宁、枞阳、潜山等县(市)进行了重点调研。重点调研采取召开座谈会、发放调查统计表、实地察看典型、翻阅相关资料等方式。最近,调研组连续召开了两次调研分析会,大家各抒己见,切磋争鸣,形成了一些共识,认为这次调研基本达到了“把情况搞清,把问题搞透,把办法搞对”的预期目的。我们参与调研的同志一致认为:推进耕地适度规模经营应当作为党委、政府的大事、要事;安庆的耕地适度规模经营总体上是健康发展的态势,而且还有较大的发展空间;耕地适度规模经营在发展中存在一些经营主体自身无法解决的实际问题,需要党委、政府及相关部门尽快出手解决。近日来,一些大户、合作社和企业负责人那企盼的眼神、急切的话语,依然常常在我们脑海里回放,促使我们不能不在此呼吁:安庆的耕地适度规模经营正在负重前行,形势正如近代诗人张维屏在《新雷》所描述的那样,“千红万紫安排着,只待新雷第一声”,是宏观决策部门和地方党委、政府下决心采取配套政策措施大力推进的时候了!
一、安庆市农村耕地规模经营起步早、发展快
(一)二十年的发展历程
安庆市农村耕地规模经营起步于上世纪九十年代初。当时由于种田的比较效益持续下滑,农业税及“三提五统”负担沉重,农民种田的积极性严重受挫;同时由于乡镇企业发展进入低谷,农村劳力在本地企业务工的同时兼顾农业生产的愿望无法得到实现,在这种情况下大量农村劳力尤其是青壮年劳力纷纷外出务工,留守农业农村的除了少量青壮年劳力,只有妇女、儿童和老人(被老百姓戏称为“杨门女将、岳家小将、黄忠老将”)。耕地抛荒现象比较严重,特别是一些沿江沿湖区的边远圩田、“随潮田”(湖水位高淹没,湖水位低可保收),离家太远、离水太近,易遭洪涝、不便耕种,被大量闲置抛荒。面对农业税及排涝电费收不上来、上级又要求减少抛荒的窘境,一些“点子多”的村干部就找到在发展乡镇企业中赚了些钱的小老板和村子里的“能人”,鼓动他们把那些闲置的田种起来。有的则干脆由村干部个人或几个村干部合伙把田包了起来,当时也有个别“有头脑”的村民主动出来承包。这样就出现了耕地规模经营。
进入本世纪以后,农村推行了税费改革,免征了农业税,田赋大大减轻,中央和地方还出台了一系列鼓励农民种粮的优惠政策。尽管如此,由于粮价涨不过农资价,种田的比较效益仍然较低(尤其在水稻主产区)。与此同时,在早期规模经营者的示范带动下,农村的种田能手、工商企业、农民专业合作组织等出于经济利益的考虑,需要扩大耕地经营规模,获取规模经济效益。供需对接,耕地流转越来越多,经营规模越来越大。截至目前,全市耕种耕地面积30亩以上的规模经营者共有8651户,耕种总面积达127.59万亩,占全市常用耕地总面积的28.54%。其中耕种面积30-100亩的规模经营者有5762户,总面积34.11万亩;101-500亩的有2339户,面积37.03万亩;500亩以上的有550户,面积56.45万亩。全市耕地规模经营面积最大的是安徽省新天地农资有限公司,在桐城市共流转经营3.3万亩耕地,涉及到11个村、225个村民组、7183个农户。
(二)较快的发展形成了诸多亮点
