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    毫无疑问,马克斯.韦伯是任何一个致力于管理学研究或者从事管理工作都绕不开的一个人物,这个百科全书式的人物在纷繁庞杂的社会学星空中凭借其天才般的思想成为其中一颗闪耀的恒星,其关于官僚制的精辟分析和科学见解既是构建这种凭借的坚强支柱之一,也为我们开启认识官僚制在当代社会公共治理中的独特作用的大门提供了一把钥匙。

         在当今社会,很少有几个词汇可以让人们一旦谈起就会厌恶不已,但官僚制却是个例外。效率低下文山会海潜规则好斗自私等等类似的词似乎是形容官僚和官僚制的专用词汇。当然,人们有这样的认识或许是有充分理由和依据的。但是在行政学的领域里,官僚制是一个不带感情色彩的中性词,最起码也不是贬义词。准确地讲,官僚制是指组成人类社会特别是政府的一种组织结构。正如韦伯本人所说:官僚制是在精确性、稳定性、纪律的严格性和可靠性要优于其他的组织形式。

        一、官僚制的特征

        在人类社会漫长的进化历程中,官僚制之所以胜出其他的组织形式而成为现代国家普遍适用的政府组织形式,是因为官僚制本身所具有的特征使其形成和确立顺应了社会发展的客观需要。那么,官僚制究竟具有什么特征呢?

        1、分工

        正如劳动分工对人类社会产生的重大影响一样,分工也使得官僚制获得了胜出其他行政组织形式的优势。分工意味着行政管理通过官僚制这一形式理性地分成了和完成这些工作的个人能力相匹配各个部分,并使得这些部分通过法律确立响应的管辖范围和管理原则。法定的权力、职责和拥有权力与履行职责的人构成官僚制最核心的要件,在分工的前提下,行政权力依据法定规则有制约而又高效的运转成为一种现实可能。

        2、等级秩序,或者说是多级权力层次

        官僚制在等级秩序的基础上把上级与下级严格分开,上级领导下级,下级服从上级,并在这样的前提下分配权力资源、薪水待遇和承认权威。随着官僚制的全面确立,等级秩序成为行政组织唯一的一种组成形式。当然,等级秩序的存在并不意味着高一级的机构可以接管或者代替低一级机构履行职权。

       3、文牍主义

        官僚制的管理建立在书面文件和档案记录的之上。在官僚制的形式中,处理文牍会一直伴随着大多数职业官员的整个职业生涯,和文件、档案的相关关系占据他们大部分的时间和精力,明白了各种书面材料的流转过程也就掌握了官僚制下行政管理工作的大致程序。

        4、规则构成了官僚世界的生命线

        官僚至少在表面上不能任意行动,因为受到法定规则的制约。在法规的制约下,上级可以全面的控制下级,但是,上级的行为也同样受相关规则的约束,从而限制了上级的偏爱和武断。

        5、职业官僚

        在官僚制下,官僚的产生和任命既区别于传统型权威时代官僚产生和任命方式,也区别于魅力型权威时代官僚产生和任命方式。拥有证书、通过考试、接受培训和上级任命是官僚制形式下成为官员的必备条件,同时,官员的职位是终身的。职业官僚的出现使得行政管理工作的技术性明显提高,这种特殊性也使得官僚固化为一个阶层成为可能。

        二、官僚制的优势

        官僚制优于其他各种组织形式的一个决定性因素,在于它技术上的优越性在现阶段行政管理领域是无法超越的。与其他组织形式相比,官僚制就像一台精密的机器一样高效运转而成本较低。

         1、高效率

        自由裁量权的统一性、严格的隶属关系、流畅的权力流转过程再加上接受过专业教育与培训的职业官员,这一切使得官僚制在复杂的行政工作面前更具有高效率。

         2、专业化

        经济社会的发展要求行政管理更加明确而有效地开展业务,在分工日益细化的今天必然要求高度专业化的行政管理工作与之相适应,而官僚制正好适应了这种要求。受过专门训练的公务人员通过实践不断变得见多识广,一方面以规则的姿态出现在市场化的经济生活中,另一方面以人格化的第三方力量存在于社会生活之中,从而使我们的经济和社会都可以在一种大体稳定的秩序中获得发展。

        三、官僚制的后果

        虽然作为权力关系社会化的载体来说,官僚制是对于控制国家机器的人来说是最好的工具。但是由于官僚制的组织形式在技术上来讲是最完备的,这也决定了控制官僚机器的权力其实在本质上是无法决定官僚制本身。于是,大家最不愿看到的情景就出现了,一旦官僚制建立起来,它就成了社会上最难攻克的阶层堡垒。

        官僚制作为一种政治组织形式来讲对于经济社会究竟有什么样的影响,这是一个令人值得深究的课题。但从根本上来讲,这取决于经济和社会权力的分配,尤其取决于官僚机器的覆盖范围。在社会阶层分化明显且缺乏有效制衡的社会机制中,不可否认,官僚权力的普遍增长使得官僚制在事实上有了唯我独尊、飞扬跋扈的资本,即使在政治家和社会公众均对其不满的条件下虽然可能会稍有收敛但本质不变地依然我行我素。

        借助民主的力量,一方面通过科学的制度设计使得官僚制内部之间处于一种理想的制衡但有效率工作状态,另一方面壮大社会力量,不断提高社会自我管理、自我服务能力成为一种可能选择。但我们又不得不面对这样的一个悖论:民主本身是和官僚制相矛盾而存在的,但在另一方面,往往是民主推进了社会的进一步官僚化。或许,在这样的条件下,我们所能做的就只是关注官僚化的发展方向是什么并尽可能地让它向着正面的方向发展。

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