•                           胡克训:村集体"三资"集中核算管理制的探讨

    村集体经济组织的资产、资金、资源即农村三资集中核算管理制度,是目前在省内外的一些地区对农村三资管理体制进行的一项重要改革。这项改革,符合社会主义市场经济发展的客观需要,它对于提高农村财务管理水平、提高经济运行质量、整顿财经秩序、规范农村财务、特别是有效遏制以至杜绝各种经济违纪和经济犯罪行为,具有十分重要的作用但作为一项全新工作,从理论到实践中尚存在着许多亟待认真研究的问题,如得不到很好解决,势必会引起实际工作上的混乱,造成许多不必要的麻烦,最终导致改革目标落空。本文就农村三资集中核算管理制的特点、主要效益、存在的问题及采取对策等方面,谈几点粗浅的认识。

      一、农村三资集中核算管理制及其特点

      农村三资集中核算管理模式,是指在各乡镇依托财政所设立农村三资管理服务中心。在村集体所有权、使用权、处置权、分配权、核算权不变的基础上,对村集体三资进行服务、管理、监督,取消村集体银行帐户,取消村会计和出纳,各村只设报帐员,通过委托代理集中核算管理。农村三资集中核算管理模式是融会计核算、会计服务和会计管理监督为一体的新型农村三资管理模式。从其制度的基本运作模式看,著特点就是在机制创新上的三分离一公开

      一是村三资核算管理业务的决策者与执行者的分离。农村三资集中核算管理模式则使会计业务从各单位的内部处理变为村三资管理中心的集中处理,会计人员的隶属关系也与单位分离,单位领导也不可能去指使会计集中核算机构的会计人员去做假,这种机制使想做假而没人做。

      二是财务审批与会计监督的分离。实行农村三资集中核算管理后,财务审批职能由村集体经济组织行使,会计监督职能由农村三资管理中心行使,在审批责任人的实际操作人上形成分离,通过双重制约职能的建立,使得想做假也不敢做。

      三是会计凭证的存放管理与形成单位分离。实行农村三资集中核算管理后,会计凭证由农村三资管理中心处理并保存,按照会计稽核制度的要求,稽核人员对可疑的会计凭证可以与出据凭证的单位进行核查,这种监督方式的建立,使得做了假也白做。

      四是会计业务处理的过程公开。在集中核算形式下,一项会计业务处理,至少要经过村集体经济组织的经手人、财务审批人和报账员、农村三资管理中心的审核会计、记账会计和会计主管等六个环节,对数额较大的还要经过单位的主管领导、农村三资管理中心的分管领导等审批。整个业务处理过程又是在一厅式办公,柜组式作业的运作方式下进行。知情范围的扩大,运作过程的公开,变暗箱操作阳光作业,从运作机制上就形成了对舞弊行为的有效遏制。

      二、推行农村三资集中核算管理制的效益。

      实践证明,农村三资集中核算制度是一项切合村集体经济组织实际的改革,也是村集体经济组织三资管理的一次重大制度创新。实行农村三资集中核算后,农村三资管理步入了规范化、制度化轨道,得到了农村基层组织和广大干部群众的拥护和支持,并取得了明显的成效。

      一是减轻了干部负担,提高了工作效率。 农村三资集中核算工作将村会计从繁重的业务中解脱出来,减少了村级干部职数,解决了因资料不全等原因引起的经济纠纷。极大地提高了工作效率。

      二是规范了财务手续,严肃了财经纪律。实行农村三资集中核算后,财务收入凭专用收据统一入账,财务开支凭原始凭证,由村负责人审核同意、理财小组审核盖章,最后由农村三资管理中心按财务管理制度审核报销,这种财务管理方法,保证了村干部的廉政,从源头上预防了腐败的滋生。村级三资管理达到了六个统一即统一资金管理、统一会计核算、统一财务制度、统一财务公开、统一票据管理、统一档案管理。

      三是加强了民主管理,促进了农村基层政治建设。实行了农村三资集中核算管理后,对村级财务实行民主管理,让群众在事前进行决策,事中参与管理,整个财务过程实行民主监督,事后通过财务公开落实村民的知情权,保证了农民群众行使的各项民主权利,提高了群众参政议政的积极性,促进了农村基层民主政治建设。

      四是加强资金运行的管理,提高资金使用效益。各村收入资金由镇农村三资管理中心全额代管,并缴存农村三资管理中心在银行开设的专户,严格实行收支两条线,杜绝坐收坐支行为。