1、规模经营面积不断扩大。2004年全市耕种30亩以上的规模经营者有2779户,规模经营面积16.4万亩;2008年耕种30亩以上的规模经营者有7858户,规模经营面积99.5万亩;截至2011年8月,耕种30亩以上的规模经营者达到8651户,规模经营面积127.6万亩。全市耕地规模经营呈现持续发展的态势,规模经营者户数、规模经营总面积都不断增加,就连人均耕地不足半亩、田块普遍狭小的岳西县,耕地规模经营者都有60户,经营总面积达到1.07万亩,户均经营规模178.15亩。由于规模经营面积不断扩大,跨地域流转耕地的现象增多。目前,在全部规模经营者中,属于跨乡镇或跨县流转耕地的有2725户,占大户总数的31.5%,跨乡镇或跨县流转面积为53.6万亩,占规模经营总面积的42%。部分规模经营者甚至走出安庆、走向全国,到外地包田种地。枞阳县陈瑶湖镇农民在本镇之外规模经营的耕地总面积超过20万亩,遍布本省、江苏、浙江等地,是本地耕地面积的5倍,用他们的话说,“哪里有好地包,哪里就有我们陈瑶湖人。”
2、规模经营主体多元化。早期的规模经营者大多是种田能手,他们通过耕地流转成为了种植大户。近几年来,不少工商企业、农民专业合作组织也积极加入耕地流转,并逐渐成为了转入主体。宜秀区大龙山镇农机户余兴明联合其他农机户于2007年10月成立了全市首家农机专业合作社——永兴农业机械作业专业合作社,主要为种粮大户提供农机服务;不久合作社也开始参与耕地流转,利用自身农机优势大规模种植粮食作物,形成了“农机合作社+种粮大户”的特有生产经营模式,促进了当地耕地规模经营加快发展。据统计,全市规模经营者中种植大户有8481户,经营总面积79.09万亩;工商企业共有65户,经营总面积25.81万亩;农民专业合作组织共有99户,经营总面积21.6万亩。
3、耕地流转的形式多样化。转包和出租仍然是耕地流转的主要形式,分别有44.41万亩和78.22万亩,占耕地流转总面积的34.81%和61.31%。股份合作在部分地区兴起:望江县超新种植专业合作社规定入股合作社的股金为2000元/股,社员可以将流转入社的耕地按当年租金(今年400元/亩)入股(不足部分以现金补齐),年终按股获得分红,社员也可以随时拿回当年耕地租金(包括现金补齐款),但就不能参加年终分红,它解决了耕地入股如何计价的问题,以耕地入股的社员也只需以当年耕地租金对合作社债务承担有限责任,不需担心因合作社破产而要用耕地承包经营权来偿还合作社债务,从而丧失耕地承包经营权,这是对耕地股份合作的有益探索和实践。委托流转提高了效率:枞阳县横埠镇谋道村是由村委会挨家挨户上门做工作,鼓励农户通过签订委托协议的方式将自家承包地委托给村委会进行集中流转,流转收益全部归农户所有,这比规模经营者自己找农民洽谈流转事宜要高效得多。其他还有通过招标流转耕地、转入耕地再分包等等,流转形式多样化趋势日益明显。
4、耕地流转价格及支付方式灵活多样。全市耕地流转价格基本集中在100-600元之间不等,具体价格高低则主要取决于耕地的基础设施完善程度,如果流转的耕地较为平整、道路相通、沟渠相连、用电便利,那么流转价格自然就高。流转双方依据上述因素,结合农产品价格、耕种成本、当地耕地流转供求状况等,平等协商来确定价格,部分流转还有村委会及中介组织从中协调,在照顾双方利益的基础上最终定价成交。而耕地流转费用既可以一次付清,也可以分次交付;既可以实物计价货币结算,也可以实物计价实物结算,还可以货币计价实物结算或者随农产品价格的变化而变化。如超新种植专业合作社规定流转耕地入社的农户可以按合同约定领取货币租金,也可以将货币租金按一定价格折算为合作社生产的稻米来领取。新天地农资有限公司、友源绿色食品有限公司等工商企业与出租耕地的农户合同约定耕地租金随国家稻米保护收购价的上涨而上涨。
5、农民耕地权益得到有效保护。各地耕地流转都充分尊重农民意愿,是否流转、如何流转由农民自主决策,政府不搞行政命令,不搞“一刀切”,不下指标,不限面积。在整片耕地流转中,对少数不愿流转的农户,规模经营者或经当地村委会协调采取“以近田换远田、以好田换孬田、以多田换少田”的办法来置换其家庭承包地;对仍不愿流转的农户,规模经营者往往会为其提供统一供种、统一施肥、统一打药等服务,保护农民的耕地权益。
