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  • 宋正昂:抢抓“人口减载”政策机遇 实现城镇化跨越式发展
  •  2011-10-25 21:24:11   作者:宋正昂   来源:作者赐稿   点击:0   评论:0
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  • ——以秭归县为例研究

    选题理由
    目前对城镇化的认识比较一致:城镇化是指农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加,城镇规模扩大的一种历史过程。其本质特征主要表现为三个方面,一是农村人口在空间上的转换;二是非农产业向城镇聚集;三是农业劳动力向非农业劳动力转移。随着经济社会发展,项目拆迁和房地产开发等多种因素推动我国城镇化快速发展。在城镇化加速发展的同时,进城农民的生活状况并不十分理想,城镇建设用地也受到限制,诸多问题迫使我们思考城镇化的新路子。
    经过调研,我们认为加快城镇化发展,除现有的措施和理论及政策外,还应该加上两方面的内容,一是使“上楼”农民融入城市化生活,真正享受城镇化带来的发展成果,二是使“留守”农民享受城里人一样的生活。对于类似秭归这样的山区移民县而言,必须抢抓三峡后续规划的政策机遇,以“人口减载”为契机,大力发展乡镇集镇和场镇,提升城镇化水平。
    秭归城镇化的现状与问题
        在移民迁建中,秭归县城镇化有了大幅度提高,但是受到“三原”(原规模、原标准、原功能)方针的影响以及立地条件和规划的制约,与发达地区相比,我县城镇化水平相对滞后。一是总体水平较低。2009年我县城镇化率仅为32%(乡镇24%),城镇化水平不均衡,城镇化质量低,城镇缺乏特色。二是城镇结构体系不合理。由于村庄发展缓慢,集镇缺少村庄支撑基础,缺少辐射能力,因此集镇承载能力乏力,聚集能力不强,乡镇集镇作为城乡一体化的桥梁和纽带作用不明显。三是集镇产业空虚问题突出。库区城镇和企业被动迁建,集镇功能尚不完善,要素集聚度低。除少量以矿产为基础的企业外,乡镇几乎没有规模企业,尤其缺乏大量吸纳劳动力的工业企业,再加上集镇商业流通不发达,导致集镇流动人口减少、第三产业有萎缩的趋势。缺乏特色突出、带动性强的产业支撑。四是社会功能培育不够。传统社会结构解体或剧烈变迁,社会功能再造相对滞后,使潜在社会危机日益显现。五是基础设施保障水平低。我县境内尚无长江大桥,长江北岸四个乡镇与县城的连接受到限制,江南边远乡镇到县城的时间也超过三小时。同时电力配套、水利设施、垃圾污水处理设施与快速发展的需要存在差距。六是城区治理力度不够。县城现在只有三个居委会,社区干部少,与管理面积和任务不相称,更多的是在完成类似基层政权的工作,对社区的服务不够,社区居民的组织化程度低。
      
    秭归在城镇化中面临的政策机遇
    作为三峡大坝“坝上库首第一县”,秭归县面临更多的机遇,其中以三峡水库后期扶持的相关政策为最大的政策机遇。该政策是一个综合的体系,涉及到城市建设、基层公共医疗卫生、教育、就业培训等多方面,将促进秭归经济社会跨越式发展。在众多的政策中,引起社会反响最大的是生态屏障区的“人口减载”政策,届时会集中将部分库区农业人口安置在县城或集镇,一方面将增加城镇人口,另一方面将使农村生产资料相对增加,有利于农村集中规划场镇,有利于在农村就地加速城镇化发展。在农民进城后怎样谋生的问题上,有很多就业培训、创业就业的政策,在养老保障问题上,有灵活就业人员养老保险政策。伴随三峡水库后期扶持政策的实施,还会有大量的资金投入到土地整理、生态农业园的建设上,届时,土地质量大辐提升,设施农业将会大面积推广。这些都会促进以场镇为基础的城镇化发展。
    随着经济社会的发展,扶贫、林业等部门也会投入更多的资金实施搬迁式扶贫或者生态移民,这也将促使部分农民离开原来的土地,这也有利于土地的适度集中,有利于发展规模农业,对城镇化发展也是一个有利因素。
