• 涉警信访工作中的六大关系
    林辉煌[1]
    (华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北 武汉 430074)
     
        近年来,伴随着现代化转型的快速推进,中国出现了一股涉警信访的高潮。涉警信访,即涉及公安机关的信访,这部分信访主要涉及轻伤害案件的处理、刑事命案的侦破、交通事故的处理、110接处警、民警执法行为等方面。根据笔者的调研经验,当前的涉警信访非常复杂,但是最关键的是要处理好其中的六大关系。
    关系1:城市化与信访潮
    涉警信访的高潮几乎是伴随着城市化同步到来的。城市化是一个利益重新整合的过程,容易引发各种社会矛盾。已有研究表明,犯罪率与城市化具有显著的线性正相关关系,即城市化程度每上升1个百分点,犯罪率会上升13.24个单位(即13. 24起/10万人)。[2]笔者在A市调研时发现,城市化对农村涉警信访的影响表现在其信访量从2009年开始突飞猛进(这也是当地城市化推进最快的时期),尤其是涉及土地的信访。城市化对农村涉警信访的另一个影响体现在“交通事故”上,日益增多的农村车辆以及由此引发的交通事故剧增,从而导致涉警信访的大量发生。
    而随着城市的进一步发展,城市本身的问题也会引发更多的涉警信访,这主要表现在“诈骗”和“拆迁纠纷”上面。城市社会关系的陌生化和不稳定化使得各种欺诈行为泛滥,而这些欺诈行为借助现代通讯技术和网络技术往往难以被侦破,因而容易引发信访。而老城改造必然要涉及拆迁重建,因为赔偿问题往往引发社会矛盾从而导致信访。
    从某种意义上讲,涉警信访的大量存在是城市化过程中的必然现象;而且城市化的速度越快,社会矛盾越多,涉警信访也就越多。
    关系2:个体访与群体访
    一般认为,群体访所造成的后果要比个体访严重,因此政界往往对群体访更加重视,尤其是在信访考评体系中更是如此。然而笔者通过在A市的深入调研,认为个体访的问题要比群体访来得严重。首先,从数量上来看,群体访(五人或五人以上的信访)的比例非常低,只占总量的2.82%,而个体访(一个人的信访)则占总量的70.06%。其次,就接访经验来看,群体访更容易得到摆平,因为它本身的成本很大,难以持续存在;而个体访则往往采取游击战的方式,令各级政府部门防不胜防,而且很容易形成缠访闹访;最后,群体访不容易引发重访(仅占0.99%),而多数的重访都是由个体访所引起的,因为群体访的成本过大,一般上访一次就放弃了。
    关系3:治安案件与刑事案件
    中国公安工作一直存在偏重刑侦的状况,以命案攻坚为公安工作的中心,对于基础性的治安工作却不够重视。A市的经验证明,在所有涉警信访案例中,“违法事件”所引发的信访超过了一半,如果再加上“纠纷事件”,两者所占的比例高达66.84%,而“犯罪事件”仅占17.65%。治安案件之所以容易引发信访,是因为社会中的治安案件总量本来就比较大;其次,治安案件往往牵涉各种社会关系,单独依靠法律很难彻底解决这些问题;最后,治安案件的证据往往琐碎而易逝,加上证人不愿意做证,给案件的处理造成很大的困难。
    因此,公安机关应该进一步强化治安工作,给与充足的警力、资金和技术保障,为治安工作的有效开展提供良好的平台,从而减少涉警信访的发生。
    关系4:农村与城市
    在现代性的冲击下,农村作为一种平静的乡土社会已经不复存在。然而到现在为止,学界包括政界依然把农村想象成一个纠纷很少(即使有纠纷也可以自己解决)的“太平天下”;从学界的角度来看,就是强调农村温情脉脉的熟人社会关系可以构成社区自治的重要资源,不需要国家过多地介入;从政界的角度来看,就是把社会治安的工作重心放在城市,对于农村则关注很少。然而事实证明,这种想象已经与社会实践不相符合,尤其是在城市化大行其道之时,农村俨然成为一个是非之地。
    A市的涉警信访表明,农村涉警信访占到67.8%,远远多于城市信访;农村更容易发生群体访,农村的群体访占农村信访总量的3.33%,而城市的群体访只占城市信访总量的1.75%;农村信访更容易进一步引发重访,占农村信访总量的61.67%,而城市的重访占城市信访总量的47.37%。原因主要有三个方面:一是农村原有的社会结构已经瓦解或者趋于瓦解,通过内生权威来实现社会秩序的功能已经丧失;二是农村基层组织基本上处于瘫痪或半瘫痪的状态,基层治理资源丧失,村组干部、党员很少管事,也管不了事,因此几乎所有矛盾都涌向公安机关;三是城市化的兴起对农村的利益关系造成巨大冲击,从而引发更多新的社会矛盾。当这些矛盾无法在公安机关那里获得有效解决或者当事人对处理过程与结果不满,就很容易导致涉警信访的发生。
    因此,国家应该加强农村警务建设,切实有效地提供基层治安网络,从而将大量矛盾及时化解在基层,减轻涉警信访给公安机关造成的压力。
    关系5:有理信访和无理信访
    信访制度的宗旨在于为当事人提供一种穷尽所有正常救济方式之后的最后救济,它应该排在各种救济手段之末,并且要有合法正当的信访理由。因此,一般要在相关案件完结之后或者案件办理过程中确有重大信访事由出现之时才能选择信访。也就是说,只有真正冤屈的案件才能进入信访渠道。
