• 当前位置:文章首页 >> 政策评论 >> 政策建言 >>
  • 张梁:创新土地管理方式方能扭转土地困局
  •  2011-11-24 11:56:11   作者:张梁   来源:作者赐稿   点击:0   评论:0
  •  【字号:
  •    我们已深陷土地困局。从农田患上“化肥依赖症”到高尔夫球场“野蛮生长”,再到“土地中毒”和“农民荒”,耕地保护和粮食安全愈发让人忧虑。房价调控中地方政府土地财政、土地金融“旧瘾难戒”,新拆迁条例下违法征地、暴力强拆引发的流血事件仍不绝于耳,集体土地确权而小产权房却“转正”无望,剪不断理还乱,这一切都表明因土地利益产生的矛盾纠纷更愈发复杂。一言以蔽之,保护耕地还是保障发展正是当下我们最大的困惑和纠结。
        农民的微末诉求和城市蜗居者的小小愿望使我们不能忘记:土地依然是这个时代最为重大的主题。“土地乃财富之母”这一睿智名言被世俗生活解构为“土地就是金钱”、“土地就是印钞机”。我们的土地情感从未如此复杂多变:热爱、喜悦、困惑、焦虑、无助、恐惧、怨恨----。我们的土地态度从未如此暗昧功利:我们既迷执、依赖土地,又习惯虢夺、占有、征服、破坏、挥霍和浪费土地。土地不是私人所有的物品,土地只是一种有使用期限的一般财产,在这样的认识和理念下,无人珍重土地的资源属性和长远价值,导致土地使用处于无序、不健康的状态,“财富之母在哭泣”。
        我们所深陷的依旧是持续千年的土地短缺困局。土地短缺、人地矛盾比历史上任何朝代都严峻;工业化、城市化和生态破坏、环境污染等新因素的冲击前所未有;土地开发、利用强度亘古未见。资源短缺特别是土地紧缺日益成为制约我国经济社会持续发展的瓶颈因素,然而现在我们却处于土地紧缺与土地闲置和破坏浪费并存的尴尬境遇,表现在:城市建设过度消耗耕地,用地紧张日益突出;耕地减少过快,保有量不足,耕地后备资源严重匮乏;农村土地抛荒不断增长,城市规划用地闲置现象严重;土地化肥、农药、重金属等污染愈演愈烈;土地利用粗放低效,重复建设,浪费土地的项目比比皆是;违法违规用地现象普遍,土地用途管制和耕地保护形势严峻。
        中央对土地问题早有警觉并持续加强重视。早在1997年就确定实行世界上最严格的土地管理制度,把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为基本国策,随后于1998年成立国土资源部强化土地资源管理,并相继完善和建立了以《土地管理法》《农村土地承包法》为核心的土地用途管制和耕地保护制度体系。2007年中央首次提出坚决守住18亿亩耕地红线这一概念,并作为基本国策和“十一五规划”的约束性指标。“18亿亩耕地红线”意义重大,影响深远,耕地保护成为土地管理的核心,也成为地方政府及国土管理部门的主要任务,而土地管理中的土地优化配置、土地调控和集约利用被消解。今年8月23日,中共中央总书记胡锦涛连用三个“最严格”即“最严格的土地管理制度”、“最严格的耕地保护制度”、“最严格的节约用地制度”,进一步强化“世界上最严格的土地管理制度”。
        中央的土地政策脉络清晰连贯,耕地保护重则恒重且日趋严格。无论是中央的土地政策,还是以《土地管理法》为核心的土地管理制度,都极端强调耕地保护和农民保障。应该说,在工业化、城市化大背景下和耕地日趋减少的客观现实下产生的以“耕地保护”为主旨的土地政策制度既是英明的又确实发挥了巨大的作用:我国在短短的30年中成为世界第二大经济体,而耕地保有量仍达到18亿亩,粮食生产有望保持8连增。如果没有严格的耕地保护制度作为保障,我国引以自豪的粮食安全恐怕就成了无源之水。虽然在号称“世界最严格的耕地保护制度”下,我们却能感受无处不在的耕地破坏、土地污染和土地财政,但事实总归是事实,我国的耕地保护制度在地方政府那里兑现率虽低,但至少,国家没有闹粮荒,城市也没有出现大量的“贫民窟”。
        然而,我们依靠“18亿亩耕地红线”这样的耕地保护制度和理念所保持的粮食安全又是低效率和低水平的。过去的相当长时期,依靠全力动员一切资源,增加粮食产量,是政府解决粮食安全问题的基本政策取向。我们重视农地的数量,却轻视农地的质量;我们关注土地的产出,却忽略土地的投入;我们追求粮食丰收,却忽视农民粮食生产效益低;我们不让农民失去土地保障,而农民的生活却越来越难依靠土地保障。由于对土地和农民的过度索取,耕地质量下降和土壤退化正威胁着粮食生产的可持续性,粮食生产的持续低效益也让农民逐渐远离耕作和土地。“农民荒”和“有地无人种”的事实证明,仅强调耕地数量,不建立系统合理的人地规则体系,转变经济发展方式,提高社会公共服务,打破城乡二元格局,就难以建立真正有效的耕地保护和高效的粮食生产模式,也不能真正通过土地保障农民生存发展。
