• 摘要:新中国成立后,我国农村社区管理体制经历了公社制、村民自治两次大的历史变迁。当前内外力量变化推动农村社区形态及性质变迁,使社区管理体制再次处 于变革的十字路口。多元主体参与是我国农村社区管理体制的基本演进方向,当前实践中的社区管理体制创新为社区管理体制的重建提供了直接的经验借鉴。在新的 历史时期,需要从基本理念、组织结构、运行机制及模式四个方面入手重建农村社区管理体制,也为农村基层治理的优化注入活力。

      关键词:农村社区;管理体制;变迁:重建

      自新中国成立以来,为加强对基层社会的有序治理,国家在农村地区先后建立起人民公社管理体制、村民自治管理体制两种农村社区管理体制。无可置疑 的是,这两种农村社区管理体制对推动农村基层社会稳定发展起到了重要的历史作用。然而。近几年来.在内外力量的作用下,农村的形态结构开始发生明显的变 化。同时,在新的历史时期。国家的宏观政策目标也在发生系列性的调整,政府的职能正在发生转变.即从管理型政府向服务型政府转型。这一系列的变化都对新时 期的农村社区管理提出了新的要求。的确,在现代化进程中农村社会所发生的一系列结构性变迁已经对传统社区管理体制产生了重大冲击,在农村基层治理中,当前 农村社区管理体制已经处于再次转型的边缘。我国农村社区管理体制的演进逻辑及趋势如何,当前我国农村社区管理体制又应该如何重建,是学界亟须回答的问题。

      一、社区管理体制的形成与演进轨迹

      社区管理体制是一个历史性范畴。关于社区管理体制的概念。有学者指出, “社区管理体制是指社区管理机构为了实现一定的社区发展目标和社区工作规划.根据一定历史阶段的国家意志和管理原则实施管理的组织体系及运转模式.它要以 社区管理的基本内容为基础,与社区外在环境和社区发展的方向相适应,是社区管理实施的组织结构、权能权限划分和管理方式、工作方法的总和。”①大体上.社 区管理体制被学界界定为组织结构、权限配置、管理方式等诸多内容的总和。笔者认为社区管理体制是阐释社区管理理念、落实社区管理内容、实现社区管理目标的 基本架构,其组织架构性特征更为明显,它是管理主体为实现对社区的有序管理所形成的健全组织架构及由组织架构所反映出的权力特征及管理性质。因此,笔者在 此所探讨的社区管理体制强调的是社区管理的组织架构及由此所反映出来的基本性质。

      我国农村社区管理体制的产生与运行经历了一个历史演进过程。我国历史上,民国前国家对基层社会的控制力是相当有限的,较长时间是“王权止于县 政”。历经几千年的历史发展,直到新中国成立后.国家才真正建立起由行政权力延伸所形成的农村社区管理体制。它以外在强制力量建构起了控制基层社会的体制 基础。1958年8月,为加快农村经济发展,维护基层社会稳定,形成国家工业化发展有利的经济基础,国家出台了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,在 前期农业合作化的基础上,在农村地区建立起了“三级所有、队为基础”的农村社区管理体制。其中“三级所有”指的是人民公社、生产大队、生产队三级体制. “队为基础”是指生产队是人民公社最基本的核算单位。人民公社管理体制是以权力高度集中、绝对服从为特征的科层制管理体制.党组织通过对稀缺资源的高度占 有实现对农村基层社会的高度控制.并以此建立起有效的政治动员机制。国家通过对资源的控制为社会的各个领域提供了一套系统运作的目标、机制、规则和价值评 价标准。②在以生存发展为基础的计划经济年代,这种社区管理体制模式曾一度成为国家政权实现统一指挥、统一口号、集体行动的重要保障。然而,这种管理体制 是建立在国家对稀缺资源的占有及广大农民对党的热爱和共产主义事业的执着追求基础之上的.这种管理体制所带来的一体化、平均主义、效率低下、身份制的制度 结构都为其自身解体埋下了伏笔。首先,过分强调“一刀切”,制约了农民的自主性和乡村发展的多样性。其次,实行党的“一元化”领导.容易导致干群身份的固 定化和体制化。③到了20世纪70年代末期。人民公社管理体制僵化、守旧的弊端日益暴露出来,农村基层治理效率日趋下降,现实的生存需求迫使广大农民群众 在实践中不断探索.推动着农村经济体制的微观变革,并最终促使公社管理体制走向终结。 ‘

