农村纠纷调解中的村治逻辑
——对浙东先锋村的政治人类学考察
赵晓峰
(西北农林科技大学农村社会研究中心,陕西杨凌)
内容摘要:农村纠纷调解机制镶嵌入乡村治理实践的结构性变迁之中,随乡村治理逻辑的演变而发生相应变化。本文基于对浙东先锋村纠纷调解实践变迁的政治人类学考察,分析认为,20世纪90年代中后期以来,受日益彰显的乡村治理性危机的影响,农村基层组织逐步开始更多地使用策略性调解手段,放弃了对地方性文化共识中纠纷调解规范的严格遵守,调解越来越重视暂时性“息讼”协议的达成,使农村纠纷调解实践呈现出越来越复杂的发展态势。后税费时代,富人当政之后的农村纠纷调解仍然存在类似的问题,治理权力严重受限的农村基层组织不得不采取以现代法律为内在基准,以面子、人情和金钱等可控资源为策略性调解手段的办法来解决村民纠纷。而农村纠纷调解的依附性为当前农村基层组织的发展提出了重要挑战。
关键词:农村纠纷 单位正义 村治逻辑 常规性调解 策略性调解
最近在浙东先锋村调查时听到一个村干部反映说,在一起村民纠纷中,由于纠纷双方当事人对事故赔偿金的数额争执不下,致使纠纷长时间难以得到有效解决。最后,村支部书记亲自出面,自己出钱去填补差额以平息争端。随着调查的逐步深入,我们了解到近4年多的时间里,虽然治调主任记录存档的村民纠纷只有7例,但是却有至少3例纠纷村干部贴了钱。而这样的现象先锋村在农业税费取消之前从来就没有出现过,而在我们的农村调查经验里面也是少有的。活生生的经验材料摆在了我们面前,如何在村庄内部逻辑里面来解释生活实践与脑海中的文字理论的现实悖论成为我们关注的焦点问题,也构成本文问题意识的缘起。
一、农村纠纷调解机制研究的待拓展域
强世功将学界对中国调解制度的研究概括为三种研究范式,即调解制度的社会功能分析、文化解释和权力技术分析。[①]这三种不同的研究范式也就构成了学者理解调解制度和相关实践的三种不同理论立场。从既有的研究成果来看,调解的功能主义研究受制于政治环境的影响,难以获取真正意义上的经验材料;权力技术分析受宏观现代性问题关注的影响,无法将经验提到本体论的意义上进行考察;史学领域的调解制度文化解释路径虽然是一种比较深入的经验研究,但是由于材料本身的缺陷而难以接近真正的现实生活。[②]从研究范式的功能上来说,所谓的理论范式不过是为了更好地理解问题而采取的方法或者说是策略,重要的还是问题本身。[③]但是,中国调解制度研究的三大范式都在不同程度上脱离了真实的经验,问题意识的自我建构性色彩比较浓厚。正因此,董磊明才说从整体上看,当前关于中国农村纠纷调解机制的研究,所展现的似乎都是“书本或是黑板上的民间调解”,而不是“村庄生活中的民间调解”。所以,“回到村庄,在具体的语境中理解个案村庄纠纷调解的实然状态及其决定因素,对不同文化生态区的个案进行比较,并关注历史的维度,应该成为该项研究的新路径。”[④]近代以来的中国乡村社会一直处于此起彼伏的变革浪潮中,经过一百余年量的积累,到新世纪之交的时刻,逐步酝酿成了质的变迁,乡村社会正在经历治理体制、农民价值观、家庭结构、经济与社会分层等方面的历史性变迁,真正称得上是一场“千年未有之大变革”。在变革的时代,农村纠纷调解更关涉农民正当权益的维护,关涉乡村社会的和谐稳定发展,理应引起学界高度的关注,并且应该是经验本体论意义上的重视。
从学科划分上看,有关农村纠纷调解机制的研究主要集中在法学领域,而近年来的研究成果则主要集中在法律社会学和法律人类学方面。法学尤为关注农村纠纷调解的理由有三个:一是古代中国是一个“礼治”社会,主要依靠“礼”和“习惯”来维持秩序。作为一个法律传统这一思想一直影响着人们的思维走向;二是中国当下的国家法面临着供给不足,成本过高的困境,许多场域民俗、习惯,乃至土政策都在不同程度的发挥作用;三是受后现代主义的影响,许多学者都开始注意到法律是多元存在的。[⑤]十一届三中全面以来的中国改革,核心的措施就是要通过规划性社会变迁,依靠国家力量强制推行现代化的法制建设来建立和完善社会主义市场经济体系。[⑥]鉴于这样的认识,法学领域的研究大多都将“国家法与民间法之间的相互调适、对接”作为理论预设和最后结论,缺乏严密的基于经验材料基础之上的中间论证。因此,陷入学科困境当中的农村纠纷调解研究亟待拓展新的研究域,以便更有效地推进学术研究的理论进展,更好地满足社会主义新农村建设的现实之需。
