本文发表于《水利发展研究》2011年第11期
摘要:近年来频繁发生大范围的罕见旱情,暴露出我国农田水利等基础设施及其相关体制的薄弱。通过实地调查,笔者发现今年长江中下游地区的大旱除了自然原因外,人为因素也是不可忽视的原因。这种人为因素作用的直接后果便是“治理性干旱”的发生。治理性干旱既表现在农田水利等水利工程的建设和管理与农民实际用水的过程中,又体现在基层水利服务体系的建设上。为了克服治理性干旱,走出水利困境,应该将农田水利作为一个系统工程加以整合:大水利与小水利两手都要抓且做好两者的对接;农田水利的硬件基础设施与软件基础机制要并驾齐驱;减少基层治理中其他领域对农田水利于的负作用。
关键词:大旱 抗旱行动 治理性干旱 系统整合
1 引言
近年来我国频繁发生严重的水旱灾害,自2003年以来几乎每年都有大范围的旱灾出现,不到十年的时间除东北三省外几乎所有农产区都发生了罕见旱情。这暴露出了我国农田水利等基础设施及其相关体制的薄弱。就是在这种背景下,中共中央及国务院将今年的“一号文件”主题定为水利问题,并于2011年1月29日发布《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》,这也是新世纪以来中央关注“三农”的第八个“一号文件”,也是新中国成立62年来中央文件首次对水利工作进行全面部署。由此可见近年来水利问题之严重以及中央及国务院对水利的重视。
然而今年春夏之际我国长江中下游地区五省又遭受了近60年来的罕见旱情。据水利部统计,截止6月3日,湖北、湖南、江西、安徽、江苏五省耕地受旱面积达5695万亩。其中,湖北、湖南两省耕地受旱面积分别为1804万亩、1291万亩。[1]除此而外,受旱灾影响,河湖水位持续偏低,水利工程蓄水不足,水产养殖遭受损失,河湖生态受到影响,一些地方甚至出现人畜饮水困难。
造成长江中下游干旱的主要和直接原因乃是天气因素。国家气候中心研究员周兵表示,总体来说,造成长江中下游干旱的主要原因是冷暖空气不匹配,北方冷空气势力强大,向南扩张明显,南方热带系统不活跃,水汽输送条件弱,不利于冷暖气团在长江中下游地区交汇,难以形成有效降水,干旱明显。中国气象局监测显示,今年1月1日至5月23日,长江中下游大部降水量较常年同期偏少3至8成,安徽、江苏、湖北、湖南、江西、浙江、上海平均降水量为1954年以来同期最少。[2]
然而,除了自然因素,人为因素也是不容忽视的重要原因。在立足于湖北省Q镇的调查资料基础上,本文试图探讨大旱背后的治理性困境,以“治理性干旱”为视角,揭示大旱所折射出的水利困境,并在此基础上提出了相应的政策建议,以期对我国农田水利的改善有所助益。
2011年5月31日至6月7日,笔者及其所在研究团队奔赴湖北省Q镇就大旱及农田水利问题进行了专题调研。该镇地处江汉平原,境内湖泊众多,水库、堰塘等星罗棋布,主要农作物以水稻为主,为典型的“鱼米之乡”。 全镇共辖17个行政村,共有耕地8万余亩(此乃大亩,按标准亩计算约为13万亩),总人口约4.7万人,其中农业人口近3.9万人。这次大旱在当地也有相当影响,从旱情、抗旱以及农田水利建设等各方面上看,该镇在江汉平原甚至整个旱区都具有很强的代表性。本文的基本素材和判断正是得益于对该镇大旱及农田水利的观察和理解。
2 “抗旱是抗旱,水利是水利”