      1980年第一个村民委员会在广西宜州市合寨村诞生,并以燎原之势在各地推广。1983年l0月中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡 政府的通知》,强调要在建乡的过程中设立村民委员会。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》出台,标志着“乡政村治”管理体制的正式建 立, 自此以来的较长时间内,村民自治成为乡村治理的实质主体。④新的管理体制试图在赋予广大农民一定自主管理权的同时,通过外部行政权力的适度干预保障国家政 权对乡村社会的有效控制。乡村社会的组织结构及其治理层次和行政距离,体现于“村民小组一村民委员会一乡、镇人民政府”三级管理体制,而在乡与村之间还存 在着片区、管理区或办事处的地方,又实行“村民小组一村民委员会一管理区一乡、镇人民政府” 虚四级管理体制。 ‘乡政村治”管理体制实际上是基于农村社会形势变化所采取的管理模式的转换.它使农村基层社会逐步形成国家政权与乡村社区共治的局面。赋予了乡村社会一定 程度的自主性。在总体压力型体制的运作过程中,国家是通过行政命令的方式逐级下达目标、计划和任务的,而乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位,这 样就形成了所谓“上面千条线,下面一根针”的局面。⑥由此所产生的“乡政村治”管理格局也逐步发生扭曲.乡村社会自主性空间被严重挤压,乡村治理呈现内在 紧张。2l世纪初,税费改革开启了我国乡村治理体制的新一轮改革。然而税费改革也同时产生了一系列的后遗症. “乡政村治”中的关系尚未理顺,乡级政府职能转变不尽人意.乡镇政府财政短缺.村级组织涣散,农民的公共服务需求未得到充分满足。与此同时,自新世纪开 始, “我国已进入经济社会快速发展和改革攻坚的关键阶段,农村社会正处于从半封闭向全面开放、从自然经济向市场经济等深刻的社会变迁和转型之中。随着农村社会 转型步伐不断加快,农民就业方式、经营方式和思想观念、生活方式发生了深刻变化,独立性、选择性、多变性、差异性日益增强。”⑦因此. “乡政村治”下的农村基层社会在转型期处于快速的变迁过程中.农村基层管理体制的运行受到冲击。

      透过农村基层管理体制的建构及发展历程可以发现,最初管理体制的制度设计是国家单方意愿的选择,目的在于保障基层社会稳定并形成农业支持工业, 工业优先发展的现代化道路。然而,这种管理体制是以国家强行打造的社区形态为基础的.而这种社区具有法国社会学家涂尔干所提出的“机械性团结”特征。是一 种具有“蜂窝结构” 的强制性社会整合。从表面看来.通过权力打造的大社区虽然具有超级的稳定性,但实际上具有明显的脆弱性,因为权力自上而下的体制性嵌入依靠的是广大社员的 献身热情,但低效的产出及刚性的社区体制束缚最终必将使社员的热情消耗殆尽。随着农村经济社会结构的微观变革,单纯依靠国家的强制力量已经无法适应经济社 会的结构性变迁,国家及社区双方力量共存下的“乡政村治”体制成为新时期的社区管理体制选择。总体上来看,公社体制的解体及“乡政村治”体制的建立是在现 代化进程中展开的,现代化是经济、社会、政治、文化全面现代化的过程,而民主政治是现代性在政治领域的展开。在我国现代化进程中,农村经济社会结构已经开 始发生微观变化,并开始产生出各类新兴社会力量.随着社会的不断发展,这种分化趋势也更加明显。民主政治以理性沟通的手段保持了多元价值群体的和平共处, 并以最低限度使用压迫性的政治权力、最大限度地依赖于公众的同意以及坚持个体具有平等的政治权利。为公民在社会经济等领域内的冲突提供和平解决的手段,从 而实现民族国家范围内差异群体的整合以及社会秩序的有效建构。⑧‘‘乡政村治”管理体制的运行与发展已经在探索将由社会分化所产生的多类主体力量纳入其轨 道内,民主治理特征日益凸显出来。在经济社会发展的推动下,社会分化将更为明显,社会利益结构将更加复杂化。将多元主体纳入新的治理制度框架是民主政治发 展的现实要求。多元主体参与的治理机制也将成为农村社区管理体制演进的重要方向。