诚如苏力所说,现代法律在中国的兴起是与国家政权建设联系在一起的,法律知识在权力技术中的不同运作应与国家权力扎根乡村社会的努力联系起来。[⑦]国家权力扎根乡村社会必须要解决国家与农民对接的问题,因为“谁能够解决政府与小农之间交易费用高到几乎无法交易的矛盾,谁就成功。”[⑧]顺应形势的发展需要,农村基层组织开始走进历史的舞台当中。就改革开放以后的中国农村来说,起始于广西宜山、罗城一带的村民自治原本就是为了解决土地承包后农村社会治安恶化,社会矛盾增多等问题而出现,并逐步推广到全国的[⑨]。而从村域范围内农村纠纷的调解主体来看,农村基层组织也是重要的调解力量,特别是在缺乏宗族性力量存在的农村地区,有时候甚至可能是农民在村庄内部惟一可以依靠的正常的组织力量。认知的限度决定研究的视野,本文将依托政治人类学的学科思维,从村治逻辑的角度,基于农村调查的经验材料,来看农村纠纷调解机制是如何镶嵌入到村治结构当中,并随乡村治理实践绩效的变迁而变迁的。
二、村治视域中农村纠纷调解的个案呈现
先锋村位于浙江省东部沿海地区,距市中心20公里,是一个花木专业种植村,全村共有365户、917人,耕地面积998亩、山林面积2358亩,村里有9家企业。2007年全村经济总收入达到2800万元,村集体经济收入27万元,农民人均纯收入9000元,2008年农民人均纯收入则已突破万元。在先锋村,家庭经济收入的来源主要有两个:一是围绕花木产业链条的收入,包括花木种植、花木贩卖、花木工程承包,以及做花木小工等的收入;二是外出务工的收入。当地人外出打工基本上都是在家乡附近的城市,很少有到外省市的。正因此,村庄仍然是村民生活中的主要面向,是生死所依的地方。经过革命和市场的洗礼,从农民行动单位的视角来看,我们认为浙东先锋村所在地区属于是价值生产能力比较强的原子化地区[⑩],传统的宗族性力量基本上已经完全瓦解,在纠纷调解机制上属于是村庄体制精英主导型地区。[11]所以,“出了纠纷找干部”是村民日常生活中的正常反应。而农村基层组织也因此在当地的村民纠纷调解实践中发挥着独一无二的重要作用。
1995年村子里发生了一起引发时任村长主动辞职的民事纠纷案例。在图一所示的筒子型住宅院中(当地人称之为门堂),分3排共住着7户胡姓农家,所有农户共享同一条通向胡同外的狭窄的小路。在原本的设计框架中,小路转弯处院墙的金字塔型结构恰能容许肩背高粱等农作物的村民翘一下身子正常通过。农户A和农户B的妻子是同一个爷爷传下来的,B的妻子是独生女,B是外村过来的上门女婿。在当地的风俗中,如果B不到B妻家做上门女婿,而让B妻正常的男婚女嫁,B和B妻就不可能完全继承B妻的父亲留下的家产,必须与A以及A的兄弟一起分享继承权。更理想的情况是A的父亲将自己的一个儿子过继给B妻的父亲,等B妻出嫁后独享继承权。但是,由于B的到来,A的父亲的理想随之也就破裂了。从此,农户A与农户B两家就埋下了矛盾积怨的根子。
1995年,B家决定搬出门堂,在如图一所示的b处修建新房。b处正好位于道路的拐角处,院墙的设计结构是上窄下宽的金字塔型,如图2所示。B在修建新房时,将老院墙推倒后重修了新院墙,并将新院墙设计成上下如一的矩形体,地基线与老院墙并起,如图3所示。这样一来,院墙内的村民如果是肩背高粱等长体的农作物就难以通行。一天,A的父亲一声不吭地走到B家正在修建的院墙外用力要去将其推到。正在B家施工的工人看不知道哪里来的老头如此蛮横,就顺手推了他一把。已经60多岁的老人就这样被推倒了。A的父亲到村医疗室去治疗花了四、五块钱,纠纷由此产生,A直接找到村主任和村支书要求解决纠纷。
时任村主任是当兵出身,性格耿直,认死理,凡事坚持原则不愿妥协,1989年起开始做村主任,工作的一项重要职责是负责调解民事纠纷。此外,村主任也姓胡,并且和他的兄弟一起住在院子内。在正式开始调解之前,村主任就和村治安调解主任以及村支书协商如此应对这个纠纷,并达成了三人共同认可的纠纷化解基本策略。在三人一起前往A、B两家调解的途中,村支书借口临时有事委托村主任全面负责这次调解工作。在正式调解时,村主任的意见是:先让A的父亲承认不经B的允许,强行去推B家院墙的行为是不对的,向B做出口头道歉。然后,由B负责赔偿A的父亲因伤支付的医疗费,并改建院墙的结构,重修成如图4所示的结构。原本按照村主任的调解意见,A明显不吃亏,既达到了让B退让地基线,改修院墙的目的,也挽回了经济损失。
然而,A对村主任的调解意见仍不满意,就和院子里的其他村民说:主任收了B多少多少钱,得了多少好处才向着他。村主任的兄弟也为此和他狠狠地吵了一架。后来,A还动员院墙内的其它6户人家一起去找村支书和村主任论理。但是村主任却坚持认为“如果A不承认错误,直接让B让,这就不公平了”,所以拒绝让步,以致调解陷入僵局。村书记看情况不妙,一方面村主任的调解工作基本上是按照事先三人达成的调解策略进行的,并没有任何纰漏的地方,另一方面A又来势汹汹,不敢随便得罪,只好建议他们去找镇司法所寻求帮助。镇司法所的工作人员一看一下子来了这么多人,不敢轻视,马上就到村子里去调解纠纷。不知是有意还是无意,镇司法所的工作人员到村子里调解纠纷,竟然没有跟负责调解这一纠纷的村主任打招呼,更没有征询他的意见,就直接处理了。而最终处理的结果和村主任的调解意见是一致的。
