群体性上访是上个世纪九十年代末乡村治理性危机的一个重要表现,中央正是通过信访统计掌握农村的基本信息,认为农村形势已恶化到了非彻底扭转不可的局面,并希望通过税费改革、取消农业税等措施从根本上解决农村问题。令人吊诡的是,农村信访非但没有因国家的税费改革、取消农业税以及一系列惠农政策而减少,反而在税费改革后有极速增加的趋势,信访治理逐渐成为乡村治理的唯一形式。不断膨胀的农民上访与不断绷紧的上级政府转移的信访压力,不仅使农村基层政权无法进行正常的乡村治理,而且使信访治理本身陷入恶性循环的困局之中。
税费改革后农村信访困局的出现,既有中国政治体制与现代政治悖论的因素,[①]也有国家治理转型的缘故,[②]还有乡村治权弱化的方面,[③]而更直接的原因还在于税费改革后乡村治理的缺位,乡村治理本身陷入了严峻的困境。本文将从经验和逻辑上证明,税费改革后乡村治理困境是农村上访不断膨胀、基层信访陷入困局的导火索与诱导根源。
本文分六部分铺展,第一部分率先论述农民上访的类型及其层级意愿,第二部分讲述税费改革前后,各层级政府对农民主要上访类型的治理之道,第三部分论述税费改革后,基层信访困局形成的逻辑线索与内在机制,第四部分论述谋利型上访与上访产业的雏形,第五部分延伸讨论当前基层信访治理内卷化及其根源,第六部分在前述的基础上初步探索突破农村基层信访困局的可能路径。
一、农民上访的主要类型及其层级意愿
根据华中科技大学中国乡村治理研究中心同仁在全国各地农村的调研发现,税改前后(以2003年为界)农民上访的主要类型并没有发生根本性的变化,变化的是各上访类型在总量中所占的比例(如表1所示)。农民上访主要可以分为维权型上访、谋利型上访与治理型上访,另外还有零星的难以归类的其他上访。税改后只有治理型上访有所变化,新增了因水利灌溉、村级债务等问题导致的上访。
表1 税改前后不同类型农民上访统计表[④]
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时间(年) |
不同类型上访所占比例 |
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维权型上访 |
谋利型上访 |
治理型上访 |
其他 |
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民事纠纷 |
水利灌溉 |
村级债务 |
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税改前(1997~2002) |
58.43% |
12.99% |
13.64% |
—— |
—— |
14.94% |
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税改后(2003~2009) |
4.31% |
29.50% |
51.15% |
7.04% |
3.65% |
4.35% |
维权型上访是指,农民因基层政府侵害自身或公共权益而希图通过更高层级政府来维权的上访。在20世纪90年代中后期以后,随着农民负担问题加重、乡村干部腐败、乡村债务恶化等问题愈演愈烈,农民的不满情绪日益高涨,干群关系日益紧张。由此引发了数量庞大的维护权益的群体性上访及个访。农民主要反映的问题包括农民负担问题、干部不法侵害问题、乡村干部的贪污腐败以及村级财务管理混乱、村务不公开等问题。这个时候的维权型上访占信访总量的58.43%,居所有信访类型的榜首。税费改革后,维权型上访的数量和比例都迅速下降,主要源于税费改革、取消农业税及配套改革,釜底抽薪式地抽调了乡村干部侵害农民权益的可能。而此后主要的维权型上访主要是反映在政府征地上,[⑤]因而数量较少。
谋利型上访是指,农民出于生活照顾、救助和扶助,特别是利用政府“为人民服务”的意识形态谋取私利的上访。税费改革前,谋利型上访主要是出于生活照顾、救助和扶助,不仅在村庄内具有正当性,而且也符合社会主义意识形态,这样的上访户一般是五保户、受灾户、积贫积弱积病户,较为容易甄别、取证。税费改革后,谋利型上访的性质变化很大,除了前面具有正当性的上访户之外,主要是税改后国家在农村实行了一系列的惠农支农政策,如粮食直补、粮油补贴、农机农技补贴、家电下乡、新农合、新农保等,一些农民就希望通过反复上访、越级上访、进京上访来利用国家政策为自己谋取私利。谋利型上访越来越演变为没有正当性、不合理的上访,上访和信访制度成为上访者谋取私利的工具;由谋利型上访演化而来的谋利取向的上访专业户、钉子户成为基层信访最头疼、消耗最大的治理对象。每次国家的新政策出台,就会造就一批新的上访谋利者和食利者,这也正是税改后谋利型上访不断增加的缘故。