      三、农村三资集中核算管理制存在的问题

      根据笔者实际调查,农村三资集中核算管理制在提高资金使用效益、规范会计核算工作,加大从源头上预防和治理腐败等方面取得明显成效,但由于实施农村三资集中核算管理制度是一项制度创新,在实践中尚存在许多亟使解决的问题,归纳起来主要表现在以下几个方面:

      一是农村三资管理中心与村集体经济组织财务管理脱节。实行农村三资管理集中核算管理后,使财务管理保留在原单位进行,而具体核算工作由农村三资管理中心的会计人员去执行,这使得财务管理与会计核算严重脱节,不利于财务工作的有效进行。众所周知财务管理与会计核算密不可分,两者在很大程度上相互渗透,而现在将两者分离,对两者都不利。核算监督工作被农村三资管理中心夺去后,村集体经济组织对此认识不够,不予配合,有的甚至产生了抵触情绪。而村集体经济组织财务管理积极性受到巨大挫伤,财务管理效率必然下降,有悖于加强农村三资的管理的要求。首先,会计核算职能从村集体经济组织转至农村三资管理中心后,由于双方之间缺乏有效的沟通协作机制,导致认识上的错位,被核算的村集体负责人对本村财务支出的制约和监督产生抵触情绪,有意放松或放弃财务管理,甚至想方设法规避会计监督,导致被核算单位与农村农村三资管理中心停留于简单的报账与审核关系,造成双方财务管理上的脱节与制约疏松的不良局面;其次,农村三资管理中心的记账和各村集体经济组织的经济业务活动在时空上相脱离,农村三资管理中心承担了多套帐务,业务量大,任务繁重,不可能做到对每一笔会计事项都进行严格审查,基本上都是按照单位报账会计填写的收支报账汇总单的内容入账,容易造成集体的收入、支出、资产、往来等不实情况。

      二是村集体资金使用效益低,资金周转速度慢。在农村三资集中核算实践中,比较突出的矛盾之一是现行村集体经济组织的开支标准与具体繁杂的实际支出有较大差距,如何把握好既坚持规章制度,以达到节约经费,提高资金使用效益的目的,又实事求是地处理好实际开支的报销问题,以保证村集体经济组织正常业务活动的开展,这是对中心工作人员业务素质和职业判断能力的严峻考验。 实行农村三资集体核算管理后,有的村认为各项收支已由农村三资中心审核把关,大可不必再实施内部监督检查。由于对村集体资金支出疏于管理,导致村集体的资金使用效率低,具体表现为:集体资金滥支乱用,资金支出随意性大,招待费、会议费、其他支出等弹性支出呈非正常性增长,而且所占资金支出的比重较大,不仅加大村集体的支出,甚至还造成资金的损失浪费;往来款项长期挂账,而且余额偏大,大量资金长期体外循环,不仅严重影响资金的使用效益,而且容易形成呆账、滥帐,最终导致资金沉淀,集体资产严重流失。

      三是村集体三资管理工作缺位。实行农村三资集中核算管理以后,村集体报账会计的工作仅局限于办理本村的日常的收入解缴、支出报账、备用金的管理等一般事物性的工作,有的还兼顾村集体的其他工作;待遇地位的不予肯定,影响了报账会计人员的工作积极性的有效发挥,从而导致单位财务的预算、计划、分析、控制、监督等重要管理职能没有做到专人、专职、专管,造成了财务管理工作的空档缺位

      四是农村三资管理中心缺乏必要的再监督,激励机制。农村三资在实行集中核算的过程,往往过分强调三资中心对其财务单位的监督职能,而忽视了其本身也应受监督的问题。目前,农村三资管理中心还没有健全的激励机制,无法真正调动三资管理中心会计人员的工作积极性,这说明三资管理中心只单方面强调其独立性,忽视了服务性。另外,对三资管理中心会计人员考核和考评采取什么措施和方法,对会计人员如何奖惩,均很难确定出科学的方法和定量指标。

