摘 要:当前,农村政治信任的构建已成为事关农村整个政治文明建设成败的重要课题。因此,此问题已引起国内外关注中国农村政治发展的许多学者的高度重视,一些地区还在实践上作出了宝贵的探索。本文认为,要重建农村基层的政治信任,必须理清农村基层政权组织和村级自治组织之间、农村基层党支部与群众之间、村官与村民之间等各种关系。当前,不管是从农村基层政权、中央政府方面来说,还是从村级自治组织、村民方面来说,都存在着不少影响政治信任构建的亟待解决的问题。认真对待这些问题,将其作为一项系统工程来抓,对于重建农村的政治信任具有重要的意义。
关键词:农村基层;和谐政治关系;政治信任
一、政治信任的概念及当前中国农村基层政治信任的现状
政治信任是指政治共同体中民众对权力执掌者的认同和服从,是政治资本的核心要素。政治资本可以促进政治主体获得更多的权力机会和权威影响,是公共权力的获得和有效运作的基础。在革命中建立起来的中国共产党由于其为人民服务的宗旨和行为,而获得广泛的政治信任,并积累了雄厚的政治资本。这也是20世纪60年代初,由于政策失误导致大量人口非正常死亡而未引起大规模政治反抗的重要原因。但是,这种历史积累的政治资本不可能无限制使用,它需要保值增值,其重要方式就是随着经济社会的发展实现治理模式的转换。
众所周知,信任有利于人们之间建立契约。德国著名学者马克斯·韦伯认为,政治权力获取合法权威,是社会成员信任法权、神权和追随魅力领袖,并产生忠诚和服从的心理意识。[1] (P241)在某种意义上,政治统治的合法性主要指公民对于政治行为的资源接受性。[2] (P126)公民自愿接受国家和政府的政治行为,是由他们的信任和认同决定的。因此,政治权力合法化的本质是意识形态的,而非强力和制度所使然。同时,政治信任和合作也是政治关系良性互动的基础。美国社会学家罗伯特·D·普特南认为,人们为了共同的利益而开展交流与合作,参与社会的经济生活和政治生活,逐渐积累了互信资源。互信互助互惠的参与网络能够壮大社会经济,启动民主制度;背信弃义、强制服从等只能破坏民主制度,扰乱社会经济。[3](P157)美国密歇根大学政治学教授罗纳德·英格尔哈特利用《世界价值观调查》的广泛资料,验证了1972~1997年间全世界的人际信任与民主制度呈强烈的正相关。[4] (P95)此前,已经有学者将结论说得更为直接,认为人际信任感是有效民主的先决条件。[4] (P94)
2002年10-11月,中国社会科学院“当代人民内部矛盾研究”课题组问卷调查全国各地年龄在18-69周岁的15000多名居民,显示在10类群体中,半数以上的被调查者认为,党政干部和私营企业主这两个群体是改革开放以来受益最多的群体(表略)。而党政干部和农民这两个群体在改革开放中获取利益的情况则呈现两极分化。中国社会科学院农村发展研究所国家软科学课题组于2004年调查进京上访的632名农民,显示乡镇党委、政府的威信很低,比例居然高达76·1% (表略)。他们上访反映的问题透露了目前农村基层政权受民众信任的状况不佳,乡村的政治关系正在趋向不信任、不和谐。
20世纪90年代以来,中国农村规模性群体性事件连年增多,并出现了有组织的政治抗争,隐含着很大的政治风险。农民的政治抗争意味着农民对现存的农村基层管理模式的不满已到了一个相当严重的程度。但是,另一方面,农民作为受传统影响很深的政治人,他们对社区以外的权力,特别是中央领导还有一定的信任。尽管许多矛盾的源头来自于“上头”,但与农民直接产生冲突的则是基层干部,这就是所谓的“中央是亲人,乡里是恶人,村里是仇人。”“恶人”、“仇人”的称谓表明农民对基层干部的严重不信任。香港浸会大学教授李连江注意到这一现象,明确提出了乡村管理中的政治信任问题。他的主要观点是,中国农民对中共的信任度由中央、省、县、乡、村逐级下降,也就是说,对中央最信任,其次省委,而对乡村一级最不信任。[8]
二、构建农村基层政治信任所涉及的各方面关系
在全面建设小康社会的今天,完善社会主义民主政治,实现中国的政治现代化,就必须在农村基层形成和谐的乡村政治关系。为此,需要用信任和合作来构建乡村民主政治的心理基础和公共精神。
