“变养人为养事”的改革走向终结
衡阳再次全面启动乡镇机构改革
乡镇事业站所按编制实行财政全额拨款
刘放生
衡阳晚报消息,2011年10月14日,湖南衡阳市召开会议,再次启动全市乡镇机构改革,隐含着的是此前乡镇事业单位“变养人为养事”的改革俏无声息地走向终结。
会议透露,市委市政府按照国家及省里的要求出台了《关于全面推进乡镇机构改革的实施意见》,要求乡镇机构改革要在完成推进职能转变、严控机构编制、创新事业站所管理体制、妥善安置分流人员“四项任务”的基础上,实现三个确保:机构编制“只减不增“、行政编制精简10%,确保乡镇政权正常运转,确保农村社会稳定。精简机构和人员是这次改革的硬性指标,内设机构、七站八所、人员编制都在精简范围内。其中乡镇内设机构不超过4个,乡镇政府原则上内设党政综合办公室、经济发展办公室、食品安全和安全生产监管办公室、综合治理办公室。规模较小的乡镇也可只设一个综合办公室或只设综合性岗位。整合乡镇原有事业站所,原则上设立农业综合服务站、村镇建设和规划管理服务站、文化综合服务站、民政和社会保障服务站、人口和计划生育服务站、水利管理服务站6个事业站所。改革还明确要求理顺县(市)区与乡镇的关系、乡镇与县(市)区主管部门的关系、乡镇与中介组织的关系。严禁对乡镇党委政府滥用“一票否决”,除明确规定的计划生育、国土、社会稳定工作实行“一票否决”之外,其他部门均不得擅自规定对乡镇党委政府的一票否决事项。乡镇事业站所一律实行以乡镇管理为主,县(市)区业务主管部门进行业务指导的管理体制。乡镇事业站所履行公益性服务职能,按编制实行财政全额拨款,乡镇事业站所人员一律纳入社会保障体系,享受医保、社保等待遇。鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社,扶持社会力量兴办为农民服务的公益性机构和经济实体。全市各级各部门对此不能擅作主张。
上个10年之初,湖北省“以钱养事”改革的作法得以流行。如山东临邑2006年农技服务招投标乡镇政府“变养人为养事”(新华社),河南2010年3月底前完成市县政府机构改革“变养人为养事”(河南日报),山东诸城2006年公用事业改革“变以费养人为以费养事”(潍坊日报),转变职能要变“养人”为“养事”(人民论坛)湖南衡阳市的一些县(市)组织县乡领导到湖北考察“以钱养事”的具体作法,“以钱养事”得以流行。
但当时也有一些基层的干部撰文指出要《谨防“变养人为养事”的作法把乡镇改革逼进死胡同》,认为古今中外的政府提供的公共产品,很大一部分是以提供劳务的形式出现的,也就是养人。公共人员的数量和质量也是国家的核心创新能力之一。乡镇的“七所八站”,大都是公共服务行当,加强公共服务恰恰是乡镇体制改革的重点。随着农村经济社会的发展,农村的公共服务行当,有消有长,但总体上是增加。不养人,何谈养事、养政?(刘放生2006)
湖北咸安改革的主持者、现湖北省社科院院长宋亚平日前以《农村公共服务供给机制变革》为题在网上撰文,对湖北省“以钱养事”改革进行了回顾与评价。他认为,2003年11月,中共湖北省委在总结“咸安经验”的基础上,结合全省的实际,制订出台了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》([2003]17号)。该文件对传统的农村公益服务的方式方法提出了十分明确的要求,即“坚持市场取向、开拓创新的原则,遵循市场规律,引入竞争机制,办好社会事业,变‘养人’为‘养事’。”严格地讲,“以钱养事”的说法并不是一个科学严谨的表述。所谓“以钱养事”,主要是指政府根据职能转换的要求和可用财力的许可,由乡镇和县级业务主管部门共同确定本地每年需要完成的农村公益性服务项目,连同具体的服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求,面向社会公开招标。凡是具有规定资质的企事业单位、社会中介服务组织和个人,都可以通过公开、公平、公正的竞争参与政府的公益服务活动。“以钱养事”,就是你做事(政府)就给钱,不做事不给钱,谁做事给谁钱。于是,人们把这种履行公益服务责任的新方式方法形象地称之为“花钱买服务,养事不养人”。一场声势浩大的改革活动在荆楚大地震撼登场。湖北的改革很快被传导到许多省、市、自治区。或借鉴,或移植,成为深刻影响全国农村社会事业改革的重要事件。