    然而现实的情形却相反:大量尚处于办理过程的案件以及办理过程中并无重大信访事由的案件纷纷涌入信访渠道。从信访诉求(按照诉求对象分类)来看,数量最多的就是“要求民警加快处理”,占到总量的30.27%,信访人并不在乎案件的处理程序,只希望通过信访来给民警施加压力,从而增加自己的谈判成本。而在信访诉求(按照案件处理过程分类)中,最强烈的诉求是“对案件进程的督促”和“对执法过程不信任”,这两类信访都是在案件处理过程中发生的,比例高达74.33%。甚至有些案例不报案而是直接走信访渠道,由上级部门直接下个批文,给基层民警带来很大的压力。
    我们还可以根据重访来分析这个问题。一般而言,对信访案件的处理需要一个重新调查处理的过程,能够解决的问题一般都可以在上级部门的监督下得到解决,特别是在当前信访高压的态势之下;而经过多次信访依然没有得到解决的问题,据笔者调查,基本上都是些无理的诉求。而当前的涉警信访有超过一半都是属于重访,其中一个月内在同一个部门就同一个问题的重复访占到总量的8.29%,如此频繁的信访显然是不太正常的。
    问题在于,当前的公安执法已经越来越规范,将这些提前发生的信访都归咎于民警的执法错误或者不规范显然是不公道的,而且也不符合客观事实。那么结论只有一个,即信访日益成为当事人谋取个人私利的手段,无论这些个人私利是表现为“敲诈民警”(笔者亲自接触过这样的案例就不下于10例),还是表现为“让案件处理结果更有利于自己”(保守估计要占信访总量的80%),还是表现为“让案件脱离常规程序尽快处理完毕”(在笔者调研的过程中,几乎所有的信访人都抱有这样的心态)。这些为自己私利而展开的信访在客观上就造成了一个后果,即真正冤屈的案件反而难以进入信访渠道,信访维权的真正道路被堵塞了。
    关系6:执法规范化与涉警信访
    当前的公安法治建设有一种理想是:通过不断地强化执法规范化来减少涉警信访发生。然而这种理想在残酷的现实面前破灭了,随着执法规范化的推进,涉警信访不仅没有得到有效控制,反而大量增加了。主要有以下几个原因:
    首先,随着城市化的推进,社会矛盾越来越多,进入公安机关的案件剧增,这就为涉警信访的增多提供了庞大的存量。因此,涉警信访的增多是城市化的一个副产品,并不会因为执法规范化而大幅度减少。
    其次,执法规范化意味着原本不成为问题的执法瑕疵现在却成为不被容忍的大问题,这就大大降低了涉警信访的门槛。也就是说,原本不会引发信访的执法问题现在都可能成为信访的理由。在这种快速“法治化”的鼓励下,人们很容易对民警的执法过程吹毛求疵,并且随时准备通过上访来提出自己的抗议。这个问题与现代化过程中的“腐化问题”类似。为什么现代化滋生腐化呢?亨廷顿认为,现代化涉及到社会基本价值观的转变,那些按照传统规范是可以被接受并合法的行为,在这些现代人士的眼里就成了不能接受的和腐化的行为。因此,处于现代化之中的社会中的腐化现象,在某种程度上与其说是行为背离了公认的规范,还不如说是规范背离了公认的行为方式。[3]比如证据主义的盛行,要求所有的案件都必须有充足有效的证据支撑,这对于很多治安案件根本不现实,尤其是打架斗殴的案件更难获得准确的证据。有趣的是,一方面人们对证据要求越来越高(权利膨胀),另一方面却来越不愿意站出来作证(义务萎缩)。
    再次,私人权利的过度膨胀很容易导致信访问题的扩大化,尤其是当私人权利与私人利益搅在一起的时候,信访人往往标榜着维权的话语来谋取不应得的利益。公安机关作为国家的暴力机关,其行为风格往往要比其他政府部门来得刚硬,而这却往往成为信访人不能容忍的问题,认为民警“态度不好”从而引发信访。
    最后但也是最根本的原因是,公安机关在处理信访问题时往往丧失原则,为了眼前的稳定而息事宁人,“掏钱买平安”。这就使得信访治理失去了是非标准,导致“上访即有理”的访民心态,从而引发更多的信访。正是因为政治原则的缺失,公安法治建设才会陷入困境之中。
    需要指出的是,笔者并不因此推出这样的结论:既然执法规范化不能减少信访的发生,那就不要再强调执法规范化了。执法规范化、公安法治化显然是值得追求的目标,它是中国整体法治建设一个重要的组成部分。需要注意的仅仅是将执法规范化与涉警信访分离开来,执法规范化应该有自己的主体性价值,并且遵循一定的发展规律,不能够脱离现实生活而独立发展。同时要强调政治是非原则对于执法规范化建设的前提性意义,加强政治伦理建设,从而实现涉警信访的有效治理。
     


    [1] 林辉煌,福建漳州人,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员、博士生,主要研究方向为法律社会学与乡村治理。
    [2] 胡联合:《转型与犯罪——中国转型期犯罪问题的实证研究》,北京:中共中央党校出版社2006年版,页33-34。
    [3] (美)亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华、刘为等译,北京:生活。读书。新知三联书店出版社,1989年版,页55。
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