对于这件事情,今天看来,时任村主任依然认为自己的作法是正确的。风波过后,村主任觉得:在村里做事没有什么意思了,本来我处理的也不错,你这样处理,我们将来工作的难度会越来越大,村里的风气也会变得越来越坏。所以,村主任此后不久就递交了辞职报告,不再担任村干部的工作。
三、案例呈现出的乡土社会纠纷调解机制
赵旭东认为乡村纠纷的解决依赖的是作为调解主体的权威力量所施加的影响力。在村落社区里参与纠纷调解的权威类型,以制度化和非制度化为分解维度,可划分为四种类型:村政府的权威、法庭的权威、民间的权威和村庙的权威。这其中,村政府参与调解的核心原则是“息讼”,只要能够达成调解目标,调解策略往往并不重要。[12]在村域的视野中,显性的权威主体往往只有村政府的权威和民间的权威两大类型,法庭的权威属于是来自村庄之外的现代型权威,村庙的权威则是隐性的,它的基本功能不是调解纠纷,而是疏通纠纷主体的怨愤情绪,使纠纷得以压制下来。因此,在村庄内部的生活逻辑里面,参与调解村民纠纷的权威主体主要是村组干部和宗族性组织内生出的民间权威。在浙东先锋村所在区域,如上文所述是一个价值生产能力比较强的原子化地区,民间权威是缺位的,惟有村组干部参与村民纠纷的调解工作。这就为理解农村纠纷调解的村治逻辑提供了良好的经验条件。
赵旭东认为村政府参与纠纷调解的核心原则是“息讼”,实际上是从调解的目标上来讲的。在上述案例的纠纷调解过程中,我们可以看到村主任始终坚持自己持有的调解原则,宁可让A带人到镇政府司法所闹事,也不愿意放弃原则,即便是为此被A以及自己的亲兄弟等人辱骂也不退缩一步。从中我们可以看出,村主任真正要达到的调解目标实际上有两个:其一是维护乡土社会传统的正义观,维护地方性文化共识中的纠纷调解原则,使“村里的风气”得以维系;其二才是让纠纷双方各自退让一步以达成调解协议,平息争执。并且,相对于平息一时的矛盾纠纷,维护地方性文化共识中纠纷调解原则的权威性地位更加重要。虽然从行政的工作上来说,平息村民的怨气,化解村民纠纷,以维护村庄内部村民生活的和谐稳定,保持良好的生产生活秩序,使职能范围之内的矛盾不上移,是村组干部出于政绩的考虑必须要顾及的重要因素,但是从行政的长期有效性来看,如果作为纠纷调解主体的村组干部不坚持原则,为了达成一时的纠纷调解协议不惜破坏地方性文化规范,往往会得不偿失,给以后的纠纷调解工作带来极大的麻烦。对此,已经有6年调解工作经验的村主任自然谙熟于心。也因此,他才会担心如此下去“将来工作的难度会越来越大,村里的风气也会变得越来越坏”。
为了达成纠纷调解的两大目标,村主任极力坚持两大纠纷调解原则:一是还原争执的原貌,从引爆纠纷的事件上入手,逐步将纠纷全貌呈现出来,以此清晰化纠纷双方的责任,坚持“谁的孩子谁抱走”的责任归位的调解原则;二是在纠纷责任归位的基础之上,从调解的薄弱环节寻求突破,先做责任较轻的纠纷主体的工作,再做责任相对较重的纠纷主体的工作,采取“各打五十大板”的方法,灵活运用损失差异化的“摆平”策略。在乡村纠纷的调解过程中,村组干部必须竭力弄清楚事情的本末,按照地方性文化规范明确纠纷双方的责任归属,从最容易做工作的纠纷环节入手,既要顾全纠纷双方的面子和情绪,又要尽可能地清除矛盾纠结点,化解纠纷。也就是说,一般情况下,在村民纠纷调解过程中,坚持责任归位原则是基础性前提,运用损失差别化调解原则则是可灵活掌握的策略。如果责任归属小的一方性格比较张狂、为人向来蛮横,或是年龄比较大、特别爱面子,先认错的可能性较小,村组干部也会先做相对来说“吃了大亏”的村民的工作,再返回去做另外一方的工作。
按照我们的理解,决定村组干部调解纠纷成功与否的关键是是否能用单位正义来应对差序正义,用村落内部具有普遍性意义的正义伦理规范来化解特殊主义逻辑的公平正义观。在中国乡村社会农民的生活实践中,人们接受的是以社会关系为基础的约定俗成的伦理原则,并以此来界定事件的“正义”与否。受此影响,乡村社会里最为基本的社会交往原则是“互惠的公平”。基于此,并受费孝通“差序格局”思想的启发,赵旭东提出了“差序的正义”的分析概念。“差序的正义”是指“在对一个人的所作所为做出评价时,当事人所依据的是对方与自己关系的远近以及能够给自己带来的好处或便利的多少”,换句话说,“正义与否是要依据相互‘交情’的多少来厘定”。[13]然而,不管是宗族性单位内生出的民间权威,还是国家正规权力认可的公共权威,要想在村落社区内部有效化解纠纷,都必须超越“差序的正义”观念的约束,以宗族性单位内部或是村落社区内部全体成员共享的“单位正义”作为调解规范。就先锋村所在区域来说,如果村组干部在参与调解村民纠纷时坚守“差序的正义”观,舍弃村落社区内具有普遍性意义的“单位正义”观,也就不可能公平、公正地对待和处理纠纷,自然更不可能平息争执化解矛盾。在上述案例中,老村主任不顾同宗同族的人起哄反对,仍然坚持地方性文化规范中的调解原则,尽可能地在维护乡土社会传统正义观的基础上达成调解协议,其根本的驱动力也在于此。