6、流转方式从农民自发向有组织流转逐步转变。有的地方开始尝试依托乡村组织成立耕地流转服务中心,引导耕地流转由农民的自发行为向有组织的方向转变。如潜山县于2009年指导乡镇和行政村成立了耕地流转服务中心,承担耕地流转服务和档案管理工作。截至到今年5月底,该县通过服务中心共流转耕地13.8万亩,签订流转合同37654份。在集中连片流转中,如果单靠规模经营者与农户一家一户地谈判,那只能是事倍功半。耕地流转服务中心的服务及乡(镇)政府、村委会的组织协调,保证了双方权益,促进了流转工作顺利进行。
二、耕地适度规模经营成效显著问题不少
(一)成效
1、提高了耕地资源的利用率和产出率。由于农村劳动力大量进入二、三产业务工经商,对自家的承包地要么荒种荒收,粗放经营,收获一点口粮即可,要么抛荒不耕种,耕地资源的利用效率低下,产出也大幅减少。而规模经营者在流转接入耕地后,出于经济利益考虑,必须精耕细作,争取获得更多的收益。他们要对耕地进行平整,以方便农业机械的使用和田间管理,这样原来为区分各家各户的承包地而筑起的田埂被平整为耕地,增加了耕种面积(能增加3%左右)。为保证农产品的质量(质高才能价优)和产量,他们会采用良种良法来耕种,综合运用农业、物理、生物防治措施来防治病虫害,尽量减少农药的使用量,适量使用化肥、多用有机肥,以满足生产高产、优质农产品的需要。以种植水稻为例,规模经营者的良种覆盖率为100%,比普通农户化肥、农药的使用量要低20%左右,而每亩产量则要高10-30%。另外,规模经营者大多通过种植一季稻一季麦、双季稻等方式来增加收益,提高了复种指数,耕地资源得到了更有效的利用,产出大大增加。
2、加快了现代农业建设。一是农田基础设施建设得到加强。为了方便耕种,防止旱涝灾害的影响,流转双方会对农田基础设施加强建设。桐城市孔城镇利用农业综合开发项目对该镇3000亩农田进行了集中耕地整治后,被整体流转给安徽友源绿色食品有限公司,该公司又投资200多万元用于农田电网改造、泵站建设、道路修整等,以方便农机作业和抗旱防涝。从全市范围来看,经过耕地整治的农田更易于被集中连片流转,流转价格也高;规模经营者随着流转期限的延长,会加大对基础设施的建设投入,以获取长期收益。二是先进农业生产技术得到推广。规模经营者对先进农业生产技术比普通农户具有更大的渴求和更强的接受能力。据怀宁县小市镇农业站调查,该镇52户规模经营者中,主动愿意接受新品种、新栽培技术的占90.4%,而在普通农户中这一比例只有47.9%。规模经营者一旦接受新技术,就能推广使用到成百上千甚至上万亩,大大提高了农技推广的工作效率。安徽新桥畜牧有限公司将公司养猪场的猪粪通过沼气池变为沼气供公司及周边农户使用以节省能源,沼气渣和沼气液作为有机肥投入到公司规模经营的水稻田里,改善土壤质量,收获的稻米加工后剩下的米糠又送到养猪场做猪饲料,真正实现了绿色循环经济,先进的农业生产技术和经营方式被有效应用于实践。三是农业生产机械得到广泛使用。规模经营者为了降低生产成本,必须用机械代替人工,节省人工费用,提高工作效率。以水稻收割为例,即使租用收割机也只需100元/天,一亩地几十分钟即可收割完成,并能做到稻谷入袋,秸秆还田作肥料;而使用人工收割,雇一个人一天就需要100-150元,更关键的是人力远赶不上机械的速度。越来越多的规模经营者实现了从播种到收割全程机械化。据统计,怀宁县731户规模经营者,共拥有拖拉机313台,农用运输车138辆,旋耕机637部,大小收割机109部,播种机4部,插秧机20部,机动喷雾器741只,农业机械化程度远高于一般农户。