宋亚平说,“以钱养事”的改革彻底改变了原来县乡政府下属的“七站八所”的生存方式,全省约有25万左右体制内干部职工的“铁饭碗”被砸碎,他们必须在市场招投标竞争中脱颖而出才得以“养家糊口”。如此严峻的形势压迫,也导致各种激烈批评。当时,也有少数地方因害怕社会不稳定而对改革采取“明修栈道,暗度陈仓”的态度,绕开矛盾走,遂使新旧问题呈交织叠加状,更给人一种非常“糟糕”与极其“混乱”的负面感观。今天,改革的阵痛虽然已经渐行渐远,“以钱养事”的巨大成效日益凸现,但仍有不少人并没有真正认识到这场改革在当时的必要性与必然性,不能从政府转换管理职能、创新领导方法以适应社会主义市场经济发展要求的高度来分析建立新体制机制的合理性与紧迫性,并且经常透过各种孔道要求恢复传统的“七站八所”。从这个角度上讲,“以钱养事”的改革还远远不敢说成功,而是一直面临“翻案之心不死,复辟随时可能发生”的危险。
宋亚平认为,必须明确指出,湖北的“以钱养事”改革,不是取消农村税费后基层政府为摆脱财政困窘而采取的“甩包袱”措施。传统“七站八所”的体制机制缺陷是一个无可置疑的客观事实:一是领导方式的陈旧,二是政事不分、政企合一的弊端,三是服务主体的错位,四是人员素质的嬗变,五是分配机制的悖行。以“七站八所”作为切入点,开创“三农”工作新局面,不仅符合党中央提出的科学发展观的基本精神,也完全符合湖北省的具体实际。 “以钱养事”的创新,便是近年来诸多改革在“乱石穿空”过程中所激起的一束“浪花”。
在此同时,宋亚平就农村公益性服务的实现形式问题、农村公益性服务的管理主体问题、是公益性服务与经营性服务要不要分开的问题等提出了继续“以钱养事”改革的方向。
2009年3月25日人民日报以《新一轮乡镇机构改革全面启动 2012年基本完成》为题,就《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》正式印发,采访中央编办主任王东明,他说,事实上,各地在这方面早已进行大胆探索。如湖北等地探索的花钱买服务、养事不养人等做法,便深受基层欢迎。“把为民服务的事办好了,也没增加人力成本,可谓一举两得。”中央编办三司司长李晓全说。“从实际出发,政府购买服务,使公益服务也走出一条市场化的新路子。”
附:
新一轮乡镇机构改革全面启动 2012年基本完成
本报记者 盛若蔚
2009年03月25日《人民日报》
□ 不久前,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》
□ 乡镇机构改革,涉及中国34600多个乡镇。2012年基本完成乡镇机构改革任务
□乡镇四项职能,首次清晰表述:促进经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐
从2004年的“破冰试水”起算,乡镇机构改革试点已在各地进行了整整5个年头。不久前,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。这标志着,新一轮乡镇机构改革全面启动。
而这一艰巨任务的时间表也已经划定——2012年基本完成乡镇机构改革任务。
五年试点
经验丰硕
●试点乡镇约1.8万个,占全国乡镇总数一半以上
乡镇机构改革,涉及中国34600多个乡镇,“工程”之复杂、任务之艰巨,可想而知。2004年3月,为配合农村税费改革,中央决定开展乡镇机构改革试点,一直到次年2月,试点主要在黑龙江、吉林、安徽和湖北4省进行。这一时段,被视为先行试点阶段。