        我国耕地保护在不同时期应有不同内涵。社会经济发展水平较低时,土地利用多是一种粗放状态,保护土地的意识相对薄弱。当经济快速发展、人口急剧增加时,资源性紧缺凸显,保住耕地数量、稳住粮食总产摆在了首要位置。当工业化、城市化进程进一步加快,必须妥善解决好保障发展和保护资源的关系时,通过土地整治不断提高土地资源保障能力和集约利用,推动城乡统筹发展则又成为重中之重。目前,我国耕地保护必须从单一目标朝着多目标、综合性保护方向发展,实现由数量保护到数量质量并重保护的转变,从重产能总量到重产能结构的转变,从重生产到重功能的转变,从资源管理到资源、资产、资本并重管理的转变,由实体保护向综合保护的转变。
        耕地不仅仅是一种重要的资源,而且是重要的资产和资本。随着城市化、工业化进程的加快,土地资源供需矛盾日益突出,其资产、资本属性日益显化,对宏观经济的影响也不断加深,这对土地管理提出了新的要求。只有把土地资源当作资产管理、当作资本运用,才能有效发挥其应有的价值。现在,18亿亩耕地红线被解构为保障粮食安全、保护社会稳定和经济发展的“生命线”,以耕地保护为核心的土地管理理念在一定程度上带来了多方面的消极影响。首先,极大束缚了农村土地市场化和农民参与城市化进程。以耕地保护为核心的土地管理理念,事实上将政府的耕地保护责任很大程度上施加于农村集体经济组织和农民身上。农村集体土地不完全是农地,耕地在集体土地中所占比例更小,耕地保护的出发点是严格控制农地的非农化和非粮化,这无疑是好的,但在现有农村集体土地制度下,其限制作用却无形中扩大到整个农村集体土地,这表现在《农村土地承包法》严格限制土地集体外承包和流转,《土地管理法》不允许农村建设用地随便入市,农村宅基地流转和小产权房受到严格限制或明确禁止等。建立在集体土地所有制和村民自治制度基础上的,以耕地保护为核心的土地管制,范围过大、限制过宽,导致该保护的耕地得不到最有效有力的保护,不该限制的土地无法流通,农村建设用地在土地短缺时代无法发挥应有的价值,农民因为要承担潜在的耕地保护责任,没有充分、自由的土地权益,难以利用土地流转走上富裕道路,农村也因土地不活难以发展、繁荣。
        其次,中国独具特色的“征地制度”与此相关。在我国,农村土地的非农化受到严格控制,即使属于农村集体土地中的非农业用地特别是建设用地,法律也严格限制开发和农民自由转让,为的是最大化的保护耕地。这样的结果是政府通过计划控制城市建设用地指标并通过集体土地征收独家供地,集体土地所有者及使用权人和城市用地者之间无法直接进行土地交易。我们可以推断,征地制度的产生既由土地根本制度决定,又与耕地保护制度和理念相关。政府主导的土地征收,常因制度性腐败而饱受诟病,却因为耕地保护理由的存在,反而产生了较有说服力的合理性。然而,以耕地保护为理由的征地制度却事实上阻断了农民参与土地交易,不仅让农民的土地权益残缺不全,难以依靠土地富裕,也产生出“土地财政”痼疾,土地流通市场化程度低,交易成本巨大,不利于经济社会发展。
        另外,也妨碍了城乡要素的双向流动。模糊和扩大化的耕地保护制度和户籍制度不仅已经妨碍了土地流转、农民城市化,也不利于社会资本、人员和其他要素、资源向土地、农业和农村流动。政府控制土地要素向城市流动,农民自主的土地开发和交易难以实现土地价值,农民走向城市,脱离耕种却不愿更无法放弃土地;农村土地投资项目少、限制多、纠纷多、风险大、收益不高,社会资本也没多大积极性。耕地保护畸重的农村土地管理事实上非常尴尬,既无法克服农田抛荒和农地大量非农用,又客观上造成社会要素和资源对农村和农业望而却步。农民种粮积极性不高,职业农民群体匮乏,农民和土地若即若离,社会人员和资本难参与,在一定程度上既造成耕地保护和粮食安全的低效率,又造成土地利用无序和浪费。
        在农村集体土地所有制和城乡二元结构的框架内,在工业化和城市化大潮中,耕地保护制度和理念不可能不产生变异,更何况再好的制度都是利弊共存的。我国现有的土地管理和耕地保护制度,其积极作用毋庸置疑,但我们更应该警惕因耕地保护被扭曲却产生的消极因素。事实上,中央对此早已警觉,正因如此,国家不遗余力推动城乡统筹和土地管理体制改革,最近紧锣密鼓的修改《土地管理法》,改革土地征收制度,进行集体土地确权登记,也向我们传递出积极的信号。其中,最引人关注和遐想的就是农村集体建设用地市场化改革,建立城乡统一的土地市场。土地改革仍然要在确保基本农田、粮食安全和农村稳定的前提下才能进行,但要更注重解放农村非农业用地,赋权予农民,这样才有助于达到保护耕地和保障发展的最佳平衡,真正走出土地困局。
        不管是《土地管理法》的修改还是其他改革,都注定前途漫漫。可以预料,在很长一段时期,我们都会身处土地困局。只有创新耕地保护理念,进行正确合理的土地改革,才能摆脱土地困局,相信党和政府有足够的政治勇气和智慧完成这一千秋大业!

    作者系西南政法大学研究生。在《中青报》《检察日报》《中国环境报》《半月谈》《人民法院报》《中国妇女报》等报刊杂志发表多篇土地研究文章。

    地址:重庆市南岸区南湖路阳光美地小区13幢2单元2-1
     邮编:400067
  • 责任编辑:sxh
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或删除评论内容。