3、保证了粮食等大宗农产品的有效供给。由于我市是粮食主产区(主要是水稻),各级政府一直重视粮食生产,倡导农民多种粮、种好粮,而且目前流转的耕地以边远圩田居多,圩田只适合种植水稻,再加上粮食种植适宜采用农业机械,因此我市的耕地规模经营以种植水稻为主。全市种植水稻的规模经营者有8595户,总面积90.28万亩, 2010年总产量11.48亿斤,占当年全市水稻总产量的24.03%;种植小麦的规模经营者有4125户,总面积35.63万亩,2011年产量1.531亿斤,占当年全市小麦总产量的39.25%。由于规模经营者的农业生产现代化程度高,因此,其水稻、小麦的平均亩产比普通农户要高出10%以上,大面积的高产出对国家粮食安全有利。近年来,全市粮食60万吨增量的90%来源于适度规模经营。其他规模经营的品种主要是油菜、棉花、蔬菜(共有2.27万亩),保证了农产品的有效供给。
4、带动了特色农业产业集群的发展。随着耕地规模经营的不断扩大,很多地方逐渐成为了优质农产品的生产供应基地,吸引了外地客商纷纷前来投资办厂,就地搞农产品深加工,本地一些规模经营者也依托自身优势,涉足农产品销售和加工,搞农工贸一体化经营,农业产业化水平得到了提高,推动了当地特色农业产业集群的建设。枞阳县陈瑶湖镇的粮食规模种植远近闻名,吸引了外地企业前来办起了黄酒加工厂和米粉加工厂,当地的规模经营者也不满足于仅靠种地赚钱,他们纷纷办企业建公司,延长产业链条,进行粮食深加工,获取更多收益。全镇现有大小粮食加工企业52家,年加工粮食10余万吨,年销售收入达3亿多元,已成为省级农业产业化集群专业镇。岳西县主簿镇位于高寒山区,耕地资源有限,当地农民原本大多种植水稻,收入仅能勉强糊口,通过组建农民专业合作社,将有限的耕地集中起来统一种植高山蔬菜,获得了喜人的收益,现在全镇仅高山茭白的种植面积就达7800亩,每亩年纯收益2000元,前不久还获得了茭白种植地理标志认证,主簿镇的高山蔬菜已经享誉省内外。
5、促进了农民增收和农村劳动力转移。耕地规模经营使转出耕地的农民同时获得流转收益和从事其他工作的收入,而规模经营者则从降低成本、增加产量、优质优价、提高耕地利用效率等方面增加收益。目前,我市普通农户耕种自家承包地,如果种植水稻每亩纯收入400元左右(未扣除农民自己投工的费用),种棉花每亩纯收益600元左右,与流转耕地的价格相比差距不大。但转出耕地后,农民可以安心务工经商,获得更多收入。甚至连没有一技之长或体弱病残的人也可以就近给规模经营者打工(农业机械不能完全替代人力)获得70-150元/天的工资收入,农民增收明显。
(二)问题
1、思想认识不到位。相当一部分领导没有充分意识到耕地规模经营的重要意义,加上耕地政策的敏感性和复杂性,相关部门又没有形成工作合力,因此大多对耕地规模经营持谨慎态度,仅仅把耕地流转当成流转双方的经济行为,缺乏主动参与、积极推进的意识,规模经营主体不找不过问,找了也不会多过问,经营主体面临的矛盾和问题越来越多,不少大户出于无奈已经“洗脚上岸”。广大农民群众对农村耕地承包经营政策缺乏详细了解,不清楚耕地承包经营权具体包含哪些内容,对耕地流转,特别是长时间流转存在顾虑,担心因此而丧失承包权,不愿意耕地流转长期化。