    推进秭归城镇化的建议和措施
    对秭归这个山区县来说,推进城镇化要注重两个问题,一是县城和集镇“上楼”农民的发展问题,二是“留守”农民的发展问题。对此,笔者分开分析对策。
    关于“上楼”农民的城镇化问题,主要是能使他们能融入城市,进的来,住的下,能适应城市的生活。简言之,要建成能享受城市生活的移民社区,而不是“贫民窟”。
    一是以培训促进就业,增加进城人员的收入来源。在县城茅坪和乡镇集镇都积聚了各种时期的移民,他们大多没有固定工作,而且年龄较大,就业能力不强,收入不稳定,需要就业培训。大量即将搬迁进城的农民也会遇到相同的难题。集中进城后生活模式发生根本性的改变,没有土地,不能再进行农业种植,过去很多自给自足的生活资料都市场化,比如过去不需付钱、甚至是取之不尽、用之不竭的水也要花钱。总之生活成本上升,“只要还有呼吸”就要“买”。如果没有相对稳定的收入来源,其生活压力大。因此,必须搞好培训,提高劳动技能。这次进城是整户进城,各个年龄段的人都有,要想使除学生和60岁以上人员外的所有人都能就业,培训任务相当重。要将人力资源市场和劳动培训机构相结合,增强培训针对性,要鼓励企业参与定向培训,要将满足本土企业用工与向外劳务输出相结合,人力资源部门要与不同的企业联系,重点要加强与对劳动力技术要求不高企业的联系,帮助就业困难人员就业。
    二是以项目带动就业,增加进城人员的就业机会。大量的人员进城,需要大量的就业岗位,招进大项目提供岗位是必由之路,但是进城人员结构复杂,对岗位的需求层次不一样,或者说,由于年龄和文化层次的限制,部分人员无法正常就业,很多人面临结构性就业难。因此,必须点面结合,多管齐下促进就业。在面上要大力引进项目,促进本地经济发展,提高就业容量。在点上要有针对性的引进适合进城农民就业的企业,专门解决进城人员就业困难问题。鼓励家政公司、物业公司、绿化公司等录用进城农民,对招用进城农民(重点倾斜在县城安家,把原先的承包地还给集体)的为企业给予一定的优惠。
    三是开发传统资源,引导进城人员在旅游中创业致富。三峡平湖半岛旅游项目已经纳入国家扶持规划,这将极大的促进秭归旅游发展,促进秭归第三产业发展。可以扶持一些公司发掘传统资源,大力发展手工业,开展具有本地特色的旅游产品。“屈姊绣艺”公司就是一个典型的发展方向,组织妇女在自家按要求制作布鞋,公司统一回收,统一包装后上市,深的广大客户喜欢。我们可以深度开发其他传统资源,用公司或者合作社的模式组织部分农民参加,把农村特有的“千层底”、草鞋等改良后作为休闲养生的品牌去包装推销。
    四是加强社区治理,引导进城人员从农民转为市民。县城现有人口近5万,生态屏障区人口减载政策实施后还会急剧增加。目前县城只有三个居委会,社区干部有限,尽管做了努力,取得了一定的成绩,但是与群众的愿望以及形势的发展不有差距。建议在茅坪城区设立街办,或者其他专门机构协调城区管理,同时把社区单元划小,增加社区的数量,缩小社区的管理范围,以便社区更好的开展活动,提高社区服务质量。要引导进城人员制定社区公约,用公约引导进城人员适应城市生活。以前是分散居住,居民的一些活动相互干扰少,但是现在都上楼了,居住在一起,相互干扰大,就必须引导居民注意生活方式。比如,聊天时尽量不要高声喧哗,夜间看电视、听歌时音量尽量小,能发出较大声响的活动在中午12点到14点之间尽量避免等。还有以前世代在一起劳动,彼此是熟人环境,相互之间交流充分,不愉快的情绪能及时得到化解,现在上楼了,隔着一道 “防盗门”,相互交流不方便,“心事”无处诉说。因此社区要组织相关的活动,促使居民交流。在规划建设移民进城小区时一定要考虑公共休息的设施,尽量考虑以前的生活状态,尽量还农村老人一个相对松散的环境。值得注意的是,城郊部分农民逐步“被上楼”,但是她们还有少量土地,还要耕作,必须在一楼给农民留一定的贮藏间,方便他们存放农具和其他生产生活资料。
