• 2009年6月,湖北省天门市曾在全国率先试点农村土地经营权抵押贷款。农田通过土地流转实现规模经营,并以集中的土地经营权作为抵押申请贷款。试点两年来,该市共实现规模以上土地流转近10万亩,发放抵押贷款1000多万元。
      但是诸多问题也随之产生,土地经营权抵押缺乏法律基础、缺乏土地评估机构等中介组织等难题考验着这场走在现行政策前面的改革。
      是进是退,这项改革走到了十字路口。
      昨日上午11点,天门市杨林办事处农民倪小贤正在自己的蔬菜大棚里查看番茄长势,但他的心情比平时要好千百倍,因为天门阳光蔬菜大棚合作社正式注册成功,倪小贤已经开始适应被人叫“倪总”的感觉。
      两年前,倪小贤告别当蔬菜小贩的日子,依靠自己多年的积蓄,再加上向天门市信用社申请的100万元贷款建起了蔬菜大棚。“以前我不敢想象一个农民能够向信用社贷到100万元,2009年我们市里开始试点农村土地经营权抵押,我是第一批申请贷款的人。”两年来,倪小贤的蔬菜大棚经营顺利,但是这项引人瞩目的土地经营权融资抵押试点并不顺利,虽然尚未出现违约的风险,但是改革发起者们越来越感到改革之难,改革的勇气和决心正经受着空前的考验。
      50亩土地换来百万贷款
      2009年3月,中国人民银行党委委员、副行长刘士余赴天门调研农村金融工作,在调研中的一次座谈会上,刘士余提出可以尝试土地承包经营权抵押,这被视作天门土地承包经营权融资抵押的破冰。
      “在这次会议上,刘士余副行长提出要积极尝试金融服务三农发展的新路子,包括试点土地经营权的贷款抵押。”天门市政府副秘书长、市金融办主任吴家庆回忆说,虽然之前并非没有类似想法,但是此次座谈会给了天门市政府最重要的支持。
      三个月后,天门市政府办公室以文件形式转发由人民银行天门市支行起草的《天门市农村土地经营权抵押贷款方案(试行)》。方案的核心内容是:不愿种田的农民通过土地流转中心把地集中到种田大户手中,土地流转中心给种田大户发放3-5年二次转包土地经营权证“他权证”,种田大户持他权证抵押土地经营权获得银行贷款。
      不久后,倪小贤通过土地流转转包50亩土地进行经营权抵押,加上自己的前期投入作担保,成功向信用社贷款100万元。
      “当时我们非常谨慎地看了他的计划书,做了详细的市场调研和可行性分析,因为作为改革试点只能成功不能失败。”天门市信用联社杨林信用社主任刘涛告诉记者,在之后的两年多里,信用社不仅跟踪监督贷款用途,更积极为倪小贤当起了经营参谋团。
      如今,50亩的蔬菜大棚每年给倪小贤带来80多万元纯利润,第一轮100万元的贷款已经还清,倪小贤正在准备再申请一笔贷款,扩大种植规模。
      到目前为止,全市规模以上流转土地近10万亩,发放抵押贷款1000万元。
      “失地”农民收入增5倍
      倪小贤的大棚目前有12名员工,他们大多数是把土地转包给倪小贤的人。
      一位在合作社上班的员工告诉记者,自己家里的5亩田以每亩500元的租金全部转包给了合作社,但是自己并没有因此外出打工,“以前自己种田的时候,一亩地每年也就1000多块钱的利润,遇上干旱的年份还可能亏本,5亩地一年下来最多六七千块钱。现在我把地给合作社,每年租金2500元,我在这里干活能挣12000多元,加上在合作社空闲的时候去县城干点零活,收入接近原来的5倍。”
      天门市农村经济经营管理局副局长黎中华表示,流转后集中起来的土地不仅为种植大户贷款提供了抵押,最重要的是帮助个体化的农民降低了土地生产经营的风险,也解放了农村劳动力。
      但是可观的收入并未能吸引所有人。“很多农民把土地当成他们生存的根本,把土地转包给别人,还要拿去抵押贷款,他们一万个不放心,甚至部分村干部也觉得自己村里的土地让别人去经营很不放心。”黎中华相信,只要试点改革顺利进行,配套措施完善,越来越多的农民会感受到什么才是自己最切身的利益。