从实践绩效上看,如果纠纷能够尽快得以调解,矛盾在刚刚萌芽的时刻即得以化解,则是最为理想的状态。如果纠纷久久不能平息,事件本身就会在村落社区内部演变成为公共事件,成为村民们普遍关注的焦点。一旦纠纷成为村落社区内部舆论的焦点,村组干部的调解压力自然会随之增大,调解成败的后续影响也会增大。一般来说,村民之间发生的纠纷如果能够在最短的时间段内得以解决,则能够在村落社区内部营造出良好的调解效果,一方面既有利于维护地方性文化共识中的调解规范持续有效,维持乡村社会秩序长时段的和谐稳定,又化解了纠纷,满足了纠纷主体双方对公平正义的追求,另一方面则有利于持续增加村组干部的权威性魅力,强化作为乡村社会基础性秩序维持者之农村基层组织的权威地位。但是,如果纠纷按照上述案例中的发展趋势演变,即便最后纠纷得以解决了,地方性文化共识也已经被破坏了,“单位正义”也已经遭遇过了质疑和挑战,作为纠纷调解主体的村组干部也因之退出了村庄政治舞台,留守和新上任的村组干部“工作的难度会越来越大,村里的风气也会变得越来越坏”。
四、嵌入乡村治理结构中的纠纷调解机制变迁
在宗族性农村社区,村落社区内部的村民纠纷自内向外有三大调解主体:宗族性单位内部的民间权威、村民小组长和村干部。村民之间有了纠纷,一般会先找与双方都有血缘关系,能够与双方都说得上话的民间权威来调解。如果民间权威调解不成,纠纷就会转移到村民小组长手中,村民小组长也调解不成,就会进一步转到村干部手中,由村干部出面做出调解。由此,在这些农村地区,村落社区内部共有三道防火墙来防止村民纠纷演变成超出村落之外的事件。而在类似于先锋村所在区域的原子化地区,民间权威是缺位的,只有村组干部才是乡村纠纷的主要调解主体。在我们看来,原子化地区的乡村纠纷调解工作是镶嵌入乡村治理结构当中,随乡村治理状况的演变而发生变化的。
客观的说,农业税费征缴时代,从全国各地的情况来看,村组干部的本职工作主要有农业税费征收、计划生育政策和殡葬改革政策的贯彻落实、以及民事纠纷调解等几个方面。从工作性质来看,“催粮派款”的农业税费征收、“刮宫引产”的计划生育政策以及殡葬改革政策等的贯彻落实工作都是自外向内通过压力型体制强加到村组干部头上的,是村组干部必须“做恶”才能顺利完成的,即便村组干部下大力气做好了这些工作,在村落社区内部也不可能凭此增加他们在村民心目中的威望。相反,如果村组干部听从县乡政权的“指导”不遗余力地贯彻落实三大政策,不能设身处地地去为村社成员着想,就必然会引得一片骂声,成为千夫所指的“过街老鼠”。但是,民事纠纷调解则与此不同,是村组干部少有的“挣分”项目。权威不是空口说出来的,而是要在实践中慢慢做出来的。每调解成功一次纠纷,对村组干部来说,都会增加他们在村民心目中的分量,增强他们在乡村社会的权威地位。鉴于此,我们可以将纠纷调解的成功率看作是农业税费征收时代农村基层组织在村民心目合法性地位高低程度的风向标,如果村组干部连村民纠纷都丧失了调解能力,农村基层组织的权威性地位也就荡然无存了。
根据近些年来,我们在全国20多个省市的农村调查经验,20世纪90年代初分税制改革以后,地方政府面临的财政困境日益严重,对农业税费的依赖程度不断上升,县乡政权施加到农村基层组织身上的压力随之上涨,农民不堪重负的问题逐渐彰显,乡村社会开始酝酿出一轮影响深远的以农民负担为核心的乡村治理性危机,并在世纪之交的时刻引发了农业税费征缴制度的划时代变革。在危机酝酿的过程中,乡村纠纷与农民负担问题纠结在一起,成为村民和村组干部博弈的重要手段和可供借用的砝码,特别表现在农业税费征收中的钉子户问题上。[14]在农业税费征收过程中,钉子户往往会绞尽脑汁为自己没有按时足额交粮纳税的行为进行辩护,并寻求各种借口将辩护的矛头直指村组干部的不作为,以村组干部没有及时解决自己提出的问题为理由拒绝配合村组干部的工作。在农民提出的理由中有相当大一部分都是与乡村纠纷有关的,这些纠纷遍布在农民日常生产、生活行为的各个细节中,如宅基地纠纷、承包地边界纠纷等。如果村组干部不能为钉子户解决这些以手段形式出现的纠纷,钉子户就有了坚持不交粮纳税的理由。反之,一般情况下,钉子户最后也会把农业税费缴纳上去。如此一来,村组干部为了完成上级政府部署的征收任务,就不得不费尽力气去解决钉子户提出的各种合理不合理的问题。如果村组干部没有能够解决钉子户提出的问题,采用强制的方式迫使钉子户缴纳农业税费,就极有可能引发钉子户的上访行为。钉子户一上访,麻烦就更大了,县乡政权在“稳定是第一责任”的行政职责下,不得不将压力转移给农村基层组织,逼迫其不管采用什么样的方式都必须解决钉子户上访的问题。
