- 发端于安徽小岗村的“大包干”,把农村生产的自主权交给了农民,拉开了我国改革的序幕。但农村公共建设的自主权至今没有交给农民,仍由政府部门包办代建,农民的知情权、决策权、参与权和监管权缺失。近年来,安徽省移民项目实行村民自主建管机制创新与实践,把农村公共建设的自主权交给农民,极大地激发了农民的建设热情,取得了令人满意的成效。
安徽试行村民自主建设机制
移民项目是水库后期补偿和再安置工程,其投资是为偿还移民历史欠账,投资的使用权应归移民群众所有。移民项目属村级公共设施,村集体所有、所管、所用,村民应是建设的主体。移民项目绝大多数属小型工程,村民有能力自建,不同于关系国计民生的大工程。移民项目直接贴近百姓,是农民家门口工程,持续实施20年,如果不尊重民意,难以让移民百姓满意。
在此背景下,安徽省发展改革委和财政厅根据国务院2006年17号文件精神,经过大量的调研,决定革除政府部门代建,以长丰县陶西村自建道路为范例,吸收已有村民自建经验,创建了村民自选、自建、自管、自用和政府监管服务的建管机制(简称村民自建),主要内容包括以下几个方面。
――项目民主管理。项目以移民村为基本单元,投向为村公益性生产生活设施;省核准到移民村投资的所有权和建设权归村民所有,把农村公共建设的自主权交给农民,严禁政府部门代建;建设项目由村民自选、自建、自管、自用,各级政府部门做好监管服务。
――投资计划管理程序。安徽省依据直补移民人口基数、水库类型、贫困程度和项目实施情况,核定下达各县(区)项目投资总量,县(区)分解到村,村委会按村民意愿推选项目,经县、市审核报省水库移民管理局核准备案,并上网公示。县级移民管理部门组织编制和审批项目实施方案(或初步设计),村民按批准的实施方案组织实施。
――项目实施建管分开。村委会作为项目的责任主体,负责监督理事会、协调用地拆迁等建设条件,审查账务,制定落实项目管护制度等。项目理事会作为项目建设主体,负责施工组织、建筑材料采购、派工、设备租赁、记录施工日志、管理财务和报账等。
――项目建设方式。对村民能够自建的项目,不论工程规模大小,不实行招投标,县级移民管理部门负责落实技术人员旁站服务,由理事会组织村民自建,并按照当地劳务工资支付报酬,村民劳务报酬经村级公示,凭发放名册直接纳入工程投资;对工程技术含量较高的项目,由理事会聘请有相应资质的工程师或技术发包,组织村民自建;对村民无能力施工的项目,由理事会自主招标建设。
――资金管理实行公示制和报账制。项目竣工后,村委会要及时召开村民代表大会,听取、审议理事会财务报告,并责成理事会将项目明细支出在村内公示(公示期半年),公示7天无异议后,按县级报账制报账;发包项目公示发包过程、评标人名录和中标合同。
――项目管护。村民自主建设可以概括为:“四自两会一公开”。四自就是自选、自建、自管、自用。核心是确权,把国家投资的所有权赋予村集体,事权财权归村民所有。关键是确保项目理事会实施主体、村委会责任主体和政府部门建管主体地位。两会就是两次村民代表大会。项目前期召开第一次村民代表大会,根据年度投资推选项目和票决直选理事会。项目竣工后召开第二次村民代表大会,审议理事会财务报告,评议理事会建设成果。一公开就是建设全过程公开。
村民自建机制实施成效显著
四年多的实践表明,村民自建相对于政府部门包办代建,显现出无比的优越性和强大的生命力,取得了卓越的成效。
首先,杜绝了跑项目争投资,阻断了投资挪用截留。省级实行总量调控下的核准备案制,杜绝了跑项目争投资,降低了行政成本。投资直接核准到村,网上向社会公示,单项工程明细账村内公示;项目建设既有建管内部制衡又有外部制衡,既有政府监督制衡又有民众监督制衡,让行政在阳光下运行,阻断了层层挪用截留。2011年度安徽省全省考评,随机抽查320个项目,无一贴牌,投资100%落实到村。