治理型上访指的是,由于农村治理缺位、农民通过上级政府施压的方式要求乡村组织,尤其是村级组织履行治理责任的上访。在税费改革前,导致农民上访的治理问题主要是民事纠纷,源于农民对村级调解纠纷的不满或者村级无法调解,而通过上访要求乡镇领导参与解决。其他的诸如水利灌溉在税费改革前因为村级组织的强有力组织、维护而不成其为问题,而村级债务也因为农民对村级还债有预期而不构成上访的理由。税费改革后,国家脱卸了乡村治理、管理乡村的责任,同时也剥离了它诸多的权力,乡村组织既无责任、又无权力治理乡村社会,乡村旋即出现严峻困境,主要表现为纠纷得不到及时有效解决,农田水利设施由于未能维护、修整而迅速崩溃瓦解,村级拖欠农民的债务被锁定、新的欠债又产生,等等。这些问题严重影响了农民的生产、生活和干群关系,很快成为农民上访的理由。农民认为乡村组织、尤其是村级组织没有履行治理责任,而通过向上级政府反映情况、希望上级政府给乡村组织施压责令其履行治理责任。税改后,治理型上访因为乡村治理困境而主导了农民上访类型(占总量的61.74%)。
“其他”类型的上访由于以下三个方面的原因而在本文分析中可以忽略不计:一是样本较小,二是所反映的问题无关痛痒,三是无法触动基层信访的神经。也就是说,“其他”类型的上访只是有人上访、并在信访办登记了,但一方面对上访者来说处不处理都无关紧要,他的关注点本身不在此,另一方面对乡镇政府来说也无需正视、更不用动真格去处理,它只是“知道了”而已。且“其他”类型上访在不断地减少。因此,本文只关注前三类上访。
尽管就一般常识来看,乡镇一级是农民各类上访诉求最多的政府层级,这源于它离农民最近,是农民上访的最低层级的政府。农民有问题要解决、有冤屈要伸、要告状村级组织,那么首先诉求的对象是乡镇政府。而且上访农民都希望乡镇政府就能满足他们的诉求,以免劳其他的神。但是,乡镇政府不可能解决所有问题,而且它也会成上访针对的对象。那么,就会有越级上访,越级到什么层级的政府要视不同上访类型的意愿而定。
可以将政府的层级分为高层政府(包括中央和省级政府)、中间政府(包括市县政府)和基层政府(乡镇政府)。此处试图提出上访的“层级意愿”的概念,指的是不同目的、不同类型的上访对不同层级政府的诉求意愿不一样,有的诉求基层政府,有的诉求中层政府,有的诉求高层政府,乃至中央政府。也就是说,所有类型的上访诉求最多的层级是乡镇政府,也都可能上访到的最高层级式中央政府,但一种类型仍有最有意愿达到的某个高层级的政府,这个意愿就是它的层级意愿。
首先,就税费改革前的治理型上访而言,民事纠纷是其唯一的上访缘由。此时的民事纠纷一般是日常接触性的纠纷和利益纠纷,利益诉求都不大,农民一般不越级上访,越级上访的成本比较大,为了细小琐碎的利益而花大成本,划不来,只有冤屈很大的纠纷才会越级上访;且税改前乡镇政府有解决一般纠纷的能力。因此,当时的治理型上访尽管也有越级上访情况,但农民的层级意愿还是在基层政府。
税费改革后,乡镇政府的治理能力被削弱,而其中民事纠纷又涉及到较之前更大的利害关系,比如因土地政府变动带来的利益调整依法的土地纠纷,乡镇政府难以解决,农民就越级上访;水利灌溉在税改后成为乡村的严重问题,乡镇政府既没有钱、也没有组织能力去解决所有村落的水利问题,水利越级上访不断增多。然而,民事纠纷中的利益仍然不构成农民最大的利益、破财吃亏也不是最大的冤屈,农民犯不着花过多的精力、成本到高层政府上访;更何况,中层政府转交信访案件之后,乡镇就有压力正视农民纠纷问题,有可能配置资源去解决;只有冤屈很大、很有气的少数纠纷才会引发进京上访。
农田水利灌溉问题一般是群体性的问题,水利上访一般也是集体上访,而集访越级的可能是在县市,一般不会越级到高层政府:一方面组织不起来、成本太高,另一方面国家对集访的定性比较严重,打击力度比较大。而村级债务问题国家政策已经锁定,农民一般上访到乡镇一级就会被告知锁定债务是国家政策,再为这个越级上访是不合法的,农民上访会终止在乡镇一级。因此,归结起来,税费改革后治理型上访的意愿层级一般是中层政府。
其次是维权型上访的层级意愿。就上访者一方而言,上访者冤屈越大、权利损失越大、正义性越强,那么上访的动力就越足;而对于上访针对对象而言,农民上访层级越高,它承担的政治责任就越大,修补、维护和补偿农民权利的意愿也就越大。因此,维权型上访无论是在税费改革前,还是改革后,其层级意愿都是高层政府。税费改革前,中央政府正是通过进京的维权型上访了解到基层的治理情况和干部组织的情况,并因此认为乡村干部、组织有权就干坏事从而影响党和政府的合法性,最后通过税改和取消农业税彻底剥离了乡村组织的治理责任和治权。税改后,由于信访形势的变化,乡镇信访量猛增、高层也不断转移信访高压,乡镇政府的信访神经十分敏感;维权型上访利用乡镇政府的这种敏感心理,越发越级、进京上访,以期尽早、尽快维权。所以,税改后尽管维权型上访大量减少,但越级到高层、进京的维权型上访却在不断地创生。
最后是谋利型上访的层级意愿。税改前为了解决生活实际困难的上访一般诉求对象是乡镇政府,源于乡镇政府能够满足这种基本的诉求,另外税改前越级上访被严格限制,越级、进京上访的个人和组织要付出高昂的代价,非有真正冤屈者不越级、不进京。而税费改革后,不正当性的、不合理的谋利型上访专业户、钉子户,天生就有到高层政府尤其是进京上访的意愿,这源于它谋利的天性。因为此时,与维权型上访一样,谋利型上访者利用乡镇政府对信访的敏感心理,通过(或威胁要)越级高层、进京上访来威胁乡镇政府,后者为了息访、确保信访不被一票否决,而对谋利者无限地、无原则地妥协退让,给予对方好处。得到好处的谋利者就会得寸进尺,要求得到越来越多的好处,而其他没上访的农民、治理型上访者和维权型上访者就会依葫芦画瓢,一效仿、一转化,谋利型上访就越来越多、越来越难缠。