         二、社区的嬗变及其对现有管理体制的冲击

      社区是社会管理的基本单元,也是社区管理体制建构的基础。农村社区管理体制的建构与运行是基于农村特定社区形态的理性选择,它在保证国家政权稳 固的前提下,融汇社区多方认同。然而,作为基本社会单元的农村社区之内涵与形态是处在不断发展变化中的。1887年,滕尼斯在《共同体与社会》一书中认 为, “社区”是基于一定的地域边界、责任边界。具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感的社会生活共同体。在我国传统的乡村社会,农民的流动性很小,超出家庭 的公共事务大都与地缘有关.村庄因此成为一个重要的基本认同单位。⑨它类似于滕尼斯所说的封闭性社会生活共同体,其中的各种社会关系及宗族、礼教文化约束 着每个人的行为。成为维系社区存在的重要纽带,形成以家族和乡绅为主导、血缘及宗法为基础的社区管理机制。随着社会的发展进步,传统意义上的社区已经逐步 消失。建国后, “国家权力几乎垄断了全部社会资源。国家对社会的湮没。形成了国家权力无所不及与社会成员对权力高度依附为基本特征的‘国家全能主义’社会结构,国家通过 政治的、行政的、强制性手段对原有的社会结构体系进行了重组。”⑩在国家权力向农村社会腹地延伸的过程中,传统的以宗族、血缘关系为基础的社会共同体逐步 瓦解,国家力图通过行政手段打造“政、经、社”高度合一的人民公社大社区.以支持国家工业化发展,又保持农村基层社会的超级稳定性。这种社区具有国家政权 控制下的封闭性与同质性。

      20世纪70年代末期,随着农村经济体制的变革,在内外力量的作用下,农村的蜂窝状社区形态开始发生变化。与人民公社相比较而言, “乡政村治”时期的农村社区具有固定的行政地域边界、人员边界、经济边界、产权边界。社区内的广大农民以土地产权集体所有为基础实现自我治理,村民的自主 性、自由性得到较大的扩展,政府对社区也不再强制命令,而是监督与指导。“乡政村治”时期的农村社区既是村民自我治理的公共空间.也是国家实施行政管理的 基本社会单元。随着市场经济的发展,农村经济及社会结构开始发生明显的分化。与传统农村社区相比,当代中国农村社区已不再是孤立存在的自然状态,它已成为 各种利益关系的交汇点、社会问题的聚汇处和矛盾冲突的引发地。市场经济和公民社会兴起之后。乡村社区的边界日益开放,中国的乡村社区也面临着新的转型。@ 近几年来,随着农村市场及社会力量的逐步崛起。农村社区形态结构已经发生了明显的历史性变迁。从社区的边界来看。社区的封闭性逐渐被打破。传统的行政村界 在土地流转、社会交往加快的趋势下日益变得模糊不清。从社区的经济结构来看,在市场经济的推动下。农村社会经济结构日益分化,出现了个体经济、私营经济、 股份合作经济、集体经济等多元性质经济并存的局面。从社区的组织结构来看,在市场经济及乡村社会内应力的推动下,当前农村社区内部已经出现了村集体经济组 织、私营企业、股份制经济组织、经济协会(合作社)、各类民间组织、驻村单位等各类组织形式并存的局面。从社区的成员构成上来看。当前社区容纳了原村民、 外来人、临时打工者、退休返乡者等各类成员。