2、相关服务管理跟不上。一方面,全市没有自下而上形成耕地流转服务管理体系,无法有效开展统一发布流转信息、指导流转双方签订规范合同、建立流转档案等工作,不利于耕地流转长期化、规范化。目前各地耕地流转时间5年以下较多,有的甚至一年一定,合同内容也大多不完善,有的是口头约定,有的是简单协议,使得规模经营者对修建水利设施,培肥地力等事关长期发展的项目不敢多投入,农田基础设施建设局部改善、总体恶化的局面难以改变。由于规模经营主体更换频繁,规模经营者彼此之间、与农户之间也容易产生纠纷。另一方面,规模经营者(特别是100亩以下的经营者)在生产过程中需要社会其他组织或个人提供农资供应、植保、收割、仓储、销售等方面的服务,但由于相关服务体系不健全,他们所需要的服务难以保障提供,制约了规模经营的发展。
3、扶持政策不完善。国家现行的惠农政策是普惠制,对规模经营者扶持有限,并且农业生产补贴是通过“一卡通”发放,对于跨区域流转来说,外地规模经营者因户口不在当地,办不了“一卡通”,也就难以领到补贴资金。农田整治、农业综合开发等政府出资的项目实施过程有待完善,一些项目完工后不符合农业生产的实际。农村金融政策与农业对金融的需求存在偏差,规模经营者难以获得融资支持,政策性农业保险保的太低,而且偿付难以及时、充分,未能发挥应有的作用。农业生产设施用地虽有明确的政策,但尚未执行,造成晾晒仓储难。今年我市小麦成熟期间遭遇连绵阴雨,由于我市并非小麦主产区,粮食部门未启动保护价收购,规模经营者又缺乏足够的烘干设备和储存仓库,造成大量即将收获的小麦烂在地里,损失很大,而政策性农业保险却以自身经营亏损为由,将本已不高的赔偿金额又予以降低,严重影响了规模经营者种植小麦的积极性。
4、农业劳动力短缺。规模经营者需要雇工经营,但目前农业劳动力的年龄集中在50-70岁之间,老龄化严重,并且这部分农民受教育程度偏低,难以掌握先进的农业生产技术,不能有效使用农业机械。农业劳动力,尤其是掌握先进农业生产技术的现代农民短缺。由于年龄原因,多数大户十年后都要相继退出。农村青壮年劳动力则主要受经济利益影响,纷纷转移到二、三产业就业,对耕田种地越来越陌生,尤其是“80后”、“90后”,即使回到农村,大多也是“种田不如嫂子,吃苦不如老子”,农业生产确实后继乏人。
三、源于实践的若干思考
在调查中,我们感到耕地适度规模经营面临许多实际问题,只要各级领导重视,认真落实现行政策并制定若干新的配套政策,有些问题可以避免,出现的问题都可以逐步解决。问题是,相当一部分领导还没有把推进适度规模经营当作大事、要事、份内事,加上理论界和宏观研究部门一些观点的影响,怕出事,多以“多一事不如少一事”的心态敷衍了事。在5个县(市)的基层专题座谈会上,我们就目前社会上流行的一些观点和我们初拟的解决问题的办法征询了与会代表意见,他们的“说法”和提供的实证,使我们对若干问题有了新的、进一步的思考。成事需要共识,大事需要胆识,我们觉得有必要在此将我们的“思考”开列出来。
如何理解“家庭经营能适应不同生产力发展水平”。家庭经营这种形式确实能适应不同生产力发展水平,但一定的家庭经营规模只能适应或者说形成相应的生产力。“家庭承包”经营这一经营制度可以长期坚持,但不能长期固化在“一户三五亩,散落七八块”的规模上,要遵循“六字方针”和“三个不得”的原则,适时、适度扩大经营规模。如果家家户户固守“一户三五亩,散落七八块”,中央提出发展现代农业的“六个用”都无法用上,保障粮食安全和大宗农产品有效供给的目标也无法实现。对农民反映“土地不动”不能片面理解,承包权确实不能动、不要动,但经营权可以流动,当然要自愿“动”而且“动”后得好处。