在这种情况下,农村基层组织就成为矛盾聚集的结点,村组干部迫于自上而下的行政压力和自下而上的民众压力,而不得不调整乡村纠纷的调解机制,从调解目标上来说逐渐舍弃了长远利益的考量,追求暂时性协议的达成,以一时一地纠纷的解决替代地方性文化共识中纠纷调解基本原则的维护为首要目标。纠纷解决了,钉子户该年度的税费征缴上来了,乡土社会的纠纷调解机制却松弛了,村民对农村基层组织的不信任感也增加了,“为了收税费,什么事情都干得出来”的村组干部的权威性魅力也随之丧失了。由此引发的进一步治理效应是有良知的保守型农民精英开始逐步退出村庄整治舞台,“恶绅”“恶吏”色彩浓厚的赢利型经纪更多地破土而出,钉子户越来越多,摆在村组干部面前的纠纷也越来越多,传统的调解机制加速失效,纠纷越来越难以有效解决,钉子户开始更多地寻求超越村庄之外的行政力量帮助,农民上访量迅速上涨,乡村常规性治理更加的不可维系,危机开始慢慢浮出水面,改制压力剧增。
上文所述先锋村的纠纷案例虽然与农业税费征收无关,但是却与钉子户有关。案例纠纷看似是由院墙占了道路空间造成的,实际上更多的是因为A及A的父亲对B到B妻家做上门女婿怀有怨愤之气长期隐忍未发积聚而成的。按照地方性文化共识中的纠纷调解规范,双方各让一步矛盾就能够轻易得到解决,A却将纠纷以集体行动的方式直捅到镇司法所,使纠纷更加的复杂化。从最后镇司法所所做的处理结果来看,A并没有得到与村主任的调解策略相比更多的好处。然而,A的行为却对村组干部的纠纷调解实践带来了负面的影响,并直接造成村主任的辞职。因此,先锋村的个案也从一个侧面反映了20世纪90年代中后期以来乡村治理困境的生成演变逻辑。从而也可以看出,农村纠纷调解是观察农业税费征缴时代乡村治理实践绩效的一个重要窗口。
五、富人治村视野中的农村纠纷调解机制
税费改革以后,倒逼而来的乡村体制改革使农村基层组织进一步陷入政权悬浮的困境,乡村社会正在酝酿新一轮以治理缺位为轴心的治理性危机,村庄的诸多内生矛盾因为缺乏化解主体而逐步危机乡村社会的正常秩序。[15] 基于此,董磊明等人认为在乡土中国社会性质变迁,村庄内生结构混乱的新形势下,国家法律在很大程度上已经成为建构秩序的力量而非混乱的根源,迎法下乡已经有了现实需求。[16]在我们看来,与其说农民对现代法律有了需求,还不如说权力萎缩的农村基层组织不能为农民提供最基本的纠纷调解救济,以致村庄内生矛盾也不得不在村域以外寻求化解之道更有说服力。这从后税费时代先锋村的纠纷调解实践中也可以看出端倪。
2005年5月,先锋村的公共权力结构发生了巨大的变迁,一个年仅28岁年均家庭收入150万元以上的青年富豪走上了村庄政治舞台,当上了村支部书记。4年多的时间,他竭力打造了一个牢固的公共权力结构网络,除了三个镇财政发工资的村主要干部外,以村两委提议、村民代表大会决议的形式以村集体的名义另外聘请了8个农民精英就任村干部,还改组了老年人协会和妇代会,成立了花木专业合作社,保留了村民小组长。此外,对村主要干部,还要实行轮流坐班制,保证村民能够在正常的工作时间找到他们解决问题。换句话说,新书记通过构建公共权力结构网络,打造了一个强有力的农村基层组织。[17]
在新书记所打造的公共权力结构中,11个村干部由3个直接与纠纷调解有关,包括村主任、治保主任和调解主任。在具体的纠纷调解实践中,如果3个主要责任人不能有效解决纠纷,村书记就会作为最后的安全阀出现在纠纷调解中。根据先锋村治安调解档案的记录,从2005年到2009年共有纠纷调解记录7例,其中5例都是打架造成当事人受伤的。从这5例伤残案例纠纷处理结果中可以看出,村干部的调解基本上都是站在受害人一边,不管事情的诱发因素如何,主要是让责任人承担医疗费用的全部数额或绝对比例,伤残受害人完全不承担责任或是只承担微不足道的零头部分,而仅仅只有一例是双方责任人各承担一半。其余2例纠纷都与经济赔偿有关,具体情况各异,在此不再累述。接着,我们从调解策略上来做进一步的分析。据村干部反映7例纠纷中,至少有3例纠纷,虽然从调解档案上看责任人双方都承担了一定责任,但是实际的赔偿金都是由村书记和村主任垫付的,而自认为自己不应该承担责任的当事人实际上是拒绝支付赔偿金的。在村书记和村主任的调解逻辑里面,他们认为这点钱不算什么,预期让当事人为此争个不停,甚至还要到镇政府,乃至更高层级的政府部门去闹事,影响村干部的工作形象,还不如自己出点钱垫付了事更划算。也因此,4年多的时间里,先锋村还没有一例闹到镇及其以上政府层面寻求解决的纠纷。