      随着社会经济的发展,社区变得更加开放,传统同质性和封闭性的社区或共同体会不可避免地出现分化和异质化进而解体。当前,农村社区已经逐渐演变 为以下几种类型:具有“城市居民小区”特征的农村居民区:以乡镇、街为中心形成的“农村居民大社区”:城郊地区融合互动而形成的“城乡融合型居民区”:基 于市场及社会力量共同推动形成的现代开放性“多功能农村聚居区”:以传统行政村落为基础的“建制村农村社区”,等等。这些新型农村聚居区虽然规模、形态各 异,有的与原来的行政村落相吻合,有的具有超大规模.但它们都已经超越了传统农村生产共同体形态,存在共同生活需求是这些新型社区的基本特征。这是现代化 发展中的社会主义新型农村社区,是社区居民的社会生活共同体@。现代农村社区已经成为具有多主体、多身份成员的现代社会生活共同体,它以工业化、市场化为 背景,存在着多类型经济和社会组织形式,突破了传统的单一集体经济组织结构,其组成单位和成员虽然具有交叉性和复杂性。但共同的生活及公共需求是新型共同 体的基本特征。

      传统的农村基层政府是以统治为特征的政府,主要体现在政府对经济、社会、文化的全面管理上,政府的权力渗透到了社会的每一个角落,甚至直达私人 领域。现代农村社区形态的生成对传统管理体制产生了较大的冲击。在社区成员身份复杂和利益分化的条件下,如何使各种声音得到有效反映.各种利益主体在互 动、协商中达成共识,以消除社会冲突、维护社会稳定。是当前亟待解决的问题。如何培育社区归属感和社区意识,使社区成员共同参与社区公共事务更是一大难 题。另外,建立服务型政府、效率型政府,仅靠政府自身的力量难以实现,在对现代农村社区的有效管理中,也需要形成政府与社会的互动合作机制,形成多主体共 同参与下的社区治理。

            三、实践中的探索创新及其内在价值

      马克思主义认为.经济基础的变化发展决定着上层建筑的变化发展.经济基础的根本质变决定全部上层建筑必然或迟或快地发生根本质变,经济基础的部 分质变也决定上层建筑要发生部分质变。在现代化发展中. “一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力”。面对农村基层管理体制受到的冲击,各地区基于自身情况在实践中探 索形成了以下几类农村社区管理体制模式:

      (一)民间组织型社区管理体制模式。这种社区管理体制模式是在原有村庄社区边界范围内,积极培育以“五老人员”为主体的民间志愿者协会等民间组 织,在志愿者协会下设各类服务管理组织,形成“两委”领导下的社区志愿者组织管理体制.以社区内部民间力量实现对社区的管理与服务。如江西省的“一会五 站”模式。

      (二)微观功能组织再造型社区管理体制模式。这种社区管理体制模式,按照地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则成立农村社 区,通过形成“村委会一社区理事会一互助组” 自上而下的社区内部微观组织结构,建立起社区管理的组织体制基础。同时,以不同产业组织为基础建立党组织系统.通过党员中心户的吸纳作用将村民个体利益与 组织利益紧密联系起来,以党组织及党员对社区自治组织及居民的吸纳与带动进一步确立党的领导地位。如湖北杨林桥社区管理体制模式。

      (三)产业党组织型社区管理体制模式。这种社区管理体制模式在突破原有行政村范围基础上组建大社区。引导村民转变以家族为圈、以村庄为界的传统 观念,按照行业、产业、群体设置不同的党支部。把社区党员全部纳入各协会、合作组织党支部.在党员人数50人以上的社区设立党总支,形成以社区党总支为主 体、产业协会党支部为骨干、专业党小组为基础的新型党组织体系,建立由社区党总支统一领导、以社区居民委员会为管理主体、以居民小区为基础、广大居民参与 的农村社区管理体制。同时实行大社区内的“直推直选”、“共推共选”,实现更大范围内的民主选举。社区居委会既是社区成员自我管理的平台.也是政府管理与 服务下乡的承接载体。如山东莒南县大庄制管理体制模式。