如何理解和把握“自愿”。在座谈中,基层干部反映“依法”和“有偿”现在不难做到,最难把握的是“自愿”,多大比例才算“自愿”,100%的自愿不可能,少数农户不愿流转并不是利益受影响,而是有各种各样的原因,就是坚持“损人不利己”的不合作态度。在基层,解决多数户的“自愿”,一般采取召开户主代表或村民代表会议,或发放征求意见表的形式;解决少数户的“自愿”,有的地方接包方采取各种各样“利益吸引”的办法,如“以近田换远田,以好田换孬田,以多田换少田”,有的地方由村组干部上门做工作“给面子”来促成。我们认为,只要不损害流出户的经济利益,不改变土地用途,而且基层已经按照有关规定做了应做、能做的工作,对极少数农户的上访、信访,上级应帮助基层做好宣传、说服工作,而不是无端指责,或者一推了之。
如何理解“不得损害农民利益”。现在流转不流转,以什么价格流转,主动权实际上掌握在流出户手上,流入方一般都以议价、竞价的方式取得经营权,流出户得到的亩租金一般都接近亩纯收入(含农民自己投工的费用),如果加上外出务工收入或到流入方帮工的收入,就远高于自种收入。至于因流出期过长农产品涨价而影响流出户利益的问题,基层已有双方可以接受的办法,就是租金按年递增,或以定额实物量乘以当年该产品国家保护价或市场价结算。有的专家提出,农民转出土地无所事事,生活空虚,也是一种利益损害,这是典型的“站着说话腰不痛”,难道在散落七八块的三五亩地上耕种是一种享受吗?农民何尝不希望像城里人一样退休后过上衣食无忧、逍遥自在的生活,只是没有这个条件,并不是愿意到死脚丫还沾满泥巴,农民反感这种“被代表”。
如何正确看待工商资本进入农村。有位专家最近提出:“要慎重对待工商资本进入农村问题。从世界范围来看,很多国家鼓励工商资本进入农村,但并不是鼓励工商大资本进入农业农村,直接和农民争夺土地经营权;而是鼓励工商资本到农村去从事产前、产中、产后的社会化服务,从事农产品的加工、营销或者农民没有能力开发的大规模的资源。如果工商资本进入农村,把农民从土地上挤出去,那出现的就不是经济问题了。”我们觉得,这位专家的观点自相矛盾,似是而非。所谓“大资本”,谁来界定,“大资本”就一定比“小资本”有害吗?工商资本进入农业农村做什么,应由企业根据企业的战略目标和自身优势自主决定。衡量进入农村的新的耕地经营主体优劣关键看两条,一是看对农民尤其是转出户是否有好处,二是看耕地集中是否有利于宏观目标的实现,而不主观臆断。从安庆的实践看,工商资本进入农业农村,相对于其他新的耕地经营主体而言是有优势的。首先是资本、人才、管理的优势;其次是贸工农一体化的优势,可以把农业作为企业的“第一车间”;第三是培养高素质的职业农民更有可能。至于工商资本进入农业农村是否巧取豪夺、改变耕地用途,那要看政府“裁判员”、“守夜人”的角色当得如何。我们认为:对工商资本进入农业农村,政府应有的态度是“既要鼓励,又要监督”,宏观“慎重对待”的结果有可能演变成微观对待工商资本的“不慎重”。
四、要放活思路加快推进耕地适度规模经营
耕地规模经营推进了现代农业建设,农产品的产量和质量获得了提高,有利于国家粮食安全,也促进了农民增收。由于耕地规模经营的经济效益越来越明显,吸引了越来越多的社会资本流入农业。当规模经营者尝到甜头后,会将盈利又投入到扩大再生产,这就增强了农业自我发展的能力。可以说,没有耕地适度规模经营就不可能实现农业现代化。