      三、加强和完善农村三资集中核算的建议。

       一是完善协作机制,整合财务管理职能,建立村集体经济组织报账会计向责任会计的转化。鉴于实行农村三资集中核算产生的财务管理与会计核算分离的尴尬局面,有必要尝试建立责任会计的研究。目前,村集体经济组织的报账会计其实充当着出纳的角色,并没有对村集体经济组织的资金运动和经济活动起到事前预测、事中控制和事后分析的作用,但其地位都是联系农村三资管理中心与具体发生经济活动单位的枢纽,只有责任会计才能把责任单位或责任人的经济责任具体而系统地反映出来,给农村三资管理中心的监督提供必要的基础。村集体经济组织要主动接受农村三资管理中心的监督,认真听取有关意见,及时进行沟通,使中心会计人员能深入了解和掌握单位的经济活动情况,从而对单位的各项支出进行更为有效的核算、监督和管理。农村三资管理中心要加强与各单位的协调沟通,切实为村集体经济组织提供优质、高效、热情的会计服务,充分发挥好核算、监督、服务的职能作用,积极支持和参与村集体经济组织的财务管理资金筹集、正确执行财产物资管理、财务管理办法、业务计划的制定,当好领导的参谋和助手,立足于加强村集体经济组织财务管理,切实采取有效的措施。

      二是完善单位内部会计控制制度,加强实施过程的全程监督,建立村集体财务预算法制化。各乡镇农村三资管理中心要结合本乡镇,进一步制定完善相应的内部财务制度,如财务预决算制度、收支管理制度、开支标准制度、财务分析和财务监督检查制度、财产管理制度等。农村三资管理中心应由办理具体日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。农村三资管理中心会计人员可以通过计算机网络随时检查村集体经济组织会计的核算情况、资金使用情况以及固定资产的变动情况,严格审核村集体经济组织的原始凭证的填制,避免单位虚列开支,而不只是从形式上监督其合法性。此外,还要从票证管理入手,维护票证的严肃性,建立票证跟踪制度,持单位的付款凭证定期不定期地到供应单位抽查,对弄虚作假的行为人,一经发现绝不手软姑息,坚决查处。只有全社会反腐败力度加大了,全社会票证管理规范了,领导的法律意识提高了,才能从根本上堵塞漏洞,农村三资集中核算才能达到预期的效果。对于财政扶贫等项目资金、人员工资等专项资金,实行统一直接支付制,而对于公用性的经费支出,需根据预算目标管理,写出详细的使用报告,并建立相关的责任人业绩考评机制,把责任人的工作实绩和费用消耗与责、权、利有机地结合起来,以提高农村三资管理中心的监督控制作用,从而达到提高经济效益和资金使用效果的目的。

      三要建立和完善农村三资集中核算中心的激励约束机制加强财务管理人员的培训,提高农村三资管理中心会计人员监督的积极性。首先,鼓励农村三资管理中心的会计人员提供优质高效的服务,寓监督于服务之中,在服务上狠下功夫,作到监督与服务的统一,同时,农村三资管理中心会计人员应摆正自己的位置,抛弃名利观,树立为村集体服务的思想,严格执行各种规章制度,履行会计工作职责。其次,农村三资管理中心应尽快制定相应的规章制度对会计人员进行考核,并对农村三资管理中心会计人员违反制度的行为提出明确的,可操作性的制裁措施。对在工作中与其服务的单位串通一气,搞违法乱纪行为的会计人员,要严励处罚,一经查出,不准再从事会计工作;年末应对会计人员进行严格的考核;对村集体经济组织会计反映不好的工作人员,应扣发奖金或工资,以促使其提高服务质量;再次,要采取走出去、请进来的方法,广泛认真吸取各村集体经济组织对农村三资管理中心工作人员工作的意见和建议,进一步提高工作水平和质量,为促使工作人员的业务素质得到提高。最后,主管部门要切实加大对报账会计的业务知识培训力度,倡导上岗考试和会计等级考试,使报账会计能够正确地履行职责。层层安排培训经费,对下一级农村财务管理的相关人员进行培训,乡镇、街道办事处要做好村级财务人员、村级两委负责人、民主理财小组成员三个层次中与财务相关的人员的财务培训,以提高其素质和工作能力。

      总之,农村三资集中核算制在操作中存在的问题还很多,其产生原因是多方面的。因此,我们必须加以区分,不能笼统的认为存在的问题是集中核算制自身带来的,更不能据此否定集中核算制,我们更应该看到实行集中核算后,其在强化会计监督职能,加强财政资金管理,提高资金使用效益上取得的成效。当务之急是,我们应该从这些现象中找到问题的症结,提出合理化的建议并运用到实践当中,最终使得集中核算制得以完善和发展,为遏制村集体经济组织会计信息失真和打击贪污腐败发挥应有的作用。

      作者单位:湖北省保康县财政局 

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