      (四)政府、社区互动型社区管理体制模式。这种社区管理体制模式是实行村级党组织、村民委员会、农村社区服务中心“三位一体”管理。新型农村社 区(因农民拆迁安置形成的集中居住点)建立社区管理委员会,由村党组织牵头,村委会、社区服务中心、群团组织、社会组织、驻区单位参与管理社区.沟通、研 究、协调社区管理中的重要问题。社区下设专业管理队伍和专业服务站,形成健全的服务及管理体系,政府管理与服务通过管理及服务站延伸进社区内部,从而实现 政府管理服务与社区管理服务的有效对接。如江苏太仓市的农村社区管理体制模式。t

      (五)城乡融合型社区管理体制模式。这种社区管理体制模式旨在实现城乡社区一体化管理,将“市一镇(街道)一工作片(社区)一村” 四级管理,转变为“市一社区”二级管理(城市社区),或者变成“市一镇一社区”三级管理(农村社区),形成城乡一体化社会管理体制。一体化的管理服务及居 民身份的平等化消除了城乡居民的身份差异及利益享有和权益保障差异.实现了城乡社会的有机整合与融合。如浙江义乌的城乡社区一体化管理体制模式。

      (六)政府、社区、社会互动型社区管理体制模式。这种社区管理体制模式以建制村为单位.紧紧依托村党组织和村民自治组织,建立由党员干部、致富 能人和专业经济协会负责人.以及热心社会公益事业且在群众中有威望的老模范、老干部、老教师等组成的农村社区建设工作委员会,下设社区服务中心和政府公共 服务体系、志愿者服务体系、专业经济协会服务体系等三大服务体系,形成以“村级党委一社区党支部一行业党小组”为主的党群组织网络,积极发挥社区各类人 才、民间组织、企事业单位的作用,形成以党领导下的政府公共管理服务为支撑、村庄自我管理与服务为补充、社会互助的社区管理机制。如四川永川社区管理体制 模式。

      (七)村、企共生型社区管理体制模式。这种社区管理体制模式依靠成规模的村集体经济,形成村民委员会、村办企业(企业集团)、社区服务(管理) 组织“一套班子、三块牌子、交叉任职”的模式,实现社区自治管理、社区行政管理、社区建设(服务)职能、企业经营管理的有机统一,社区党组织是社区管理的 坚强领导.从社区企业衍生出的各类管理服务组织是社区管理的主体。如山东胶南北高家庄社区管理体制模式。

      从总体上看.这些探索是将新的社会力量纳入体制化轨道。形成多元主体协调互动基础上的共同治理。虽然各地探索出的社区管理体制模式及运行机制有 所不同,但笔者认为.这些社区管理体制模式至少具有以下几个方面的价值。首先,实现了对社区利益主体的整合.有利于在利益多元化的基础上形成共识。以便化 解农村基层冲突和矛盾,维护基层社会稳定。其次,实现了农村社会自我治理能力的提升。通过培育民间力量,积极引导社区经济、社会组织和驻村单位投入农村自 我管理,不仅维护了利益主体的自身利益,更形成了现代社区的自我治理自组织网络体系,提升了新型社区的自我治理能力。再次,实现了社区参与机制及参与手段 的扩展。新的社区管理体制将各类社区主体纳入社区管理当中,通过制度化与非制度化相结合的方式实现共同协商,形成社区共识,使社区治理更加富于民主性与开 放性。继而,社区内各种利益主体能在互动及沟通中形成彼此信任。在交往中形成互惠机制。在共同参与中形成社区意识。最后,实现了政府与社会之间的初步合 作。多元主体参与的社区管理体制既保证了社区主体的自我管理,又便于政府履行自身职责,同时还积极调动了社会力量的参与。形成了多元主体的共管机制。这与 现代治理发展的基本趋势是相吻合的。