面对大旱,Q镇政府在5月初即开始将抗旱作为该镇的中心工作全面进入紧急抗旱状态,全镇上下采取了几乎一切可能的手段进行抗旱。镇政府发动所有的干部和职员参与了抗旱行动,除了常规的组织、协调工作外,政府还采取了以下非常规努力:错开大型水库的用水高峰大量买水、联合周边其他乡镇联合调水、放“政治水”[①]等。至6月6日Q镇政府各项财政垫付达80多万。村组和村民也采取了各种措施灌水插秧,极端者,村民开始突击打井进行自抗,有的还使用“吃水机井”进行灌溉,使得生活饮水陷入困难。
通过以上各方的积极努力,Q镇的抗旱工作战果累累。截止6月6日全镇13万亩水田已有12.2万亩插上秧,约占94%,而且据镇水利服务中心的张主任估计多则10天少则7天就可将剩余水田全部插上秧,也就是说在6月13到16日就可完成插秧工作,所以基本不会减产。
虽然抗旱工作取得了巨大成绩,不过,与笔者一起调查的申端锋有句精辟的总结:“抗旱是抗旱,水利是水利”。也就是说,抗旱和水利并不是一码事,更确切地说,抗旱的成果并不代表水利建设和运转没有问题。它们是两码事,有着完全不同的逻辑。
在这种大旱之年抗旱工作被各级政府提上非常重要的位置,甚至成为中心工作,也是广大村民的当务之急。在这种紧急工作状态中,地方政府与广大群众会运用一切可以运用的手段和力量进行抗旱,Q镇全镇上下的努力便是明证,目的就是把这个大旱抗下去,而不会或无暇顾忌农田水利中所存在的问题。换句话说,最终结果只要是将绝大部分农田都灌上水、插上秧,至于是用何种方式达成这一目的并不重要。比如,G镇今年在全县抗旱工作中是最早结束抗旱的,但是该镇的主要灌溉方式则是靠打井自抗,这种抗旱方式不仅不可持续,严重威胁地下水的可持续利用,而且成本相当之高,只不过这种高成本全部由农户承担而已。但是最终在全县抗旱工作表彰中被推崇的相信必是该镇,说不定其主要领导还会因此而得升迁,甚至这种抗旱模式还会得到推广。但是这种灌溉方式隐藏的问题和隐患则无人考虑或不是思考的重点。
紧急抗旱如果只是抗旱,而不排查常规水利存在的问题和隐患,不对农田水利建设与管理进行反思,大旱之后不仅又为下次大旱埋下伏笔,而且农民又不得不面对残缺破碎的水利系统,去承担小水利带来的沉重负担,这种负担甚至要比大旱之年政府的抗旱投入要多得多。
3 “治理性干旱”凸显
通过调查,笔者认为这次大旱不仅是气候性干旱,而且也是“治理性干旱”。所谓“治理性干旱”,是指由水利治理失效造成的干旱。[3]这种“治理性干旱”是主要较之于“工程性干旱”而言的,近年来随着国家着手建立农田水利建设新机制,加大了投入力度,农田水利建设长期投入不足的问题得到了极大的缓解,在这种背景下,“工程性干旱”问题不是主要问题,随之而来的是治理滞后的问题表现得越来越突出,我们称之为“治理性干旱”。 而且“治理性”问题也直接影响着农田水利基础设施建设,换句话说,“治理性干旱”也表现在水利基础设施的建设中,如果解决不好“治理性”问题,也会引发“工程性干旱”。所以在这个意义上说,“治理性干旱”是个含义更加广泛的概念。下面主要谈一下在Q镇调查中所发现的基层农田水利建设与管理导致的“治理性干旱”,它表现在以下七个方面。