2005年以来,除了调解档案记录的纠纷之外,先锋村还有一例伤残纠纷是通过法庭判决得以解决的。
老村长的丈母娘(上文提到的长期负责纠纷调解后来辞职不干的老村长)到其侄儿C家当保姆,在一个下雨天带外孙女出去的时候,一手拿了一堆衣服,一手拉着小孩,因路面太滑摔倒在地。其侄儿把她送到县医院,共花去医疗费用1.67万元,通过医疗保险报销了7千元,还有1.2万元没有出处。老村长觉得都是兄弟伙的关系,“走大路”(上法院)挺没有意思的,大家都是低头不见抬头见的,就主动去调解,建议C分摊1万元,剩余的医疗费及亲属护理费就算了。但是C并不买账,只愿意出8000元。老村长对此也没有多说什么,8000就8000吧。后来,C提出要签个协议,协议内容写明这8000元的性质是补偿,而不是赔偿。看到这种情况,老村长不同意了,双方为此还吵了一架。无奈之下,老村长就去找治调主任要求其帮助解决。由于C在市里工作,治调主任就让老村长给C打电话征询调解意见。C借口说要和女儿商量一下,没有给直接答复。一周过去了,C还没有给老村长和治调主任回复。老村长再次去找治调主任,治调主任亲自给C打电话,C表态说:女儿说了老村长的丈母娘到C家不是来做保姆的,没有形成雇佣关系,如果赔偿金额低于5000元就回来协商,否则就不回来。老村长一气之下就将C告上了法庭,双方为此都请了律师。事情拖了很久,法庭最后还是判决了,C最后赔偿了3万多元,7000元的医疗保险赔偿也收回去了,老村长丈母娘也只拿到了1.8万元,其它的钱都花费到伤残鉴定、护理费、律师费等上面了。
经过4年多的迅猛发展,先锋村已经从所在乡镇下辖62个行政村中排名最为落后的几个后进村之一成为各项工作综合排名占据“榜眼”位置的先进村,获得省、市、县、乡四级政府多级表彰。在先锋村政绩考核的各项工作指标中,维稳是做得非常好的,4年多的时间没有出现一例超越村庄的信访或上访事件。单纯从纠纷调解的结果来看,先锋村的治调工作做得还是相当让人满意的。但是,从上面的论述中,我们也可以看出潜藏在工作成绩背后的问题:一是地方性文化共识中的纠纷调解规范逐步让位给现代法律。根据我们能够找到的纠纷调解记录,1996-1998年之间共发生涉及争执性打架事件引发的村民纠纷8起,赔偿费的处理意见在极大程度还是依据地方性文化共识,通过还原整个纠纷的原貌来界定双方责任,并以此来确定双方的分摊比例,由此从处理结果上来看双方费用分摊最大的倾斜比例是三七开的,没有出现一例完全由单方承担民事责任的。而从2005-2009年的案例中则可以发现,村干部在处理类似村民纠纷的时候,很难再追溯整个事件的前根后缘,开始主要以法律责任为内在基准来调解纠纷,以致从调解结果上看费用分摊比例严重倾斜。二是村组干部调解术发生了重大变化,策略性技术得到更多的运用。据我们从1989-2009年先后四个新老治调主任那里了解到的情况来看,税费改革前从来没有出现过村干部为成功调解纠纷自己垫钱的事件,而在税费改革后则已经多次出现村干部垫钱化解矛盾的案例。此外,在上述法庭判决的案例中,当事人C拒绝治调主任调解的事件也说明村干部要想依据地方性文化共识来调解村民纠纷的难度越来越大。三是现代法律成本过高,在类似于先锋村的经济分化程度严重的村庄不利于维护穷人的正当权益。原本8000元就可以在地方性文化共识的调解规范中解决的纠纷,诉诸法律以后却使当事人付出了3-4倍的经济代价和“撕破脸”的面子代价,损失成倍增加。从中也可以看出,过高的法律诉讼成本往往会让村庄里的穷人望而却步,如果村庄内部没有权威性力量为之提供纠纷调解救济,单纯依靠现代法律,那么穷人正当的利益诉求就极有可能被压抑,而富人则可能更得势嚣张,村民的生活就难得太平。即便是在没有出现经济分化的村庄,高成本的现代法律也会让纠纷当事人“望法止渴”,在缺乏常规救济渠道帮助的情况下,他们甚至有可能更多地借用混混等灰黑色恶势力的力量来解决纠纷。
六、作为纠纷调解主体的农村基层组织发展走向
鉴于上文对先锋村农村纠纷调解机制变迁的政治人类学考察,我们认为在价值生产能力比较强的原子化地区,农村纠纷调解实践是镶嵌入乡村治理结构性变迁脉络当中的,乡村治理绩效的状况会作用于农村纠纷调解实践,在20世纪90年代中后期以农民负担为核心、以农村恶性事件和群体性事件频发为主要表现形式的乡村治理性危机日益彰显的形势下,农村基层组织不得不迫于压力用策略性、权宜性的治理来代替常规性治理,客观上导致农村纠纷调解的地方性文化共识被破坏,使农村纠纷出现了越来越多的基于短期利益考量基础之上所做的单纯以达成一时一地纠纷调解协议为目标的调解实践。税费改革后,富人当政下的先锋村,村书记借助4年来不懈努力构建的公共权力结构网络,通过强化农村基层组织的办法将大多数农村纠纷都成功化解在村庄之内,基本实现了村庄整体层面的和谐稳定。然而,富人在调解农村纠纷时所依据的也已经不是地方性文化中的调解规范,更多的是以现代法律为基准,以策略性、权宜性的村干部垫钱等手段来化解纠纷的。