    对于“留守”农民,主要合理规划,逐步引导分散农民集中进入场镇生活,同时发展设施农业,降低农业劳动强度,使农民享受城里人一样的生活。
    一是合理规划场镇,引导农民进入场镇。生态屏障区人口减载会带来以土地为核心的生产资料承包权的变化,村集体可以留一部分机动地发展公益事业。现在农户分散居住,想建房改善生活条件的人很多,最大的苦恼除了资金之外,就是没有地基,或者说想到公路原线建房买不到或买不起地基。对此,各村可以先规划村庄建设,再用一事一议的方式用机动地置换建设用地。对于已有一定规模的(如省道、县道沿线)的地方可以把现有居民房屋之间还适合建房的地置换出来,作为集体用地,再以一个合适的价格卖给需要建房的村民,或者用建房村民的其他土地置换,逐渐沿公路建成街道。对于尚没有发展成规模的可以集中置换一块地,先做规划,由集体搞好“三通一平”,引导村民按规划建房。地基可以卖也可以用土地置换,根据实际先行试点示范,逐步扩展。有部分在生态屏障区内但不在优先考虑人口减载的地方可以先选择人口少而土地多的农户(比如家里子女全部外出只有老人或者老人去世、姊妹出嫁,农业户口只有一到二人但是土地却有五人以上的)捆绑政策将其移民进城,将其土地收归集体作为机动地,再拿这种机动地去置换场镇建设用地。在此需要说明的是场镇规划要有前瞻性,垃圾、污水处理等基础设施要有规划,现在没有条件建设的也要预留位置,同时要修建光缆、电缆以及天然气管道等的线缆坑道,避免将来重复对场镇“开膛破肚”。在机动地的来源上还可以利用国土整治等项目多出来的良田进行置换。
    二是加快基础设施建设,方便农民生产生活。为了方便耕作,农户多选择在自己土地周围建房,集中进入居民点就会离土地较远,不便于耕作。因此必须加快基础设施建设,交通是首要素。田间路,机耕道等要先行。很多地方修路的最大障碍就是占地,而且分属不同的农户,很难统一,现在可以用集体机动地置换。路通了,就拉近了空间距离。发展设施农业,提高农业效益。受到资金技术等的限制,发展设施农业不可能一蹴而就,要逐步推广。可以鼓励当地大户或者引进外来资金技术组建专业合作社,逐步流转农民土地,发展适度规模经营。农民以土地入股,自己变成农业工人,提高专业化水平,同时解放了部分农业劳动力,这也适应了农村青壮年劳动力缺乏的局面。
    三是发展立体经济,提高农业综合效益。这次生态屏障区人口减载主要在柑橘产区实施。现在柑橘生产出现品质下滑效益不高的问题。除品种外就是有机肥无法到田间与农药化肥超标严重并存的矛盾。借鉴重庆市“万元增收”工程经验,可以发展林下养殖业解决这一矛盾。在条件具备的地方可以在柑橘林旁修建猪、羊、鸡、兔等的养殖场,配套沼气池,用沼渣代替化肥,同沼液代替农药,走“生态庄园”的道路。在不具备这样规模发展的地方可以在林下种草,放养土鸡等对柑橘无害的动物,增加了土地的利用层级,同时在一定程度上解决了有机肥入田的问题。
    四是健全社会服务网络,提高农民生活质量。农村和城市最大的区别就是生活的质量,最直接的体现就是方便程度。因此,必须健全农村的服务网络。依托“党员群众服务中心”,借助“万村千乡”工程,建立农村“综合服务社”,重新构建农村供销网络,促进农民所需物资流通。提升现有医疗网点的服务质量,降低药品价格,要能做到小病不出村。提高农村教育质量,促进教育均衡发展,鼓励在农村开办学前教育机构,方便小孩入学。同时深入探索农村老人养老自主与互助的模式,使老人安享晚年。大力发展农家书屋等村级文化阵地建设,组织社区文化活动,提高居民幸福指数。

    应该引起重视的问题
    一是户口问题。户口涉及到农民进城后的身份问题,涉及到享受什么样的社会福利问题。比如在解决其与城镇人员一样的养老保险后农民部分计划生育奖励扶持政策能否享受的问题。因为二元结构的问题,城乡福利不一致,必须对改变身份的农民享受哪些优惠政策有一个制度设计。要从有利于发展和稳定的角度出发,按照以人为本和公平的原则,既要防止重复享受优惠,又要避免“两头落空”。