(1)水利工程建设过程中存在水资源处置不当现象。Q镇南部村庄,也就是该镇今年最干旱的村庄,以往主要依靠Q河灌溉,而Q河与长湖相连,往年水量充沛,而今年却早已干涸。据当地村民和张主任介绍,由于当地的一部分南水北调工程建设将Q河水放掉了不少,原来有四五米深,而放掉后也只有一两米深了。所以南部村庄本来是全镇灌溉条件最好的,现在却是最差的,转而利用漳河水库的来水,成为全镇的最下游,只能是最后用到水的地方。另外,在小型水库除险加固过程中也存在浪费水资源的现象。全镇四个小(一)型水库中有三个从去年10月份开始加固堤坝,为了施工而将水库中的水放掉大半,极大地削弱了抗旱能力。
(2)小型水库承包人的养殖用水与周边村民的灌溉用水发生矛盾。该镇四个小(一)型水库已全部承包给个人用于养殖多年,在这种大旱之年,承包人的养殖用水与农户的灌溉用水发生矛盾,按说应该将水放优先考虑农业用水,但实际上根本不可能,承包人一般都是当地有势力的“名人”,在政府的调解下,村民最多只能将水放到死水位为止。倾全镇之力打造的水利工程在承包人私人利益的切割下其原应有的公共功能被大大减弱。
(3)项目制使村级渠系建设很不均衡。在集体时代是有完整的村组渠系的,其实有绝大部分在税费时代还是在运行的,虽然破坏也比较严重。但是在后税费时代,小水利的发展更加加剧了渠系的破败。税费改革后,随着“以工补农”时代的到来,国家有越来越多的资金用于农田水利基础设施建设。但是国家小型农田水利基础设施建设都是以项目的形式进行的。项目制的问题是每个项目都有严格的要求,受项目局限,缺乏系统规划。比如,项目实施都对项目区的边界有严格界定,项目区之外的,不能投资。如果A村申请到了一个项目,A村的邻村B村即使水利设施再差也得不到修缮。当然B村也可以去申请项目,但是申请到项目的村庄总是有限的,总会有很多村申请不到项目,而且有时也会出现“马太效应”。这种情况下,就造成了村庄之间的不均衡,有的村有很多项目,渠系建设比较完善,而有的村组则靠吃毛时代的老本,而有的甚至老本都被破坏或因年久失修而废弃,这样就造成了大量“死角”。
(4)堰塘私有化大大降低了村民的抗旱能力。原来每个村民小组都有一些公共的大堰塘,并且村民小组长定期还会组织村民进行清淤工作,以保证其正常运转。但是在税费改革取消小组长后,Q镇出现了一场大范围的“公堰私有化”的高潮,之后原来的公堰几乎全被独占或瓜分殆尽,少则被分成2个堰塘,多则有一个大堰塘被分成9个小堰塘。公堰私有化,极大地削弱了堰塘的蓄水能力和公共性。由于堰塘已被占为己有,其他村民是不被允许使用堰塘的水的,原来一个公堰承担一片田地的灌溉职能,比如100亩田,但是堰塘私有化以后,它只供一家或几家使用,比如两三家的上10亩田,而其它农户的90亩田只有非大力气从远处抽水,平添了不少麻烦。不仅如此,堰塘的蓄水能力大打折扣,抗旱能力大减;更有甚者,平常年份,一个堰塘的水是够自己使用的,他没有动力去清挖堰塘的,即使想挖,也没有这个能力,这样,久而久之,堰塘就淤塞了,甚至最终废弃。
(5)水库用水规定与农民的诉求存在矛盾。水费改革后,水成为了商品。水库的规定是先交钱再放水,但农民认为不放水就不交钱,尤其是处于下游的村民,往往是交了钱但来不了水或来水太少。这种矛盾的后果是,或者放弃大水利而转向小水利,比如打井自抗,这种方式在大旱之年作用有限;或者这些村民得不到水,但这种情况比较少见,最后的结果往往是乡政府出钱放“政治水”,而这种水费是很难收上来的,这样这部分负担就转嫁给了基层政府。