就我市而言,农村耕地规模经营还有较大的发展空间。2010年全市农村务工经商的劳动力有144万人,占全市农村劳动力总数的48.22%。工资性收入已成为农民收入的主要部分,今年上半年,全市农民人均期内现金收入3024元,其中工资性收入1913元,家庭经营收入841元,分别占期内现金收入的63.3%和27.8%,农业兼业化、副业化现象越来越严重。目前全市规模经营的耕地面积只占耕地总面积的28.54%,据我们访谈测算,只要租金合理,80%的农户愿意将承包地转包出去,有60%以上的田块新的经营主体愿意接包,也就是适度规模经营的比重最高可达60%左右。
我们认为:各地应本着尊重实践、尊重群众的原则,在解决思想认识问题的基础上,制定和采取有效措施,加强服务和管理,下定决心推动耕地适度规模经营持续健康发展。
1、加强宣传引导,提高思想认识。要通过座谈、报纸、电视、广播等渠道,有针对性地加大宣传力度,使广大干部群众都认识到耕地适度规模经营对现代农业和新农村建设具有基础性、先导性作用,是现代农业建设所要求的基本经营条件,当今农业上的很多问题难以解决,根子还是在高度分散、超小型的耕地规模上,耕地适度规模经营应该顺势而为、积极推进。要加强对《农村土地承包法》、《物权法》等法规政策的宣传普及,使农村基层干部和群众知法、懂法、守法,明确农民所拥有的耕地承包经营权益,在推进耕地规模经营中,认真落实好“依法、自愿、有偿”的基本原则,切实做到耕地流转不改变耕地集体所有性质、不损害农民耕地承包经营权益、不改变耕地的农业用途。
2、健全耕地流转服务管理机制。应开展耕地承包经营权确权登记颁证工作,着力解决耕地承包不完善,承包地块、面积、合同、证书没有全面落实到户的问题,建立完善的耕地承包经营权登记制度,将承包情况全部录入电脑,实行信息化管理,这是明确耕地承包经营权的归属,发挥耕地承包经营权的效用,保护耕地承包经营权所有人权利的重要手段。要将耕地流转纳入为民服务全程代理的服务内容,为流转双方提供一站式服务。依托村两委、县乡农经及农技等部门,建立健全村有信息员、乡镇有中心、县级有网络的耕地流转服务体系。各级耕地流转服务组织要按照职能开展工作,充分利用现代信息技术,建立耕地流转信息库,发挥耕地流转信息发布、交流洽谈、交易服务、纠纷调解的平台作用;要推广使用标准合同文本,规范耕地流转程序,完善耕地流转手续,加强流转档案管理;建立科学合理的流转价格形成机制,保证流转双方的合理利益。通过建立耕地流转有形市场,健全耕地流转交易制度,引导耕地流转规范化、长期化。要认真贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,县级要成立土地承包经营纠纷仲裁委员会,建立仲裁庭,配备好仲裁员,制定规章制度,本着调解优先的原则,实现乡村调解、县级仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处体系建设目标。
3、强化政策扶持。各级政府应制定专门的扶持政策,形成激励导向。要把推进耕地适度规模经营情况纳入对县、乡、村考核的内容,已经列入的要增加权重,从制度上保证将耕地适度规模经营当作大事、要事、份内事。各级财政每年应安排一定资金,对达到一定面积、签订规范流转合同、流转期限较长的规模经营者给予一次性奖励,对推动实现耕地集中连片流转的乡镇、村集体给予一定的工作经费补助,对将自家承包地全部一次性转出10年以上的农户在社保方面给予优惠照顾或给予一定的资金奖励。要允许村组以“乡规民约”的形式约束长年抛荒,在不侵占承包户利益的前提下进行“返租倒包”。农业生产补贴本着“存量不动、增量倾斜”的原则,新增的补贴资金应向规模经营者倾斜,可按照其出售农产品的数量(特别是粮食)给予大户补贴,补贴资金直接打到规模经营者的银行账户(不必非要通过“一卡通”),切实起到鼓励发展农业(粮食)生产的目的。