从宏观上而言,乡村和谐的政治关系包括三个方面:一是利益关系的均衡。和谐社会是有能力化解利益冲突,并由此实现利益大体均衡、利益差别不至于过分悬殊的社会。二是权力关系的合理。乡村公共权力只有尊重农民的利益需求,才能够获得乡村社会的合法认同。乡村和谐的政治关系,应当体现农村基层公共权力具有合理的组织机构和完善的管理功能。三是权利关系的公正。建立和谐的乡村社会,不仅要推动农村经济的发展,还要赋予农民同等的民主政治的权利、自由迁移的权利、人身安全和财产保障的权利、受教育的权利、生存和发展的权利。获得这些权利,农民就能够公正地参与利益分配。
从微观上来说,构建乡村和谐的政治关系,特别需要处理好以下几对关系。一是农村基层政权组织和村级自治组织之间的关系。农村家庭联产承包责任制的实行,政社合一的人民公社体制的解体、乡镇基层政权的重建和村民自治组织的兴起,使农民从行政权力的强控制中走出来,调动了广大农民的积极性,推动了农村生产力的发展。然而,一个不容忽视的情况是,乡对村的领导关系转为指导关系,村庄被赋予更多的自主权。村民受到个人利益的理性偏好指引,开始反感基层政府的动员型行政方式,不愿意或者无法理解合法、合理的国家行为。农村基层政府的权威在不信任中被逐渐消解,这对中国农村来说是非常危险的。二是乡村党支部及党员与群众之间的关系。党组织是农村基层的领导核心,这是毫无异议的,但是党组织的领导核心从何而来?却需要研究和探索。实现村民自治以来,这个问题更加凸现出来。改革开放以来,农村社会阶层的分化带来了各种利益关系的重新调整。部分党员出现思想波动,产生“理想是远的,政治是空的,挣到钱才是实的”的错误认识,开始奉行“有利就想,有钱就图。”的拜金主义信条。同时,农村社会阶层分化以后,外出打工经商成为农民普遍的发展方式,农村中的党员也不例外,一些地方的农村党员流动比例高达30%以上。部分流动党员脱离党组织的教育和管理,党性观念、组织观念逐渐淡化,先锋模范作用发挥不出来,群众对其的认可度不高,这种状况使农村党员队伍的整体作用和在群众中的整体威信大受影响。三是村干部和村民之间的关系。在中国农村,村干部可谓是村民眼中最小的官,因为其他干部是管官的,只有村官是直接管民的;同时,村干部又可以说是村民最熟悉的官,几乎每天都要和村民打交道,和村民最亲近、接触最多。实行联产承包责任制后,乡村社会的自主性力量不断发育,大量的经济精英和权力精英脱颖而出,出现了经济精英和权力精英的角色互换,形成了二元结构的精英体系,从而使村落场域的权力博弈更显得复杂化。
三、当前农村基层政治信任构建中存在的问题
在政治语境中,公众对于政治信任往往存在着天然的不信任感。在论述政治权术的马基雅维利主义看来,政治的虚伪性不过是表示君王为了国家利益,可以尔虞我诈、口是心非,内残酷而外仁慈。从道德王的善回到政治人的恶,放弃政治欺骗,同样是权力争斗的需要。因为现实使政治权力的掌控者越发自利,使信任几乎变得不可能。但是,信任在政治中又是可取的,它是培养政治本身所固有的新生性的一种方式,是构成政治权力的基础,但政治容易背离信任并摧毁信任。相对于政治,信任显得更为重要。反观当今中国农村的政治发展,由于新型的乡政村治格局取代了原先的乡村关系,传统的农村“命令———服从”的治理模式已不适应发展的需要,因此各方面在构建政治信任中面临着新的挑战。
(一)当前中央政府在构建乡村和谐政治关系的信任基础中面临的挑战
改革开放以来,中央政府对农村的发展倾注了很多的精力,提出了不少新的思路。然而,“上面千条线,下面一根针。”党和国家在农村各项方针政策和工作部署,最终要靠广大农村基层干部团结带领农民群众贯彻和实施。因此,中央迫切希望农村基层政权及有关干部在新的形势下切实提高自身的执政能力,巩固在农村基层的执政基础,特别是在乡、镇对村的关系从领导变为指导后,这个问题显得日益重要。农村基层干部思想好、作风整、工作实,对于调动广大农民群众建设社会主义新农村的积极性,推动农业和农村社会的健康发展,能够起到重要的示范和引导作用,这是一方面。另一方面,中央又寄希望于通过村治改革的深入,以及村民政治参与制度的完善,进一步加强群众对基层政权的监督,从而避免乡镇一级政权出现“上有政策、下有对策,”消解中央指示和精神的问题。崔之元曾提出三元结构分析框架,指出中国政治权力的总体实际上是三元结构,这种结构反映的是中央政府、地方政府、民众三者之间复杂的博弈关系。[9]其一为中央政府要通过地方政府实现对民众的统治或管理;其二为中央政府又需要通过民众的自治以遏制地方政府滥用权力、胡作非为,同时避免国家权力过分下沉导致财政支出的激增。