也就是说,在近30年的农村纠纷调解实践中发生了两大历史性变迁:其一是地方性文化共识中的调解规范开始逐步让位于现代法律,地方“小传统”的魅力逐渐被国家“大传统”的侵蚀力所消磨;其二是农村基层组织的调解实践逐渐从依赖于常规性治理权力的常规性调解转变为依赖人情、面子,甚至金钱等村干部可利用资源的策略性、权宜性调解,长远利益的追求逐渐让位于暂时性利益的考量。从调解实践中看,随着乡村治理困境的生成和演变,农村基层组织的治理权限受到了极大的限制,村组干部的治理权力不断萎缩,可借用的治理资源严重不足,从而导致策略性、权宜性调解的盛行,久而久之必然给地方性文化共识中的调解规范带来毁灭性打击。在整个农村纠纷调解机制的演变过程中,这两大变迁因素不断相互影响,效应不断的叠加、累积,进而在悄无声息中改造了纠纷调解的原则、目标,使农村纠纷调解工作更加的复杂化。在我们看来,农村纠纷调解实践开始更多的以现代法律为内在基准,不是由于现代法律更适合于乡村社会,而是由于农村基层组织已经不再具备用地方性调解规范采用常规性治理手段来调解纠纷的能力所造成的。
然而,正如我们在先锋村所看到的现代法律与乡村社会的匹配、适应还将有一个相当长的调试过程,农村基层组织的地位和功能仍然不可或缺。就先锋村的经验来说,法律进村尚有两大缺陷:一是村民诉求现代法律的成本极高,法律往往成为有钱人借以打压穷人以及钉子户应对村干部的凭借手段,不但难以维护弱势群体的正当权益,而且还会造成地方性公平、正义观念的混乱,影响普通村民对现代法律的价值判断,反而不利于现代法律发挥其应有的为民主持正义的角色功能;二是现代法律虽然条款很多,遍布领域极广,但是依然难以涉及到农民日常生产、生活的方方面面,不可能解决所有的农村纠纷。比如说,在先锋村最近发生了一例两个妇女争一个老头的风流案。老头的儿子是村庄里走出来的亿万富翁,原配妻子也还在,但是他却在村庄里同时有两个相好的,这次由于他要断其中一个相好的财源,引发了两个相好的相互之间的辱骂、争执,闹得沸沸扬扬,却依然是“外面彩旗飘飘,家里红旗不倒”。类似这样的纠纷,没有造成伤残,没有引发命案,就是单纯的一例涉及地方性文化失范的案例,法律如何来应对呢。这样的纠纷即便村干部去调解了,甚至还不会写进治调主任的调解档案当中,但它们却是村民生活的常态。
因此,从农村纠纷调解的需求角度上来讲,加强农村基层组织建设,强化村组干部调解能力,构筑村庄内部治安调解防火墙是必要的。借鉴先锋村纠纷调解实践的经验,后税费时代的农村基层组织建设,一是要借助国家财政转移支付等手段增加村集体的可控财力,建立一支适应村庄经济社会形势发展需要的规范的干部队伍,二是要赋予农村基层组织必要而有可能的相对完整的治理权限。也就是说,要通过以赋财赋权为主线的制度性变革,重建维持乡村社会基础性秩序的常规性力量。
注:本文是国家社科基金项目“农业税取消后的农村制度创新与农村治理研究”(编号:09XZZ001)成果的一部分。
The Rural Governance Logic in the Dispute Mediation of the Rural Areas
(Research Center for Rural Governance in China; Huazhong University of Science and Technology; Wuhan; Hubei 430074)
【Abstract】 The mechanism of the dispute mediation of the rural areas inlays into the structural changes of the rural governance practices, correspondingly evolving with the changes of the rural governance logic. Based on the observation of the dispute mediation in the changing practice in Pioneer Village in eastern Zhejiang in terms of political anthropology, this paper analyzes that since the late 90s in the 20th century, affected by an increasingly