(6)黑灰势力不仅大量侵占农村公堰,而且还在抗旱中侵害农户切身利益。在公堰私有化过程中,黑灰势力扮演了重要的角色,一般他们是最先行动的,而且是获利最大的一部分人群。村庄中最大的公堰大都被这些人独占。私有化的公堰被其用于养殖水产,其他村民是不被允许从中抽水灌溉的,而且村民也不敢。本来这部分公堰的抗旱能力是最强的,而今面对满塘的水也只能望而却步。调查中,我们在一个村见到的黑灰势力霸占了该村的一个二级提水用的小水库,通过这个二级提水本来是可以从远处的河港中抽水灌溉的,但这个小水库被霸占后,这个泵站就废弃了。不仅如此,而且村民们日日想、夜夜盼地等来的“救命水”也被这些黑灰势力光明正大地偷走,村民们只能看着,而无法也无力阻拦。我们在调查时遇到了一处这种情况。几个村民在偷水处眼巴巴地望着,想去堵住偷水口,但都不敢。不久,村支书骑着摩托车过来查看放水的情况,这几位村民就走上向村支书反映情况,请其阻止,但是村支书无奈的回答则是:“我能怎么办,我哪有那个胆!”由于这些黑灰势力大都是上个世纪八九十年代“拼打”出来的,有的还坐过牢,由于这些经历,积累了一定的“名气”,2000年前后这些人通过各种方式成为了当地有头有面的“名人”,有钱、有势、有人,小小村支书哪能、哪敢动这些人。
通过以上方式,这些黑灰势力不仅不花一分钱将村组的公堰据为己有,用于养殖以牟私利,消解了公堰的供水能力,而且利用自己的“符号资本”光明正大地“偷取”村民买来的救命水,削弱了村民的抗旱能力,加剧了当地的旱情。所以形成鲜明对比的是,广大村民无水灌溉,大量农田严重缺失以致无法插秧,即使是已经花钱买水来;而黑灰势力的私堰中的水确是满满的。
(7)“以钱养事”改革的弊端突显。湖北省在乡镇综合配套改革过程中实行的是“以钱养事”的改革,撤消了乡镇水利站,改设水利服务中心,水利服务中心的性质是民办非企业,而不是事业单位;中心实行的是聘任制,一年一聘;工作人员也由改革前的14人变成了现在的2人,且身份由公务员转变成社会人。这就导致水利服务中心的职能弱化,对一些公益职能落实不力,也无力落实。
没有财政编制的社会人角色以及一年一聘的机制,使得水利服务中心的职员工作缺乏积极性,在水利部门工作了32年的水利服务中心张主任说,他们现在是“政治无奔头,生活无想头,经济无望头,工作无劲头”。这样一种工作状态也使他们对于乡村水利的发展缺乏长远规划,因为他们谁也不知明年是否还会被聘用。这使得基层的整个水利服务系统陷于瘫痪或半瘫痪。而且整个水利服务中心就有2人,全镇17个行政村,假如一个人担任七八个村的技术指导员,在抗旱时,一旦两个甚至更多地方出现险情,无法分身,不仅影响工作,而且责任也无法追究。[4]
(8)小结
总之,以上不管是水利工程建设中的水资源处置问题、农田水利的建设和管理中的问题,还是用水问题、偷水问题以及基层水利管理部门的问题,都属于治理性问题,这些治理性问题的长期积累导致了作为整体性、系统性的农田水利陷于瘫痪状态:宝贵的水资源没有被合理地保存、水库有水却不能用于灌溉、村级渠系支离破碎有水也很难流入农田、堰塘私有化大大降低了村民的抗旱能力、老百姓的救命水被黑灰势力无偿吞噬、现行水费管理体制使得农户很难和大水利对接、改革后的乡镇水利管理部门作用甚微。这些都对今年的大旱负有不可推卸的责任。所以在这种意义上,可以说今年的大旱也属于“治理性干旱”。
4 政策建议:大旱之后怎么办?