(二)农村基层政权在构建乡村和谐政治关系的信任基础中面临的挑战
其一,随着改革开放后村民自治的全面铺开和不断深入,农村基层政权面临着如何摆正自己的位置的问题。在人民公社体制下,农村基层政府的权力合法性来源于有限的土地和政社合一的绝对权威。农民为了生存不得不接受强有力的行政控制。在现代社会体制下,城乡二元化差别示弱,农民有机会进城谋生,非农业收入和打工收入占农民纯收入的比重越来越大。农村的经济资源不再是农民生存的唯一条件。乡村经济利益纽带的松懈,易使村民产生政治冷漠。同时,政治信任资源的不足,导致乡村互动成本的增加,冲突频繁。在我国农村,社会联系的核心是家庭和血缘关系。农村基层政府与农民的关系则以法理为基础。家族内部稳定的特殊信任与家族外部不确定的普遍信任交织在一起。农村基层政府若不能满足农民的基本利益需求,势必破坏后者的本能自利性,导致不信任和冲突。其二,农村基层政府还存在着正确认识民众的问题。长期以来,我国政界都存在着不少关于农民的政治意识、权利观念、组织能力的成见。其中最典型的说法是借助马克思的针对特定历史的话说的,这就是,中国的农民,“他们不能代表自己,一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰,是高高站在他们上面的权威,是不受限制的政府权力,这种权力保护他们不受其他阶级的侵犯,并从上面赐给他们雨水和阳光”(马克思语)。因此,就要“教育农民”、“改造农民”、“代表农民”和“控制农民”。这种对农民的成见必然带来在实践上青睐“命令———服从式”的治理模式,在工作中使干群的磨擦和矛盾增多,从而造成农村民众对基层政府工作的不支持和不信任。
(三)村级自治组织、村党支部在构建乡村和谐政治关系的信任基础中面临的问题
在村级治理中,另一个不容忽视的问题是党的基层组织至今仍沿袭着传统的管理方式,不适应农村的新情况和农民的新要求,从而导致农民与党的基层组织之间的政治不信任。目前,许多党组织领导人在带领群众致富方面缺乏能力,不能对农民群众的生产生活需要提供帮助,由此引起不少农民的不满,从而影响了干部和群众之间、党员和群众之间的关系,这种情况在实行村民自治过程中同样突出地表现出来。
(四)农村民众在构建乡村政治信任中存在的不容忽视的问题
首先,应该看到,今天的农民已不是传统眼光中光有满脑子的皇权崇拜、子民意识、清官情结的农民。客观而言,今日的农民中有相当部分是具有理性判断力的政治人, 20多年来的改革开放给了农民一定的经济自主权,文化教育的发展使农民有了作出一定独立判断的能力,这些都决定了当代中国农民的政治意识、权利观念和组织能力已经超越了小农皇权时代的局限。但是,我们不能不看到,当前,农民政治文化素质总体上较为低下仍是一个现实。建国以来,特别是改革开放以来,农民的素质构成有了巨大的变化,但大量的统计资料表明,绝大多数农民的文化水平并不高,我国文盲人口中的大部分也属于农民阶层。农民总体上政治文化素质的低下使得其一方面不善于正确表达自己的利益,不善于参与与其利益紧相关联的政治生活;另一方面,也使得其不善于与政府、官员之间的政治沟通,从而使得客观上构建农村的政治信任的难度增大。
其次,目前村民非法结构的畸形发展,使得农村基层政治信任的构建受到消极的影响。根据我们的实证研究,在现阶段中国农村村民自治运作中,村民公共参与的非法结构和非制度性参与呈现出增多的趋势。村民公共参与的非法结构和非制度性参与之所以会畸形发展,根本的原因在于正常的公共参与结构不能满足村民的参与需要,或某些必要的参与功能无法通过正常的公共参与结构来履行。当然,也不能排除抱有不正当目的的村民为增强自己的参与效能而构建出某些非法结构。卢福营先生认为,在村民公共参与结构不健全的情况下,非法结构可能成为村民进行有效公共参与的必要补充形式。[10]然而,非法结构的存在和增多势必会对村民正常的公共参与产生消极影响,并有可能对农村和谐的政治关系的构建构成明显危害。
四、正确处理构建农村基层政治信任中存在的问题———当前农村政治文明建设的一个重要课题