        《物权法》成改革试点障碍
      现实操作中的成功并没有给这项改革带来合法性,实质性的制度设计也因为相关法律问题而不得不止步。
      “到目前为止,土地经营权抵押贷款没有形成不良贷款,风险总体可控,但是这并不意味着这项改革就没有风险,拿土地经营权作抵押不符合《物权法》和《担保法》的有关规定,如果贷款人违约,银行很难在法律意义上真正拿土地经营权防范风险,因为这个合约本身就不具有合法性。”作为改革最初的设计者之一,人民银行天门市支行副行长陈奇荣表示,一旦出现违约不还款的现象,所谓的土地经营权抵押形同虚设。
      陈奇荣告诉记者,农户以土地经营权抵押申请的贷款在上级银行部门的审批中压根儿无法通过,所以只能在天门市各支行进行各种“通融”,“一旦银行监管部门进行检查,我们的这种操作方式也是违规的,因为发放贷款最重要环节之一就是抵押,如果抵押本身不符合规定,这笔贷款的发放就存在问题。”
      试点两年多以来,湖北省有关领导及中央有关部委领导多次以口头或书面形式对天门模式给予肯定的评价,但是这一切还是无法绕过《物权法》和《担保法》这两部法律。“参照其他改革的经验,天门土地经营权试点改革按照只做不说、做了再说的逻辑,等模式真正成熟了再说。”一位高层领导这样建议。
      改革成本高、负担重
      土地经营权抵押的核心环节便是对土地进行评估,进而确定租金额作为贷款的担保参考额度。“目前全市没有一家土地评估机构,没有一个有资质的评估师,所以很难对土地租金值进行合理、权威的评估。”陈奇荣说,目前的土地租金基本上是以农户间彼此转包的市场价估算担保金额,但是由于地域、地段、土壤差异,很难形成统一租金价格,而对于银行来说逐个进行评估成本过高。
      和土地评估成本一样让银行不堪重负的还有沟通成本。由于土地经营权抵押需要政府部门走相关流程,和政府有关部门沟通就成了人民银行的一大任务。“刚开始我就感觉是我们在求着政府部门办这事、办那事,这并不是责怪政府,只是说明一整套的沟通机制还没有完全建立。”陈奇荣说,人民银行没有权力,更没有财力承担相关配套成本。
      改革的试点效应引来省内外无数的参观团,这些参观团少则十几人,多则二三十人,接待这些参观者也成为了改革主导方人民银行天门市支行的负担之一。陈奇荣坦言,预算内的接待费用已经无法承担这么庞大的开支。
      孟勤国:
      一旦违约,农民生活失去保障
      “这种抵押显然是没有法律效力的,这样的改革涉嫌违法。”武汉大学法学院博导孟勤国是现行《物权法》的起草人之一,他表示,《物权法》中“土地经营权不得抵押”的立法本意是保护农民最根本的生活保障,在还没有建立完善的社会保障制度之前,一旦农民土地经营权因为违约而被银行拿去拍卖,农民的生活将失去着落。按照现行法律,即使农民违约,银行也未必能拿走土地经营权,所以也不能帮银行防御风险。
      孟勤国认为,中国改革的目标就是要建设一个法治国家,所以任何改革不能以违法的方式进行,如果法律有不完善的地方可以先修改法律再进行改革,但是改革决不能走在法律前面。
      张红宇:
      土地经营权抵押是个不错的办法
      “要发展现代农业,必须要满足农民的资金需求,除了政策方面给予支持外,抵押转让土地经营权也是一个不错的做法。要发展现代农业,必须要满足农民的资金需求,除了政策方面给予支持外,抵押转让土地经营权也是一个不错的做法。”在2010年12月17日于北京举行的“2011:预测与战略”年会上,农业部政策法规司司长张红宇表示,目前农村比较集中的问题就是农民发展生产得不到满足,过去一家一户搞传统农业,可能不到银行贷款,不参加保险,问题不大。但是如果搞现代农业,养一千头猪,种一百亩地,一定需要金融支持。
  • 责任编辑:dyy
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