据当地水利部门工作人员介绍,当地流传着这样一个顺口溜:“水利这个事情,是两要一不要:说起来重要,做起来紧要,过去了不要”。也就是说水利说起来非常重要,尤其是在大旱之年说起来更重要。大旱之年,大家也都能认识到水利的紧要,稍一怠慢,就会影响粮食生产,关系到经济的发展和社会的稳定,所以做起来非常“紧要”。但是大旱过后确实无人问津,问题还是没有解决,困境还在那里,水利成为各部门都“不要”的负担。
从长远的角度来看,我们必须摆脱“两要一不要”认识和做法,真正深入调查,发现问题,研究问题,最终以解决问题。在通过调查提出以上七大问题之后,接下来的问题是:大旱之后怎么办?针对以上治理性问题,笔者提出以下具体建议,希望能对有关部门有所启发。
(1)国家各部门和地方政府在兴修水利工程时一定要加强相关规划和项目建设布局中的水资源论证工作,相关工作要与当地水资源条件和抗旱防洪要求相适应。当然,相关水利工程无疑是十分必要的,但是在工程实施过程中如何保证这些工程既能顺利进行,又能照顾到水库本应具有的蓄水抗旱能力,则是管理单位和地方政府理应统筹考虑、合理规划的。这一要求也是今年“一号文件”中明确提出的。
(2)严格规范水库对外承包。水库是国家和当地政府花费大量人力和物力修建的公共工程,其主要任务便是抗旱和防涝,其他功能和属性都是附属性的。对外承包养殖即可有效利用水资源,又对承包双方都有极大好处,从这角度来讲,其具有一定合理性。但是如前所述,对外承包极易造成承包方与用水农户的矛盾,极端者,承包方为了减少用水矛盾干脆就不蓄水,这就完全背离了修建水库的初衷。而且在现实中,即使承包方在与管理部门签订承包合同时有可能承诺要优先保证村民灌溉用水,但是由于承包方一般都是地方“名人”,所以实际上很难做到,即使在大旱之年。鉴于此,建议要严格规范水库的对外承包,并坚决保障水库的蓄水抗旱功能,确保大旱时水库的首要功能是抗旱而非其他。
(3)改革项目制,完善乡镇水利基础设施与村庄水利输送渠道的建设。小型农田水利基础设施建设中的项目制在基层实施时客观上造成了各村、各区域之间水利设施的不均衡发展。针对这种情况,水利部门应该改革项目制,要有中长期规划,整体统筹,根据每个乡镇的情况,综合论证,均衡投入。在此基础上建立与完善村庄外水利到村庄的用水渠道,如果可能的话要使得水利设施的供水口可以达到每一个小组一个。只有这样才能将大水利与小水利加以对接,建构和完善整个水利系统。
(4)恢复村民小组长的设置,重整村民小组的水利设施。村民小组长是小组范围内权威的代言人,也是协助村干部做好村庄各项工作的重要的人物。在乡村水利集体用水方式的建设中,小组长的作用也是不能忽视的。这也就是为什么在取消小组长后,当地出现了一股“公堰私有化”的高潮。其实一个小组长一年2000元的补贴也就足够了,假如这些补贴由政府投入也不会增加多少财政负担,但是小组长的社会效益将是十分明显的。仅就水利而言,小组长的恢复就可以减少村组公共财产被个人侵占的现象,组织清挖堰塘和渠系,同时也可以组织小组集体水利的开展,减少水利上访事件并保持农村的稳定,进而重整村民小组的水利设施,甚至是合作用水。
(5)建议中央财政和地方财政共同出资对农民进行用水补贴或是将粮食直补和农资综合补贴的增量部分转为用水补贴,抑或另设一项用水补贴。这项补贴不能直接发给农民个人,而是要交个村集体或村民小组,由他们拿这部分钱进行水利设施的养护并组织集体水利的发展。因为补贴按照土地面积来确定,所以这部分资金的数额村民会很清楚。加之,集体水利要求对水利设施进行岁修,没有岁修就会影响集体用水,所以这笔资金会在村民的监督下被透明地使用。其实之所以进行集体水利并对用水进行补贴,除了能够减少收取水费的不必要麻烦,以使小水利更好地与大水利进行对接,还可以平衡小组和村庄内部因为自然条件的差异而导致的用水成本的差异过大。所以用水补贴很重要,它可以让村民在共同合作的基础上最大程度地降低用水成本。今年“一号文件”中在“积极推进水价改革”一条中也提出:“推进农业水价综合改革,农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助,探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法”。如果农民用水补贴可以与这一措施进行配套改革,效果会更佳。