其次,建设成本比政府代建节省一半。村民自建与自主发包相比,建设成本一般降低1/3左右,节省投资构成:就地取材,就地用工,材料费和工资成本降低;省去了承建商的利润(20%左右)、监理费(3%)、招投标费(3%)、承建商管理费和税负等。村民自建与政府代建相比,建设成本一般降低50%左右,政府代建在自主发包投资基础上,再增加用地拆迁费用和非工程费用20%以上。
第三,农民从劳务中再次受益。农村公共基础设施建设,建筑材料费用比重小,劳务费用比重大,一般占项目总投资的30%~60%。安徽省金寨县黄畈村桥梁单跨22米、荷载20吨,评估自主招投标价45万元,村民自建造价20.2万元。其中就地取材4.7万元,劳务费8万元,两项合计12.7万元,占总投资的63%。
第四,极大地调动了农民建设家园的积极性,农民满意、满足。自建机制使农民真正成为农村建设的主人,建设项目和建设方式选择自己说了算,建设过程民主、公开,项目建设成为自己的事,农民参加建设的积极性高涨,农民除享受工程使用和劳务报酬等利益外,还享受当家作主、尊严尊重和自我实现的满足。在建设过程中,村民主动无偿让地、砍树、拆迁普遍存在,这与政府代建的征地拆迁困难形成鲜明对照。
第五,树立了干部的公仆形象,干群关系和谐。过去政府代建村公共设施工程,村民不知情,疑虑工程腐败普遍存在,政府往往是出力不讨好。村民自建,政府不再直接操作具体建设,致力于做好技术服务和资金监管,涌现出一批不计报酬做服务的好干部,深受村民拥戴,他们享受着群众满意的快乐。
践行村民自建机制不存在实质性难题
几年来,笔者对践行村民自建机制感受深刻,也引发了对现行农村公共建设政府部门包办代建的思考。
第一,变革政府代建村集体建设势在必行。政府主管部门代建村集体建设,既不是投资人、所有人和使用人,也没有村委会的委托,从理论和事权考证,都不具备项目法人资格。主管部门代建,既是裁判员又是运动员,建管同体,监管缺失。政府部门职能错位,政府主管部门具体操作村集体建设,超越服务型政府职能范围,应尽的监管服务缺失。
第二,民众权力与政府权力要有边界。村民自建机制在权力配置上,把项目投资的所有权和建设权赋予农民,同时强化了政府的服务职能和监管权,规范、约束了行政权力;在建设一线,界定村委会管钱管事,理事会花钱做事,建管分开,禁止建管同体。我们从一件小事做起,合理配置公权力,让部分公权力回归民众,有效地维护了民众知情权、参与权、决策权和监管权,抑制了政府公权力膨胀、部门化、甚至个人化。
第三,推行村民自建机制有利于健全基层社会管理。社会管理的根基在广大农村,目前基层社会治理机制不健全、不完善,群体上访和维稳的压力日益增加。基层社会治理的核心是让农民依法行使民主权利,自我管理公共事务。村民自建机制最大限度地维护了移民群众权益,建管全过程民主、公开,为村民自治事权民主提供平台,是保障农民知情权、参与权、决策权和监督权的有效形式。
第四,推行村民自建机制知难不难。村民自建机制是一个权益再分配的机制,确实是一次深刻的变革。显而易见,推行村民自建与推行“大包干”的阻力相比小得不值一提。推行“大包干”把生产经营权交给农民的阻力是姓资姓社的意识形态,事关社会主义国家性质之争;而推行村民自建机制把建设的自主权交给农民,是打破扭曲的利益格局,破除政府主管部门越位带来的部门利益,影响是局部的、积极的,得到的是巨大的民众权益。
第五,推行村民自建机制只有体制障碍,没有农民自建能力障碍。安徽省已实施移民项目近万个,涉及农村道路、农田基础设施、人畜饮水、村庄整治、土地整理、水土保持和村级文教卫等设施,覆盖了国家现有农村公共建设专项投资。按施工技术等级分,大到闸站、中型桥梁,小到沙石路,没有解决不了的技术问题。实施方案或初步设计由专业设计单位编制,主管部门审批并负责落实技术服务,灵活的建设方式为施工技术提供保障,在自主建设机制下,村民完全有能力建设大规模的技术复杂的工程。
(作者单位:安徽省水库移民管理局)
- 责任编辑:txy
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