    二是土地成本的计算问题。我国人口红利期已过,农村的人口状况将不再适应过去的分散经营,农业专业合作社将是趋势。金融的波动和通货膨胀等促使人们关注土地的价值以及保值的方式方法。现在土地流转多是以10年、20年为期限、以一个固定的货币价格进行。多年后肯定存在原有价格与市值不相符的问题。建议以一种主要的生活必须的农产品的产量来计算土地价值。先只定产量,根据该产品上年度市场价(或三年内的平均价格)具体确定每年(或三年内)的土地价格。
    三是项目的受益主体问题。适度规模化经营是趋势,土地流转也再所难免。流转后的土地中会有一些土地整理、品改的政策,或许还会出现类似退耕还林的政策。这些政策的受益主体怎么确定也是一个问题。同时流转土地的用途监管也很重要。流转结束后规模经营的农业设施的归属也是一个问题。还有土地整理后,改变了原有土地的面貌,流转期满后怎样确定边界也是一个问题。这些作为长期存在且涉及面广的问题,政府及其相关部门应深入研究,作出相应的规范引导。

    前景及意义
    发展城镇化,尤其是在农村以改变经营方式、以场镇建设推动城镇化意义重大。
    一是提高了农民的收入,提高了农民的生活质量。农民有了土地和劳务两份收入,同时农业效益提高,改变过去“肩挑背驮”的方式,“辛苦”程度大幅度降低,“快乐”指数增加。社会服务网络健全,生活环境改善,住在“青山绿水”中,享受“方便快捷”的城市服务,“幸福”指数提高。
    二是促进了农业的现代化发展,从农业中解放更多的生产力。未来的农村设施农业将是主流,机械化或者自动化程度将会逐步提高,有更多的劳动力解放出来,促进其他产业发展。
    三是提高了农村的市场化水平,扩大了内需。场镇规模发展后,农民的实物收入将减少,现金收入将增加,货币购买的方式将逐步取代自给自足的模式,这将极大的促进农村市场经济发展。农民作为我国人口的主体,其生活水平和购买力的提高将是我国内需发展的潜在动力。内需增加和生产发展的良性互动发展将会进一步促进整个经济社会的发展,进一步加快城镇化发展速度。
    四是适应了农村劳动力现状。我国经济社会将进一步开放,人口流动的限制将进一步消除,再加上就业观念以及“吃苦”精神的影响,将来最缺乏劳动力的是农业。现在大量青壮年在城市务工,放弃了本土的农业经营,他们羡慕城市生活但无力在城市买房安家,处于一种摇摆不定的边缘生存状态。场镇的发展使他们可以在城市务工挣钱,在集镇或者场镇安家,变成比较自由的“两栖”人,可以根据实际选择进退。农村留守人员逐渐变成“老人群体”,他们的生活照顾是一个严重的社会问题,大家集中在场镇生活,没有脱离本土,没有离乡的感觉,同时可以把老人的饮食起居逐步社会化,使老人在家也可以安享晚年。
    五是适应了土地利用的趋势。由于缺乏劳动力和土地效益的问题,土地“抛荒”现象又开始出现,退耕还林政策实施后农村生态环境得到恢复,生态自然侵占耕地的现象将逐渐严重(如野猪破坏庄稼、树木长到耕地中),耕地有自然减少的趋势。从全国范围看,土地流转集中规模经营,已成趋势,全国有将近十分之一的土地实现了流转,而且经济发达地区土地流转比例较高。上海54.7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转,浙江省土地流转面积633.5万亩,占总承包面积的32.0%,江苏省土地流转面积达1024万亩,占全省农户家庭承包面积的20.5%。在实施三峡后扶政策中,集中建设生态农业园可以起到示范引导作用,加速农业现代化。

    结论

    对于类似秭归这样立地条件的山区县来说,依托县城和集镇加速城镇化发展、以社区治理提升城镇品位势在必行。把握人口迁移的历史机遇,引导农民进入场镇,将土地集中经营,使农民转化成“农业工人”是城镇化跨越式发展的必然选择。
    (宋正昂,男,1979年生,湖北省秭归县委党校教师)
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