(6)加强基层组织,严厉打击地方黑灰势力。近些年黑灰势力全面出击,基层的各种资源分配中几乎都能看到他们的身影,就水利方面而言,他们不仅侵占公塘、承包水库,而且在光天化日下偷取村民的救命水。长此以往,这些黑灰势力不仅与民争利,吸取大量自上而下输入农村的资源,而且会扰乱基层社会秩序,破坏乡村风气。鉴于此一定要采取有力措施,严厉打击地方黑灰势力,同时加强基层组织,因为,黑灰势力的凸显与基层组织的弱化具有很强的相关性,税费改革以及农村综合配套改革中基层组织的权威和活动能力的削弱,使村庄与小组范围内出现了一顶程度的权威真空,这为黑灰力量的介入提供了空间。但是在加强基层组织的同时也要防止其与黑灰势力的合谋或结盟从而导致乡村治理的“内卷化”。[5]
(7)增加乡镇水利部门工作人员并恢复其事业编制。湖北省的“以钱养事”不论是从理论还是实践角度来看都很难站住脚。建议早日恢复乡镇水利部门工作人员的事业编制,以增强其工作积极性和促进乡村水利事业的发展,同时应根据各镇的实际情况在现今基础上适量增加水利部门的人员,以与乡镇水利发展的实际需要相适应。而且今年“一号文件”第二十五条“健全基层水利服务体系”明确提出:“建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系,全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小流域为单元,健全基层水利服务机构,强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能,按规定核定人员编制,经费纳入县级财政预算。”所以健全基层水利服务体系,是基层水利发展的实际之所需,也是中央精神的要求,而“以钱养事”改革的实际运转效果却是与此相背离的,所以建议有关部门早日进行适当的政策调整,以更好地健全和完善基层水利服务体系。
5 小结:农田水利系统亟待整合
农田水利是一个系统工程,它不仅涵盖大水利与小水利,更包括两者的对接;它既包括硬件基础设施,又涉及软件基础机制;此外它不仅是个单独的水利问题,也是基层治理问题中的重要一环,因此与基层治理中的其它环节密切相关。
因此,我们不管是在认识上还是实践中都要将农田水利问题作为一个系统或整体加以看待。既要注意加强大水利的兴修和完善,又要注重小水利的发展并将两者有机地衔接起来,以便更好地发挥大水利的大作用。上文提到的小型水库的问题、村庄渠系的支离破碎、公堰私有化以及水费问题都属于这一范畴。同时,我们还应看到,仅有完善健全的农田水利的硬件基础设施还很不够,还要在软件基础机制方面下功夫,小型农田水利基础设施建设的管理机制、水费征收制度、基层水利服务体系等方面都存在有待改进之处。此外,我们还应该注意到基层治理的其它方面对于农田水利的相关性和反作用,我们看到税费改革后的基层水利服务体系的改革、村级组织弱化以及村民小组长的撤销都对基层水利的建设与发展带来了一些负面作用。
以上三个方面都可以归结为“治理性”问题。“治理性干旱”便源于这些在农田水利的治理中存在的问题,这些问题除了农田水利基础实施建设与管理中的具体问题外,笔者认为农田水利各部分间的整合不够也是极其重要的问题。因此,我们也要时刻将农田水利作为一个系统工程加以看待,将各个部分有机地整合为完整的一体。只有这样才能使农田水利建设走向更加健康的发展之路,进而提高抗旱能力,从而减少“治理性干旱”。
[1]长江中下游旱区全力抗旱浇灌5800万亩早稻栽插已基本完成[EB/OL].水利部网站(http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201106/t20110603_283100.html).
[2] ]专家解析长江中下游遇旱情原因[EB/OL].新浪网(http://news.sina.com.cn/c/2011-05-25/181222529189.shtml).
[3]申端峰.农田水利建设需防范“治理性”干旱 [N].农民日报,2011-05-241998-12-25(10).
[4]有关“以钱养事”的弊端参见:贺雪峰.为什么“以钱养事”的改革不可行[J].调研世界,2008,(3);贺雪峰.“以钱养事”为何不宜推广[J].决策,2000,(6);刘燕舞,刘涛.基层水利机构改革的实践状态与取向——以湖北省H市C镇水管站“以钱养事”改革的调查为例[J].古今农业,2010,(4).
[5]参见:贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例[J].开放时代,2011,(2);李祖佩.基层治理内卷化——后税费时期乡村治理中各利益主体的力量彰显与困境[J].战略与管理,2011(2)。