总结起来,税费改革前维权型上访的层级意愿是高层政府,治理型上访和谋利型上访的层级意愿是基层政府;税费改革后,维权型上访和谋利型上访的层级意愿是高层政府,治理型上访的层级意愿是中层政府(如表2所示)。这也可以看出,税费改革前,乡镇政府还主要是农民上访的层级意愿;而税改后,则不再是农民上访的层级意愿,说明农民上访愈发有越级、进京的倾向。这符合税改后乡村治责缺失和乡村治权弱化的基本判断。[⑥]
表2 不同类型上访的层级意愿
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时间(年) |
不同类型上访的层级意愿 |
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维权型上访 |
谋利型上访 |
治理型上访 |
其他 |
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民事纠纷 |
水利灌溉 |
村级债务 |
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税改前(1997~2002) |
高层政府 |
基层政府 |
基层政府 |
—— |
—— |
—— |
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税改后(2003~2009) |
高层政府 |
高层政府 |
中层政府 |
中层政府 |
基层政府 |
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二、对农民上访主要类型的治理之道
因为有越级上访、有不同的层级意愿,就会有不同层级政府的治理上访之道。税改前后两个阶段,各层级政府有着完全不同的治理之道,在效果方面也是天壤之别。
税费改革前的治理层级主要是基层政府和高层政府。基层政府针对不同的上访类型采取不同的治理原则与策略。针对治理型上访(主要是民事纠纷)采取的措施或是移交司法所,派分管领导、驻村干部,或是督促村干部给予解决,一般都能够很好的解决,极少出现重复访、越级访和进京访。针对因困难求助的上访,乡镇干部与村里进行通气,取证、核查具体情况,情况属实者在政策范围内予以照顾、解决,不属实者或者纯粹为了谋取个人私利者,乡镇干部坚持原则和底线,对其进行批评教育或者动用行政力量、乃至派出所进行拘留,这样既能阻止谋利者行为,又能防止效仿者。
税改前,维权型上访最多,且多为集访,因而是乡镇最为头疼的。维权型上访状告的都是村干部和少数乡干部,这些人是乡镇干部的“自己人”,乡镇干部还需要他们办事(收取税费、提留,进行乡村治理等)。乡镇政府既要满足农民的上访需求,又不能伤及村干部的筋骨,抹杀了他们的积极性,否则乡镇也干不成事。乡镇干部采取了以下措施,其一是对集访、重复访反映的比较大的问题进行处理,派工作组、审计组等下乡调查、查处,对于违纪情况比较严重的干部在群众大会上进行批评、训斥,撤除职务或进行党纪处分,而对权利受损失者进行补偿。这是公开的、做给群众看的做法,以平息“民愤”,但私下里乡镇干部又要安抚受处理的乡村干部。其二是采取拖延、消耗农民精力的做法和“雷电大、雨点小”的做法,以期不了了之,这是最基本、也是最符合乡村干部利益的解决问题的方式。其三是采取威胁、恐吓农民的方式要求农民息访,或是收买、瓦解集访的组织者,等等。通过上述措施,乡镇一般都能消解大部分维权型上访。
对于各类重复上访、越级上访、进京上访,一方面迫于上级、中央政府的压力,要对一些棘手的案件进行及时处理,另一方面也有其他平衡上访的机制。主要有:一是将上访者收容进“法制学习班”,关押数天或十数天,实质上是进行拘留监控,通过这种威慑可以吓退很大部分上访者;二是动用暴力工具对缠访、屡教不改者、钉子户、谋利者等进行“专政”,多以妨碍公共秩序、破坏生产秩序、干扰公职人员行政等名义对上访者给予关押拘留,让其受尽折磨、吃尽苦头,保证不再上访之后才放人;三是通过税费手段对上访者进行刁难、打击、报复,例如增加其税费,敦促其尽早上缴等,促使其放弃上访;四是利用行政权力威吓上访者。税费改革前,乡村组织掌握着大部分行政权力,包括计划生育、结婚离婚、死亡证明、办理户口转移、宅基地批准、信用社借贷等都得经受乡村干部,上访者在这些权力面前不得不低头,因为“谁都有求干部的一天”。
总之,税费改革前乡镇政府尚有处理上访的能力和机制,能够平衡和处理大量上访,使上访案件控制在一定量以内,这与它拥有强大乡村治权有关:一是拥有税费、提留等物质资源,能够很好地处理治理型上访和困难求助者;二是乡村干部拥有掌握农民“生死”的行政权力,因而在干群关系中处于攻势、主导地位;三是乡村组织能够调用行政和暴力工具进行治理。这样,乡镇政府一方面能够解决一些正常的、合理的上访问题,另一方面又能杜绝一些不正常的、不合理的上访,使上访维持在一个可控的范围之内,当然也使一些正常的、合理的上访诉求无法满足。而真正有冤屈者、权利和利益损失最大者,则可以突破乡镇的重重阻隔进行越级、进京诉求。