conspicuous crisis of rural governance, the rural grassroots organizations has gradually begun a larger usage of strategic mediation means, abandoning the strict compliance of the norms of the dispute mediation in the local cultural consensus. The mediation increasingly emphasizes on the agreement of the temporary "drop a lawsuit", which has made the dispute mediation practice in rural areas shown an increasingly complex development trend. In the post-tax era, after the rich are in power, the dispute mediation of the rural areas still has the similar problems. The rural grassroots organizations, severely restricted the governance power, have had to adopt a means to solve the disputes of the villagers, which takes the modern legal as the internal basis, and the controllable resources including reputation, human relationship, and money, and so on, as the strategic mediation means. However, the anaclisis of the dispute mediation of the rural areas intensively challenges to the current development of the rural grassroots organizations.
【Key words】 rural disputes; unit justice; rural governance logic; routine mediation; strategic mediation
[①] 强世功:《调解、法制与现代性:中国调解制度研究》,导言,中国法制出版社,2001年版。
[②] 陈柏峰:《调解、实践与经验研究——对调解研究的一个述评》,《清华法律评论》,(第二卷,第一辑),清华大学出版社,2007年版。
[③] 强世功:《调解、法制与现代性:中国调解制度研究》,导言,中国法制出版社,2001年版。
[④] 董磊明:《村庄纠纷调解机制的研究路径》,《学习与探索》,2006年第1期。
[⑤] 田成有:《乡土社会中的国家法与民间法》,载谢晖等(民间法)(第一卷),山东人民出版社,2002年版。
[⑥] 陈宝树、姜书诰:《发展市场经济与完善我国刑法》,《法学研究》,1993年第4期。
[⑦] 苏力:《送法下乡》,中国政法大学出版社,2000年版。
[⑧] 温铁军:《百年中国,一波三折》,《读书》,1999年第12期
[⑨] 徐勇:《最早的村委会诞生追记》,《炎黄春秋》,2000年第9期。
[⑩] 贺雪峰:《农民行动逻辑与乡村治理的区域差异》,《开放时代》,2007年第1期。
[11] 董磊明:《农村调解机制的语境化理解与区域比较研究》,《社会科学辑刊》,2006年第1期。
[12] 赵旭东:《习俗、权威与纠纷解决的场域——河北一村落的法律人类学考察》,《社会学研究》,2001年第2期。
[13] 赵旭东:《权力与公正——乡土社会的纠纷解决与权威多元》,天津古籍出版社,2003年。
[14] 吕德文:《治理钉子户》,华中科技大学博士论文,2009年。
[15] 赵晓峰:《税费改革前后乡村治理性危机的演变逻辑》,《天津行政学院学报》,2009年第8期。
[16] 董磊明、陈柏峰、聂良波:《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》,《中国社会科学》,2008年第5期。
[17] 赵晓峰、林辉煌:《富人治村的社会吸纳机制及其政治排斥功能——以浙东先锋村为例》,待刊稿。