改革现有的农业综合开发、农村耕地整治、农田水利等政府项目的实施办法,可采取以奖代补的方式,由规模经营者先自行投资兴建农田基础设施,待施工完毕后,由农业、水利、国土、财政等部门组成验收组进行检查,合格者给予一定的资金奖励,这样建成的设施更符合农业生产的实际需要,财政资金也起到了“四两拨千斤”的作用。要鼓励流出、流入方在互惠互利的基础上,尽可能让接包期在10年以上。要鼓励接包期在10年以上的规模经营者加大投入,加强农业基础设施建设和地力建设。在加大水利投入的同时,要制定有吸引力的激励措施吸引社会力量投资农田水利建设。国土部门应加大对农田整治的力度,促进耕地集中连片流转。认真落实国土部、农业部制定的农业设施用地政策,尽快出台农业生产辅助设施建设用地的申办办法,方便规模经营者建设晒场、仓库等设施,对流转期限5年以上、流转合同规范、规模经营面积100亩以上的规模经营者,可以允许其按经营耕地面积3%以内的比例(最多不超过20亩)安排附属设施用地。应鼓励农机、农技部门的专业技术人员利用技术承包、技术参股、建立联系点和组建专业化的服务队等形式参与耕地规模经营,提供生产技术服务,成绩显著的,给予精神和物质上的奖励,并在评定专业技术职称时予以优先考虑。粮食部门应充分利用现有设施设备,主动为规模经营者提供烘干、仓储等服务。要积极引导规模经营者彼此之间、与农户之间、与工商企业之间深入开展联合与合作,以进一步优化农业资源配置,建立供、产、销紧密衔接的利益链条,提高农业生产的组织化程度。
4、推进农村金融改革创新。银监部门应加强对耕地规模经营者的信用评级工作,对信用评价等级高的规模经营者给予贷款额度、利息等方面的优惠,也可以给予一定的信用贷款额度,在一定时间内可以循环使用。现有的农村金融机构要适应农业生产特点,开展农产品订单质押、农机具抵押融资等信贷服务。政府应出资建立农业贷款担保公司,为规模经营者提供直接贷款或贷款担保服务。规模经营者内部或彼此之间还可以开展多种形式的信用合作,多渠道解决融资难题。政策性农业保险应向规模经营者提供更加优质的服务,提高保险金额,加大理赔力度,还可以允许商业保险公司开展农业保险服务,让规模经营者有更多的选择,形成竞争格局,推动农业保险发展完善。
5、完善社会保障体系。尽快实现新型农村社会养老保险制度全覆盖,逐步提高保障水平;完善新型农村社会医疗保险制度,设立农民意外伤害保险,保证农民老有所养、病有所医,弱化耕地的保障功能。对进城务工经商的农民,应逐步将其纳入城市社会保障体系,鼓励其在城市定居,将农村承包地予以转让并获得合理补偿。
6、着力培养职业农民。要高度重视十年后农村将出现“无人愿种田,无人会种田”的现象,尽早采取措施着力培养职业农民。政府应充分发挥主导作用,将农村职业教育的改革与发展作为新农村建设的基础工程,纳入新农村建设总体规划,落实农村职业教育优先发展的战略地位,明确发展思路,制定发展方向和目标。要鼓励各类耕地适度规模经营主体选好选定“接班人”。要鼓励规模经营主体、应届高中毕业生、农业院校三方签约,实现定向、定岗培养,培养费用在相关培训资金中列支,不足部分由县级财政兜底。要允许以县为单位整合现有培训资金,集中用于职业农民的培养。培养职业农民,资金要给足,课程要对路,质量要提高。要抓紧在试点基础上实行“培训券”制度,让各类培训机构展开充分竞争,更多地依靠市场配置培训对象和培训资金,切实提高培训资金效益。(本文作者系安徽省安庆市农委主任)