乡镇的越级、进京上访一般属于少数,但如果全国乡镇的越级上访者集中到省会、北京,后者就难以承受了。因此,高层政府,尤其是中央政府在世纪之交倍感信访的沉重压力,它们释放压力的办法如下:第一是治官,加强对基层官员的监控和教育,中央和地方下达的文件都是口齿严厉地批评基层官员、普法工作也重在给基层官员普法,同时卸去了基层诸多的权力,如调用公检法的权力;第二是加强信访治理,逐步规范化、制度化信访、畅通信访渠道,严格限制越级、进京和集体信访;第三,高层政府也有平衡信访的基本措施,即通过信访法制化和收容遣送制度,对违反信访条例的上访者采取制裁措施,包括法制教育、收容、遣送、送精神病院等,这些措施使得越级、进京上访者的上访成本很高。
通过上述措施,高层政府一方面将信访压力成功地转移至基层,保卫了北京、省会的一方平安,另一方面在减少进京上访的基础上能够甄别、辨识有理上访与无理上访,提取真实信息,掌握基本动态,从而有能力、有精力处理真正有冤屈、被权力伤害的上访案件。
总而言之,税费改革前的中央和基层信访治理几个基本特点:
1、坚持基本的原则和底线,这些原则和底线既有政治原则,又有是非对错原则,还有法律原则;
2、能够识别正常上访与非正常上访、合理上访与不合理上访,在识别的基础上进行分类治理;
3、有平衡机制,[⑦]即通过行政力量和专政工具坚决处置非正常、不合理的上访,严格控制越级、进京和集体上访,使各个层级的上访维持在一定的量上,这个“量”使得各级政府有能力识别、有能力处理正常、合理的上访。
税费改革之后,国家的信访治理面临的环境有了翻天覆地的变化,表现在如下几个方面:
第一,乡村治权的弱化。乡村治权是乡村组织凝聚、配置资源进行乡村治理的权力与合法性。税费改革、取消农业税直接断绝了乡村组织收取税费、搭车收费的机会,使得乡村组织能够调动的物质资源大幅减少;取消“两工”则无法调动农民进行公共物品建设。这样,农村水利、道路等基础设施就缺乏维护和修正,给农民的生产生活带来恶劣影响,农民为此上访增多。上访增多,乡村组织又无法通过乡村治权予以解决问题或者控制上访,治理型上访、越级上访就会增多。
税费改革后的配套改革,国家又脱卸、剥离了乡村组织的诸多治理责任和行政权力,如给农民开各项证明的权力就被抽离出来,直接交给职能部门去管理,而大部分职能部门在税费改革后纷纷独立,不再受乡镇管辖。加上税费的取消,由此带来的是干群关系发生逆转,税改前的干群关系是干部占主导,税改后群众找干部的机会减少、无求于干部,在干群关系中群众占据了主动。在这样的前提下,乡村干部就无法动用行政权力来迫使农民息访,农民不怕干部了,上访就无所顾忌,乡村也就难以控制重复、越级及进京上访。
第二,法律和权利话语下乡。国家治官的逻辑一直在强化,对基层组织和干部的不信任一直没有消解,依然认为信访的增多是基层干部侵权的恶果。因此,国家在信访条例、政策中不断强调对信访官员的规制,约束信访官员的行为。同时,随着农民的法律意识增强,“依法”、“以法”抗争、上访越来越普遍,由此约束了基层干部对待信访的行为。更为重要的是,整个社会、媒体对权利、法律话语的渲染,使得国家和基层政府在对待信访上不能再援用行政措施、暴力工具等,公开对上访者使用强制性和暴力已经政治不正确。因此,新世纪以后,国家取消了收容遣送制度,并严禁对上访者使用诸如殴打、威胁、关押、禁闭、劳教、送精神病院等强制手段,乡镇的“法制学习班”也逐渐失去效力。
这样,各层级的政府面对上访都没有了基本的平衡机制,农民上访成本越来越低、风险越来越小,就越容易去上访,各级上访就必然增加。为了应对不断膨胀的信访、不断恶化的信访形势,中央政府一如既往地规训官员、规范信访制度和畅通信访渠道,将信访单位升格,加强制度、设备、编制、经费的建设和投入,强化信访责任和健全信访考核机制;强化党和政府为人民服务的意识,要求信访官员热情接待上访群众、密切联系群众、了解群众疾苦,等等。这一切的后果是,无限的上访只能是无限的接待,正常与不正常、合理与不合理的都一样的接待,一样的热情,一样的笑容相迎。信访官员成了最佳迎宾。在各级信访治理中,基本上失去了原则与底线,以至于对待明显的谋取私利、不合理、不正常的上访,也只能无限地退让。这样,政府各层级、尤其是中央政府就会充斥着不断创生和复制的不合理、不正常的上访。
三、治理型上访诱导下的信访困局
税费改革后,随着乡村治权的弱化和法律、权利话语弥漫整个社会,各级政府丧失了平衡上访的有效机制,最终导致了信访膨胀的局面。但如果将平衡机制丧失作为一个前提搁置不论,当前信访膨胀局面出现的逻辑起点是治理型上访的急剧增加。
由于税费改革前乡村组织利用税费搭车、腐败横行及粗暴作风,导致了农民负担严重、干群关系紧张、乡村债务恶化、群体性上访增多等治理性问题,中央政府对乡村组织极为不信任,认为它是“三农”问题的根源。税费改革后,国家索性脱卸了乡村组织治理乡村的责任,同时因为无需其承担治理责任,也就剥离了它的诸多权力和资源,乡村治权严重削弱。中央政府希望通过去除乡村组织的治理责任与治理权力,而断绝它再干坏事的可能。但是,乡村组织在既无责任也无治权的条件下,就变得极其消极无为和无所作为,乡村治理迅即恶化、陷入困境。[⑧]乡村治理困境集中表现在三个方面:
一是以农田水利、道路为基础的农村公共物品供给极大缺失,原有的基础设施得不到维护而不断损毁破坏,无法使用,国家在农村公共品供给上的“以奖代补”政策根本满足不了大部分农村的需求;并且,大部分农村不能组织农民进行前期投入,从而根本无缘享受这个政策。在农村各类公共物品中,又以水利设施的损毁、报废最为严重。
二是,乡村的矛盾、纠纷在乡村社会和村级组织内部得不到有效解决,村民之间的积怨越来越深。这样将造成以下不良影响:其一是很小的矛盾酝酿成严重政治社会后果;其二是村民对不能解决自己问题、矛盾的村干部越来越不满、评价越来越低,干群关系越来越疏远;其三是农村矛盾越来越往上级政府延伸,现在逐步积累至县乡两级,并进一步往更高级政府延展的趋势。“将矛盾、问题解决在基层”成为一句空话。
三是,以乡村混混为主要形态的地方势力、黑恶势力在农村蔓延,越来越猖獗,严重威胁着农民的生命、生活和心理安全,也给乡村治理带来了较以前更为复杂且犀利的问题。也成为民事纠纷的一个主要源头。
在上述治理型问题普遍出现且得不到解决的情况下,农民便寄希望于上级政府,所以税费改革后,许多农村地区出现了新一股因治理问题带来的上访潮。
治理型上访首先诉求的是乡镇政府,要求后者给村级组织施压,使其履行治理的责任,解决治理问题,或者直接要求乡镇解决问题。但是乡镇与村级组织一样缺乏治理的动力(治责)和权力,无法满足大多数农民的诉求:一般的纠纷在乡镇尚能解决,但乡镇无法解决其管辖范围内的水利等基础设施问题。于是许多治理型上访就越级到中层政府(市县),中层政府面对不断剧增的农民信访(且水利上访多为集访),一方面感受到了信访压力的增加,另一方面又因上访量大,无法直接出面处理。因此中层政府转发信访案件给乡镇(基层政府),要求后者回应农民诉求。农民的诉求经中层政府这么一转,在基层政府那里就形成了治理责任和压力,基层政府必须正面回应,于是它就有动力、积极性去调配、凝聚资源解决问题。在税改后的最初几年,乡村组织能够解决上级转发的部分问题。
因为上访到中层政府,乡村的一些治理问题就能够解决 ,给农民的印象是——只要通过上访,尤其是到市县(中层政府)上访(特别是集访),问题就会解决、至少是更容易解决。于是随着乡村整体治理的不断恶化,更多的治理型上访就涌向中层政府,倾向于诉求中层政府。中层政府因为治理型上访的不断猛增,承受的信访压力越来越大,而且更加无法亲自解决、处理信访案件。于是,中层政府向基层政府转移的信访压力也就越来越大,而压力的转移主要是通过加大信访在行政考核中的比重。
中层政府转移的信访压力越大,基层政府信访治理的责任就越大,信访很快成为基层政府的一线工作,乃至唯一工作。一线工作的特点是提着“顶戴”干工作,一不小心工作没做好,没有让上级政府满意,“顶戴”就不保。因此信访治理也就成为基层政府的软肋,成为基层政府最敏感的神经,一发动全身——只要农民上访,尤其是越级、进京上访,基层政府就必然有所反应,而且反映往往是正面的(税改前会对信访者动“粗”)。农民很快把握住了基层政府的软肋、触摸到了它的神经,于是更多的上访出现了:治理型上访也更多地通过上访、集访、越级上访来解决问题,基层政府和中层政府越来越充斥着这类上访,乃至“人满为患”;谋利者利用基层政府害怕上访、害怕越级上访的心态和脆弱心理,通过上访或威胁上访(越级、进京),来要挟基层政府以牟取私利。基层政府为了安抚谋利者,平息其越级、进京上访者的上访行为与念头,就丧失原则地给予谋利者好处。
税费改革后谋利型上访就这样在治理型上访猛增的基础上形成了。正如上文所言,谋利型上访天生就有越级、进京上访的秉性。谋利者在得到基层政府给予的好处后,很快意识到,越往上级、特别是进京上访,基层政府越害怕、越心虚,它就越会给予自己好处,自己也就能够得到更多的好处。于是就习惯于和倾向于进京上访,或者威胁进京上访。
谋利型上访不仅把玩着基层政府,让基层政府围着他团团转,而且还能得到好处(如进京旅游要求政府出差旅费等一切费用),就会有人感到大快人心(政府被上访者像“乌龟”一样地耍),也会有人效仿。于是从未上过访的人、治理型上访者和维权型上访者,就纷纷转变为谋利型上访者,以越级、进京上访谋取利益。例如维权型上访者原是为了维权、伸冤而上访,如今看到能够得到比“权利”、“冤屈”更大的利益,就在维权、伸冤之后仍以维权、伸冤的名义上访,谋取高额利益。正因为谋利型上访的复制效应,税改后虽然维权型上访大幅递减,但越级、进京上访却在不断增多。
有趣的是,谋利型上访者进京上访,总是把自己装扮成维权、抗争的斗士,以获得媒体、社会上不知情者的道义支持和同情性理解。媒体、糊涂的学者对上访、尤其是进京上访者的“维权”的刻画与渲染,给谋利型上访披上了一层合法性的外衣,使其更加肆无忌惮,也使政府对不正当性、不合理性的谋利型上访的合法打击变得不再有合理性,政府的强制措施在谋利型上访面前不再有政治正确性。