            四、社区管理体制的重建与超越

      美国政治学家亨廷顿在分析第三世界国家政治现代化时曾指出, “农村的作用是个变数:它不是稳定的根源,就是革命的根源。对于政治体制来说,城市内的反对派令人头痛但不致命。农村的反抗派才是致命的。得农村者得天 下。如果农民默许并认同现存制度,他们就为该制度提供了一个稳定的基础。”⑩这一分析告诉我们,在现代化进程中,建构尊重民意、维护民权、获取农民认同的 基本制度才是获取政治合法性、维护政权稳定的重要基础。当前我国农村社会正处于转型期,农村经济社会结构分化日益加快.农村社区形态及社区性质都发生了变 化,由此所产生的问题是原有体制难以解决的。由经济社会发展所推动的各类新型社会力量主体不仅成为社区的新成员,同时也逐步成为社区管理的重要参与者。如 民间组织就已经开始发挥“孕育社区公共精神,培养社区整合的观念基础;培养社区信任。夯实社区整合的关系基础:化解社区冲突,巩固社区整合的社会基础;推 进社区民主。奠定社区整合的制度基础”@等重要功能。在新的历史时期,建构多主体参与的农村社区管理体制已经成为基层社会治理的一个重要内容,也是有效解 决政府失灵与市场失灵的重要途径。

      对于如何构建社区管理体制,理论界曾进行了深入的探讨。如敬义嘉、刘春荣提出,新型社区管理体制的构建,应“通过由政府主导的选举对社区自治组 织进行赋权,实现社区权力的让渡和建构,可以较快和较有效地构建以居委会为核心的集中型的基层民主治理网络.减少在国家治理与私人治理之间的隙缝”@。徐 永祥提出.关键在于围绕“政社分开”的核心原则,切实转变政府的社会职能。积极培育民间社会组织。建立现代公共财政体系,努力构建现代性的、政府与社会的 分工合作体制。@林尚立则认为,要在社区空间内。基于社区的公共利益和社区成员相互之间的共同利益,动员和整合社区内的各种资源,在协商与协议的基础上, 形成资源共享、利益协调和公共参与的互助合作体系。项继权在梳理农村社区建设理论和实践上的分歧及争论后认为。应该审慎地回答未来农村社区组织与管理体制 建设和发展的方向问题。@学界讨论的共识是构建民主协商治理机制。以社区建设创新农村管理体制,重在建立健全农村社区居民委员会,理顺乡镇机关、基层党组 织与居民自治组织之间的关系,构建适应社会主义新农村建设需要的农村社区组织体系。@然而。在当前农村社区管理体制创新问题上的探讨基本上都是宏观性的。 对于如何构建新时期农村社区管理体制的研究并不深入。同时。结合实践创新进行理论提炼的也不多见。

      笔者认为,当前社区管理体制的建构不仅是一个学术问题.同时也是一个实践问题.社区管理体制的理论创新必须来源于实践中的探索,同时又服务于实 践.另外还需要从体制变迁的历史遗产中吸取养分。新世纪以来,我国总体上进人了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段,政府角色也面临着由管理型政府向服 务型政府的转变,单凭政府自身已无法实现对基层社会的有序管理,农村社区管理体制经由集权行政管理到放权民主管理,再到能够吸纳多元力量参与的社区治理, 是一个必然的历史过程。农村社区管理体制的实践探索,已经开始将多方力量引入社区管理,形成多主体参与下的社区共管、共治机制。基于农村社区管理体制实践 中的创新经验和理论界的前期成果,笔者认为当前农村社区管理体制的重构必须实现社区管理体制的基本理念、组织架构、运行机制、模式等几个方面的创新。

      (一)新型社区管理体制的基本理念。构建新型社区管理体制旨在适应农村社会转型的要求,形成多元价值和多元利益共存下的合作式治理机制,以满足 多方的利益需求。实现公共的善。新型社区管理体制的构建已经不再追求传统社区管理中的统治性与管理性.而体现出多元主体参与的治理性,遵循政府、社会、市 场多元主体参与的公共治理理念,突出多主体利益的协商、沟通与共识。体制架构的创新是将分散利益纳入协商性体制轨道,最终在利益的分化与差异中形成共识. 推动基层社区社会的和谐发展。而这些都是多主体存在下的共管与共治理念的根本体现。