自2005年3月到2006年6月,试点进入扩大阶段。国务院强调,试点要严格守住“两条底线”,即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。相比第一阶段,各地开展试点积极性高涨,推进速度很快,试点乡镇绝对数增加了近7000个。
从2006年7月迄今,属于逐步深化阶段。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》明确提出:力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。
在试点中探索,在实践中总结,在执行中完善。5年来,各地积极探索,逐步扩大试点范围,不断深化试点内容。据统计,截至2008年年底,全国试点乡镇已有约1.8万个,占全国乡镇总数的一半以上。其中,内蒙古、黑龙江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重庆8省(区、市)已完成全省(区、市)范围内机构和人员精简等阶段性任务;有的省份则选择部分市县乡进行试点。
5年试点,经验丰硕。税费改革前,一些乡镇是一幅“乱进人、进乱人”的乱象;试点后,乡镇人员编制呈逐年下降趋势,乡镇人员膨胀的势头得到有效控制。
在试点改革过程中,乡镇干部的观念也悄然发生根本性变化。不少乡镇干部感慨:必须从“老爷”、“当官”向“服务员”、“服务”转变。
乡镇政府职能转变也向前迈进一大步。首问负责制、办事代理制、“和谐110”联动体系;村村通公路、饮水工程改造……随着各地一系列创新之举、务实之举频频推出,乡镇公益服务的能力和水平明显提升。
全面启动
时机成熟
●既要“切一刀”搞改革,又不搞“一刀切”
试点成绩突出,但问题也不容忽视。多年来,乡镇职能越位、错位和缺位并存,“有限权力、无限责任”尴尬,条条干预乡镇运行、机构人员编制压力依然很大……一个个现实难题依然有待实践破解。
如今,随着农业税的取消,我国农村税费改革已经进入农村综合改革的新阶段,而地方政府机构改革也渐次推开。中央领导同志强调指出:“乡镇机构改革既是地方政府机构改革的重要内容,又是农村综合改革的关键。”全面启动乡镇机构改革的时机已经成熟。
根据党的十七大和十七届二中、三中全会关于深化乡镇机构改革、加强基层政权建设的精神,中央决定,在总结试点经验基础上,在全国推开乡镇机构改革。
“改革最突出的特点,在于从全党全国工作大局和‘三农’工作全局高度进一步明确了乡镇一级的功能定位,推动乡镇政府职能转变。”中央编办主任王东明表示,全面启动乡镇机构改革将以转变政府职能为核心,理顺职责关系,创新体制机制,优化机构和岗位设置,严格控制人员编制,推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制,建设服务型政府,巩固农村税费改革成果,减轻农民负担,促进农村经济社会又好又快发展。“这是贯穿改革的一根红线。”
依照改革“蓝图”,乡镇机构改革将坚持分类指导、因地制宜,根据当地区域特点和经济社会发展实际,确定乡镇机构设置和职能配置的重点。“全国有几万个乡镇,情况千差万别,这就决定了必须适应新形势要求,所有乡镇既要‘切一刀’搞改革,又不搞‘一刀切’,不能只搞一个模式。”王东明说。
改革坚持权责一致,赋予乡镇履行职能必要的事权和财权。长期以来,由于事权和财力的不相匹配,导致乡镇权力没多少、责任却无限大,严重影响了乡镇的正常履职与运行。“改革在这一点上的调整,旨在权力、责任相一致,保证乡镇的正常运转。”王东明强调,改革后的乡镇要在四个方面全面履职,即促进经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐。“单看这四项职能,并不都是全新内容,但把现阶段乡镇应当履行的四项职能清晰地表达出来,却是第一次。”他表示,改革同时强调不同类型的乡镇要结合实际,确定工作重点,“这既体现了共性,也突出了差异性。”
新意迭出
成效可期
严控“一票否决”事项,坚决清理规范各类评比达标表彰活动