谋利型上访的出现及复制,一方面使得基层政府和中层政府疲于应付,另一方面,他们的进京就与维权型上访一道增加了进京上访的数量,使得中央政府也慌了手脚——首都北京承载的压力非常大。而且因为信息的不对称,及数量过于庞大,中央政府无法甄别、辨识上访的性质与类别,因此谋利型上访增多,给中央的印象是基层政府依然很坏,依然在干坏事侵犯民众权利,民众冤屈很大,也给党和政府带来了负面影响。同时,为了缓解首都信访的压力,不至于因信访过量而导致中央政府瘫痪,中央政府就严厉责令中层政府、基层政府切实贯彻好中央政策,解决信访问题。从中央到省、市、县,信访责任层层下达,压力层层转移、层层加码,到乡镇一级,信访工作不仅成为一线工作,而且是火线工作,在行政考核中信访占有绝对的比重,并且一票否决。
信访工作引起了中央的重视,中央的信访政策与表态不断下达,使得基层的信访治理、维控压力猛增,心理就更加脆弱,肋骨更加软弱无力,更容易被人利用,更容易被人抓住把柄,更容易被人当软柿子捏。于是,上访就更有增多的趋势——治理型上访以为一上访、一越级,乡村就会立即解决;谋利型上访更能够轻易地谋取更多的利益。
这两种类型的上访越来越多,一方面使得乡镇政府在上访者面前表现得越来越脆弱,越来越无底气、无原则、越来越退让;另一方面,上级政府下达的信访压力越来越大。这样乡村组织就更加疲于应付上访、维控上访、安抚上访,信访治理成了乡村治理的唯一。如此一来,乡村就更无暇顾及乡村治理,乡村治理的困境越发严重,上访的越来越多。治理型上访越多,给谋利型上访者带来更多的谋利空间,谋利型上访就会增多,越把自己装扮成维权、抗争者,越往北京跑。乡村治理越无法实现。形成循环。
总结上述信访膨胀、困局出现的逻辑线条,如果把当前的信访当作一趟浑水的话,就可以得出以下结论:
1、治理型上访使信访这趟水涨了起来。这是当前信访困局出现的逻辑起点,是它的诱导火索和导根源。治理型上访不增加,作为治理型上访的层级意愿的中层政府就不会感到信访压力,也就不会转移压力,也就不会有乡镇政府的信访压力,从而不会有脆弱的心理而被谋利者利用,谋利型上访就不会出现。
2、谋利型上访搅浑了这趟涨起来的水。水涨了起来,就给谋利者创造了谋利的机会与空间,谋利型上访趁机搅浑了这趟水,使越级、进京上访增加,也使得中央政府无法辨识上访的性质,因而一棍子将所有责任都打到了基层政府身上,使基层政府的信访责任剧增、心理承受力更为脆弱,更加在不合理、不正常上访的谋利者面前无原则地妥协,于是复制、创生更多的谋利者,使水更加浑,即更无法甄辨上访的合理与不合理、正常语不正常,信访治理更无原则、无底线。
3、维权型上访支撑着这趟涨起来的浑水。真正维权型上访有进京的意愿,也有被权利话语保护的理由,但它在税改后迅速减少,因而本应该退出信访治理与媒体的权利话语。但因为谋利型上访搅合进来,增加了进京上访的数量,同时它又把自己装扮成维权型上访、装扮成受权力压迫的弱者,因此维权型上访(无论真实与否),一方面支撑了媒体、社会的维权话语(给予它们以口实),使得所有的上访都被认为是维权型上访,遮蔽了人们对上访性质与类别的辨识;另一方面也给中央以错觉,以为基层政府依然在侵害农民权利,因此重点应该整治的是基层政府官员,而不是上访者。这样,维权型上访及其普遍话语,就支撑着整个不断恶化的信访局面,使得真正的治理、有平衡的治理无法展开,信访治理必然走向恶性循环的困局。
四、谋利型上访蔓延与“上访产业”的雏形
在谋利型上访群体中,又可根据上访的频繁程度和上访者的韧性将其划分为普通上访谋利者和专门通过上访谋利甚至谋生的上访专业户。普通的谋利型上访者尽管也偏好于走上访渠道谋利,但他们上访的频次和烈度一般较低,上访行为也较为平常。专门通过上访谋利甚至谋生的上访者则不一样,他们不仅上访频率较高,经常动辄找各种理由和借口上访向政府提出各种要求,而且其上访行为和上访时所采用的手段都非常特殊、独到,这类上访者更加让基层干部头疼。
在我们调查的桥镇,乡村干部把那些专门通过上访来谋利的人称为上访专业户。上访专业户属于上访钉子户里面的一种类型,但是与那些因为自身权益受到侵害而反复上访的钉子户不同,上访专业户主要是为了强占他人利益或者向政府争取不合道义情理的好处。对于这些上访专业户,桥镇干部倍感头疼却又无可奈何。桥镇信访办的李华福抱怨说:“现在什么事情都来找信访办,没钱花、没米吃,也来找信访办。他们这些人是抱着侥幸的心理,能闹到一点就闹到一点。”桥镇副镇长董平也说:“(上访农民)把政府领导闹烦了,就干脆叫下面的人解决问题,你去,给他们搞一点算球了,给点钱、搞点小恩小惠打发他们。上访的人认为这样可以捞到甜头,就把上访当作一种‘产业’、一种发财致富的手段来抓。没事也来政府找事,这样就可以搞到钱。”据笔者调查,在桥镇,被乡镇干部列为上访专业户的人至少有11 个。还有其他一些上访者尽管不是上访专业户,但是有时候也通过上访来谋取利益。有的农民上访是为了强占他人的利益,有的是为了从政府捞取诸如低保、钱物的照顾。下面是这11 个上访专业户的基本信息(见表3)。
表3 桥镇上访专业户信息一览表
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姓 名 |
性 别 |
年龄 |