      (二)新型社区管理体制的基本组织架构。社区管理体制组织架构是保障社区有序治理的体制基础。在实践中,各地的创新突出了“上下互动的管理过 程”。强调“通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。有学者提出,要“把改革基层治理组织的架构与基层民主政治建 设结合起来统筹推进”。笔者认为。总体上,新型社区管理体制应该具有如下的宏观组织结构:在农村社区层面上设立社区居委会.接受本级党组织及上级政府的指 导和监督。社区居委会下设各类服务、管理站所或社区服务管理中心,既作为政府管理、服务下沉的载体平台,也是社区成员自我管理与服务的组织形式。社区内部 的各类经济组织、协会组织、民间社会组织等,在社区居委会的领导监督下参与社区管理,同时成为吸纳村民参与社区管理的重要载体。这些组织载体是社区自治的 分散性组织网络,它们的内部事务依据相关法律规定实行自我管理。社区党组织是党在农村社区的最高权力机关,领导社区居委会开展工作,同时,社区党组织可在 各类经济社会组织内建立党小组或分支等,发展党的事业,并通过党员的带头作用.积极引领各类组织参加社区管理与服务。由于农村地区发展的不平衡。具体微观 社区管理体制组织的架构还需因地制宜设置。组织建构的目的在于,形成以社区自治为主体的自治组织网络结构.同时,通过载体和平台的作用,将政府行政管理职 能契合到社区自组织网络中,以组织为载体形成两种权能的衔接。

      (三)新型社区管理体制的运行机制。东西方国家的历史事实表明:有效的国家治理,不是通过国家权力无限扩张来完成的,相反,是通过合理范围内的 国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的。现代社会发展的过程实际上也是一个国家向社会让渡权力并实现国家与社会合作治理的 过程。当前的新型农村社区管理的运行机制无疑是其重要的体现。有学者提出.在社区管理中.应当建立起上下联动和多元参与的社区民主协商机制@。笔者认为。 新型社区管理体制的运行机制应该是通过一系列制度及秩序建设.形成社区自我治理与行政管理相契合的有序状态,它应该包括以下几个方面的内容:由社区居民、 各类经济及社会组织的代表共同协商产生社区公共权力机关作为社区自治机关:社区公共权力机关统领社区内各类经济及社会组织,并引导它们参与社区管理与服 务。通过协商与合作,共同解决社区公共性问题:广大社区成员可以通过社区自治组织参与社区公共事务管理,也可以通过公益、志愿组织等载体参与社区管理:下 沉到社区的政府管理和服务组织在上级政府的领导下提供管理与服务,并接受社区成员的广泛监督;社会力量在政府及社区的双重监督下参与社区的管理与服务活 动。在社区管理中,通过建立社区重大事项表决制、社区工作询问制和监督制等多项制度来实现集体协商、广泛讨论、共同议决与民主监督。这样逐步建立起以社区 自组织网络为基础的社区自我管理与政府行政管理两套机制的有效衔接.形成政府、社区及社会三种力量参与的合作治理机制。

      (四)新型社区管理体制的模式选择。新型社区管理体制模式选择的出发点,在于实现社区管理中国家、社区及社会力量之间的有机结合,使多元力量结 构得以优化配置,多元利益得以有效整合。美国学者莱斯特·M·萨拉蒙论及全球公民社会的兴起与发展时指出,随着现代公民社会的发展, “由社会中多元的独立行为主体要素(个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织),基于一定的集体行为规则,通过相互博弈、相互调适、共同 参与合作等互动关系,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”@。虽然我国现阶段农村社区已经逐步形成了国家、市场及社会多元力量的共治局面。但由于我 国农村社会区域差异大及发展不平衡,在社区管理体制的创新中不可能具有统一的标准,也不能搞一刀切。新型社区管理体制的组织架构、运行机制已经初步显现出 社区管理体制的宏观模式.至于微观的运行模式,应在遵循社区管理体制理念的前提下,形成富于灵活性和弹性的多类型模式.实现政府行政管理与社区自治的有效 衔接,形成民主的治理方式。