目前,农村基层政治信任问题的产生,既有其主观上的原因,也有其客观上的原因。就客观上而言,随着改革开放的深入,市场经济的精神逐渐渗透到乡村社会,对利益的算计成为农民行为模式的重要价值取向,统摄乡村多年的“命令———服从型”的治理模式逐渐失灵,加之传统的人民公社制度被新型的乡政村治格局所取代,村民获得了更大的发展空间和更便利的流动条件,以至于干部们觉得对群众的管理难度日益增大。主观上而言,乡政村治的权力分化以后,不少农村基层政权组织仍旧习惯于用行政权力从乡村社会摄取资源,以至于加剧了基层政府部门和农民之间的紧张关系。而在村级组织内部,由于受市场经济大潮的影响,许多农村党员、干部开始把主要精力放在自身的发展致富上,对群众的生活和生产缺乏应有的关心,从而降低了自身在村民心中的威信。因此,构建农村基层的政治信任,也需要从主客观方面来努力,将其作为一项系统工程来抓。
(一)对于政府而言,首先,应大力加强农村基层党员干部的廉政建设。目前农村基层在党风廉政建设方面存在着一些亟待解决的问题。有些干部民主法制观念淡薄,工作方法简单粗暴;有些干部办事不公,吃拿卡要;有些干部以权谋私,为个人或亲属谋取不正当利益,这些问题的存在,直接损害了农民群众的切身利益,导致不少地方的党群、干群关系紧张,甚至造成矛盾激化,从而影响了农村政治信任的构建。鉴于此,加强对农村基层干部的思想教育,是构建农村政治信任的基础性工作,党和政府要教育农村基层干部真正树立全心全意为人民服务的宗旨,做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋。”使广大农村基层干部成为百姓眼中“靠得住”的干部,从而巩固党在农村基层的执政基础。
然而,农村基层干部要获得农民的信任,光凭“靠得住”是不够的。实行村民自治以来,出现了一个引人关注的现象,即在一些经济较为发达的地区,先富群体纷纷通过捐资竞选等各种方式参与政治生活,其中很大部分并不是中共党员,而是普通群众,这是一个值得注意的动向。在很多村落,党支部和党员的影响力、号召力、凝聚力对群众而言已经弱化。对于群众而言,不管你是不是党员,能够带领他们过上好日子的,就值得他们的信任。这就对广大基层党员干部提出了一个严峻的课题:要团结广大村民,发挥战斗堡垒作用,不但要让村民觉得“靠得住”,而且还需要“有本事”,让自己成为先进生产力的代表。因为现在的村民和解放初期的农民不同,那时,党可利用长期积累起来的威信赢得百姓的信任,而现在,在市场经济的熏陶下,百姓更多的是基于利益的算计。因此,如果党员干部不能做群众的领头羊,不能给百姓带来实惠,便很难轻易获得百姓的尊重和信任。
(二)正确处理乡村关系,加强对村委会、村
党支部工作的监督,是构建乡村和谐政治关系之信任基础的重要途径实行村民自治以后,农村基层政权组织对村委会由原先的上下级领导关系变成了指导、支持和帮助,而村委会只是协助基层政府开展工作而已,并且《村委会组织法》明确规定,农村基层政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。在当前形势下,这就把农村基层政府置于一个非常尴尬的境地,即既要在各村委会的配合下,按照政策完成上级政府交给的各项任务,又不能干预村委会的选举,保证自己中意的人当选。在这样的背景下,更应切实提升农村基层政府的执政能力,建立乡村多元治理格局。换言之,完善社会利益表达结构和表达规则,保证社会权利和政府权力的和谐性,使公民有能力在制度框架内与政府对话,需要农村基层政府走出官僚社会和走向公民社会,这是乡村实现和谐政治关系的重要社会条件。
当前应进一步建立健全村务公开和民主管理制度,调动起广大农民参政议政的积极性。目前,我国大多数村庄都实行了村务公开,但真正做到真公开、常公开,公开、公平、公正地办理村务,让老百姓确实满意的并不是很多。我们认为,要让村务公开不走过场,不走形式,在实践中就必须做到:一是要形成一种制度。可在乡镇范围内规定统一的公开时间表,上级有关部门可定期或不定期地进行检查。同时要建立村务公开档案,便于上级检查和群众监督。二是公开的项目必须齐全、清楚。尤其是村民关注的村中收支情况、电价及电费收缴、宅基地的发放等,村委会必须全面详尽地予以公开。只有真正做到村务公开,才有可能调动起广大农民参政议政的积极性,才有可能构建乡村和谐政治关系的信任基础。
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