家庭 条件 |
上访 年限 |
上访事由 |
上访最 高层次 |
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杨云发 |
男 |
55 |
一般 |
2006— |
赡养烈士母亲、低保、大病救助。 |
市里 |
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韦小青 |
男 |
58 |
较好 |
2007— |
征地资金补偿、困难补助、要回税费改革前已经自愿转让给其他村民并经村里转包的土地。村民说他上访就是为了自己捞取利益,是个“两面三刀”的人,有时候跟村民一起上访,有时候又跟村主任钟立强他们搅在一起弄好处。 |
省里 |
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何立军 |
男 |
65 |
一般 |
2005— |
退伍军人,党员,不务正业,好吃懒做。要求困难补助、低保、要政府出钱打井。以前儿子还没娶媳妇时,经常来镇里反映说自己穷,儿子没钱娶媳妇。镇政府通过各种渠道想方设法给他弄了伤残军人补助,每个月有200块钱的补贴。镇里还另给他300元资助打井。但他还是继续上访,每当邻近评低保或者过春节上面有困难救助时,他就要到镇里来上访要求照顾。每次镇党委换届之后,换了新的党委书记,他就要来给新的领导打招呼,认识一下。他对政策对政府的动向清楚得很。2009年7月3日,他又打电话给桥镇镇委书记俞正清,要求弄低保,一个上午打了10个电话,把俞正清搞烦了,就叫他去找作为他的包保责任人的武装部长陈克强解决。 |
市里 |
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贺子丽 |
女 |
53 |
一般 |
2004— |
污染补偿、雨花集团征占山林补偿资金分配,多次单独上访或者组织集体上访,从镇村两级和雨花集团都得了不少好处。 |
市里 |
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王志富 |
男 |
61 |
一般 |
2001— |
在民办教师转公办资格考试中落榜,随后屡次上访。镇政府和村里每年都给了他一定的补贴款,还给他办了低保。 |
北京 |
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李全金 |
男 |
59 |
较好 |
2005— |
系原镇卫生站临时工,被清退并领取补偿款后,要求镇政府恢复其工作,并按江华市2005年度社平工资964元的标准为其交纳17年的养老保险金;交纳2000年余陵区实行医保以来的医疗保险金、住房公积金;按964元标准补发2004年3月清退2006年7月以来的工资;补发17年失业保险金。这些都不符合当地政策规定,桥镇已经额外给其多次补偿,但他依然继续上访。 |
北京 |
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钟小强 |
男 |
52 |
较好 |
2006— |
反映当地地下“六合彩”泛滥问题,他爱人买“六合彩”亏本,要求政府赔偿损失。还反映他的儿子于2006年经永乐区招生办和辽宁省招生办联合招生到韩国读书,并承诺安置就业,后来,他儿子没能被安置就业,现在省城打工,特别是学校承诺到校所交的学费与实际所交的学费相差近十万元,让他觉得上了当,受了骗,他继续上访,向政府索赔损失。他讲话声音非常大,镇村干部说他有神经质和偏执狂,难以稳控。 |
北京 (2次) |
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苏秋菊 |
女 |
51 |
较好 |
2006— |
民办教师转正,类风湿病救助,村集体借款未还,山林确权问题。在民转公考试中被淘汰,现要求每月给予一定的生活补贴,解决养老问题,并要求政府补贴大病救助款。还要归还村集体在1993年借她1.2万元现本息已达2.1万元的高息借款,村集体已于归还1.1万元,并允诺将尽快偿还剩余部分。村里还将她纳入低保范畴,并给她提供农村文化员工作岗位。镇民政所也给予她1000元救助款。至今她还在不断上访,要求政府给大病救助和解决养老问题。 |
省里 |
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钟祥军 |
男 |
62 |
较好 |
2005— |
认为征地补偿款分配不公,要求把以前自愿转让给其他村民且已经村里转包的土地要回来,要镇政府出钱给他盖房,要享受低保。 |
市里 |
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全庭华 |
男 |
48 |
一般 |
2007— |
要求解决建房宅基地,反映邻居阻止其建房,要求大病救助医药费,要享受低保。 |
市里 |
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彭兰梅 |
女 |
55 |
较好 |