      当前社区管理体制的重建是基于当前农村社区发展的现状、现代社会发展及国家治理目标的现实选择。它意味着国家和公民社会关系的重新调整,意味着 人类在国家(政府)、市场、公民社会三维组合中,寻求不同以往的、更为有效的实现共同利益道路的努力@。新型社区管理体制的重建是对传统农村社区管理体制 的超越.是推动传统社区管理向现代社区治理的转化。将为农村基层治理的优化注入活力。

      注释:

      [1]张兴杰: 《社区管理》,华南理工大学出版社2007年版。第6o页。

      [2][10] 岳天明、魏冰: 《国家与社会关系视阈下的社区建设及政府角色定位》, 《西北师大学报(社会科学版)》2009年第5期。

      [3] 刘欢迎、刘雪颖: 《村民自治:农村基层民主政治发展的历史选择——基于对农村治理体制变迁历程的考察》, 《襄樊学院学报》2009年第4期。

      [4]唐绍洪、刘屹、张春华: 《从“统治”到“治理”:我国农村政治体制改革的轨迹嬗变》, 《社会主义研究》2010年第2期。

      [5]柳成焱: 《略论我国农村基层行政区划的组织结构及其历史变迁》, 《贵州大学学报(社会科学版)》2006年第6期。

      [6]吴晓锋: 《压力型体制下的“乡政村治”格局剖析》, 《淮阴工学院学报》2009年第2期。

      [7]吴桂英: 《探索农村社区建设推进社会管理体制创新》, 《中国民政》2008年第9期。

      [8] 徐鸣、刘勇智: 《现代性与民主政治》, 《辽宁行政学院学报》2010年第10期。

      [9] 贺雪峰: 《农民行动逻辑与乡村治理的区域差异》, 《开放时代》2007年第1期。

      [11]夏周青: 《中国农村社区从传统到现代的嬗变——以国家与社会关系为考察视角》, 《武汉理工大学学报(社会科学版)》2010年第5期。

      [12]项继权: 《中国农村社区及共同体的转型与重建》, 《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2009年第3期。

      [13]张艳国: 《“社会生活共同体”论断的内涵与意义》, 《学习月刊》2007年第23期。

      [14]覃道明: 《乡镇政府改革与乡村治理能力重塑》,《社会主义研究》2008年第5期。

      [15][16][美]塞缪尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,三联书店1989年版,第129、267页。

      [17]罗满妹: 《农村民间组织的社区整合功能——基于国家与社会的关系视阈》, 《湖南农业大学学报(社会科学版)》2008年第2期。

      [18]敬义嘉、刘春荣: 《居委会直选与城市基层治理——对2006年上海市居委会直接选举的分析》, 《复旦学报》2007年第1期。

      [19]徐永祥: 《政社分工与合作:社区建设体制改革与创新研究》, 《东南学术》2006年第6期。

      [20][25]林尚立: 《社区:中国政治建设的战略性空间》, 《毛泽东邓小平理论研究》2002年第2期。

      [21]项继权: 《当前农村社区建设的共识与分歧》,《中共福建省委党校学报》2008年第9期。

      [22]张国祥: 《农村社会管理体制的探索与思考——以社区建设创新农村管理》,《社会主义研究》2008年第6期。

      [23]李风华: 《治理理论:渊源、精神及其适用性》,《湖南师范大学社会科学学报》2003年第5期。

      [24]邱云生、刘莎: 《改革30年:村民自治的实践与探索》,《农村经济》2009年第4期。

      [26]高灵芝: 《农村社区建设与村民自治》, 《山东社会科学》2010年第6期。

      [27][美]莱斯特·M·萨拉蒙等: 《全球公民社会~非营利部门视界》,社会科学文献出版社2002年版,第4页。

      [28]张成福: 《论政府治理工具及其选择》, 《公共行政(人大复印报刊资料)》2003年第5期。


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