虽然《意见》只有1900余字,但其间透出的改革气息,令人耳目一新。
曾几何时,“食之者众,生之者寡”,是对乡镇机构和人员膨胀的真实描述。严格控制机构和人员编制,是乡镇机构改革的一个重要目标。
“可根据不同类型、不同规模乡镇工作实际,确定党政机构设置形式和数额,可设若干综合办公室,也可只设若干综合性岗位。”中央编办副主任吴知论介绍,譬如,有些地方设“三办一所”,有些就设“四办一所”,还有的设“一办四所”。“只要符合当地实际,如何设置,不划框框,但总体要求是:要精干、要高效。”
在同一层级内,可根据实际情况对行政编制实行动态管理;跨层级调整行政编制的,必须按程序报批。“划定这个硬杠杠,目的就在于避免将空余的乡镇行政编制随意调整到上级机关使用,从而产生行政编制分布的倒金字塔现象。”他解释。
同时,为切实把住5年内机构和人员编制只减不增这条“底线”,中央编办多次强调,加快推行机构编制实名制管理,并向社会公开,接受群众监督。
多年来,原来由县级各相关部门组织的各种评比达标表彰活动,在一定程度上成为乡镇工作的“指挥棒”。尤其是名目繁多的“一票否决”事项层出不穷,以致乡镇干部整日疲于奔命:“工作要是样样都像计划生育那样一票否决,就是三头六臂也顾不过来!”
2006年,河南开始全面清理“一票否决”和检查评比项目。全面清理后,原有的“一票否决”项目取消了6项,保留5项;涉及乡镇的143项检查评比达标活动取消了135项,仅保留8项,一举为乡镇减了负、解了压、松了绑。
在充分总结地方经验基础上,《意见》强调,严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项,坚决清理和规范各种评比达标表彰活动。《意见》指出,对乡镇的考核由县级党委、政府统一组织,不属于乡镇职能的事项,不得列入考核范围。“这实际上就把工作的‘指挥棒’统一归口到县级党委、政府,避免‘条条干预’泛滥,给乡镇营造一个比较宽松的履职环境。”吴知论说。
站所改革
加强服务
●综合设置乡镇事业站所,乡镇不再兴办自收自支事业单位
在创新事业站所管理体制方面,改革也有新内容。
《意见》提出,加强农业公共服务能力建设,创新管理体制,提高人员素质,力争3年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。
目前,各地对乡镇事业站所的改革大致有三种模式:第一种是多数地方将乡镇事业站所整合为3—5个服务中心;第二种是湖北等地将乡镇事业站所转制为企业或中介服务组织,由政府通过签订合同、项目招标的办法向其购买服务;第三种是改由县里派驻。有的地方将乡镇事业站所上收到县级主管部门管理,有的还实行了跨行政区域设置。
《意见》对乡镇事业站所改革提出三点原则要求:
——乡镇事业站所原则上实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。根据实际情况,经省级人民政府批准,也可实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的体制。
——推进事业站所分类改革,区分事业站所的公益性职能和经营性活动,对公益性机构加强财政保障,经营性机构要转制为经济实体。特别是,要综合设置乡镇事业站所,乡镇不再兴办自收自支的事业单位。
——积极探索农村公益服务的有效实现形式。鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社,扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。
事实上,各地在这方面早已进行大胆探索。如湖北等地探索的花钱买服务、养事不养人等做法,便深受基层欢迎。“把为民服务的事办好了,也没增加人力成本,可谓一举两得。”中央编办三司司长李晓全说。“从实际出发,政府购买服务,使公益服务也走出一条市场化的新路子。”
王东明表示,随着新一轮乡镇机构改革任务完成,中国的基层政权将更为巩固而有力。