2004— |
2004年,彭兰梅家跟雨花集团签订房屋拆迁合同,由雨花集团一次性给予彭兰梅家15417.10元补偿款,彭家负责拆迁房屋。2004年11月,彭来镇政府缠访,要求增加房屋拆迁补偿款。镇政府起初不答应,她就到区里上访。后来,镇里只得又补贴了她家3000元,她才进行房屋拆迁。2006年,彭兰梅再次以其需要拆迁的临时货棚有一部电话需要赔偿为由,要求镇政府增加2500元赔款。镇里又答应了她的要求。此后,她又以无钱建房、看病为由多次上访,要求镇里给予救助。 |
区里 |
从表3可以看出,这些上访专业户主要呈现出以下四个特征:
一、从年龄上看,上访专业户一般在40-65 岁之间。在这一年龄段的人,人生阅历丰富,老于人情世故,可能是他们善于上访、跟政府周旋的重要原因。
二、从上访次数来看,上访专业户上访次数多,上访频率较高。上访专业户都不是浅尝辄止的一般谋利型上访者,而是不断地挖空心思、寻找各种理由和借口去上访谋利。一旦他们有了一个新的想法或者依据之后,马上就动身上访。部分上访者有过进京上访经历,但大部分上访者都是到地方和基层政府上访。有些上访者甚至一个月要上访好几次,成为当地政府的“熟人”和地方社会的“名人”。
三、上访专业户懂得法律政策,精于钻政策法律的空子。上访是人民的权利,其前提是上访者必须遵守相关法律法规,尤其是要《信访条例》。如果上访者僭越了法律法规,很可能会面临政治风险,受到科层体制的惩罚。所以,通晓法律政策,并善于利用法律政策来为自己上访服务,就是上访专业户的必备技能。如表中的杨云发、苏秋菊和李全金等人都是非常熟悉法律和政策的上访专业户。甚至有的上访者在历经长期的上访之后俨然成为了一名法律专家。
四、上访专业户善于抓住政府的软肋,并通晓政府动态,以捞取利益为终极目的。大部分上访专业户都不是“一根筋”、“认死理”的人,而是善于寻找和捕捉政府的漏洞,以此来提高上访效率,增大政府满足其利益要求的可能性。
除了这些通过亲身上访谋利的上访专业户之外,桥镇还出现了专门帮别人上访告状的职业上访代理人。这些人一般具有一定的文化,能说会写,且对政策法律较为了解。需要帮忙的当事人预先付给这些职业上访专业户一笔钱,作为定金,同时,当事人还负责上访的食宿交通等费用。当上访成功、问题解决之后,当事人还需要付给他们全部报酬。桥镇桐树村四组的聂子轩就是这样一个人。聂子轩现已50 多岁,儿女均已成家。平时给别人写写状子、跑跑腿、告告状,以此作为其重要收入来源。早在2004 年,聂子轩就开始帮同村一陈姓村民上访。他先后写信到区、市和省里,反映陈姓村民要求政府解决的问题。后来,聂子轩还专门赶赴省里4 趟,最终使得陈姓村民的问题得到了解决。在整个上访过程中,该陈姓村民给了聂子轩2 万多元钱。
提起这些上访专业户,桥镇乡村干部就倍感无奈。他们说,在2000 年以前,极少出现上访钉子户和上访专业户,即使偶尔出现了,乡村干部也有办法对付他。而进入新世纪尤其是税费改革后,上访钉子户、专业户都开始出现且呈逐渐增多趋势。这些谋利型的上访者尽管在伦理、道义上可能站不住脚,但是他们精于钻法律政策的空隙,精准地掌握“踩线不越线”的原则,所以,基层干部常常对他们无可奈何。
当越来越多的谋利型上访者尤其是上访专业户被生产出来时,不能不引起政府官员的担忧。桥镇武装部长陈克强说:“的确有一部分老百姓啊,像那些上访的,有一部分人,拿这个上访来谋生,来经营,换句话说就是搞钱,像这一部分人上访的,为什么不制订相关政策来对付他?”应该说,陈克强的话不无道理,也道出了许多干部们的心声。但是,关键是如何制订政策来应对这些谋利型上访者和上访专业户?国家权力如何区别哪些是属于合理的、维护正当权益或者确实需要救助的上访者,哪些又是属于不合情理的谋利型上访者?如果这一难题不解决,国家权力将无法对上访专业户进行精准地打击,所谓的杜绝谋利型上访现象也只能是纸上谈兵。对于这一难题的理解,可以从两个方面进行。一方面,在国家一贯的逻辑中,上访的产生主要是乡村基层干部未能依法、依政策行政导致侵害农民权益的结果。正是由于乡村干部互相推诿、拖延,不给农民解决实际问题、化解矛盾纠纷才导致上访钉子户的产生。另一方面,困难户的救助是党和国家关心群众疾苦的体现,具有政治正确的意涵。如果上访者来反映困难,那么想方设法替他们解决是政府义不容辞的责任。
但问题的症结恰恰在于,甄别维权型上访和谋利型上访的难题始终无法找到求解之道。首先,政府无法解决这一难题。面对分散的农户,与乡村社会距离较远的政府既没有如此之多的时间和精力,也无法掌握足够的信息来甄别困难户与谋利型上访者。其次,村干部也无法解决这一难题。尽管村干部生活在村庄熟人社会里,但是在村庄困难户众多、困难的标准难以确定的情况下,村干部也难以在整个村庄之中取得平衡。且在实际操作过程中,难免会出现照顾自己亲属、朋友的现象而导致不公平。再次,村庄民主制度,比如村民代表会议为解决这一问题提供了一条相对较好的渠道。相较于政府和村干部而言,村庄民主制度可能显得更加公平、公正,但是,即使采用民主评议方式,也可能因为大家各执己见而无法统一。即使困难户和谋利型上访者能够通过民主评议方式加以区分,但如果上访专业户没有评上低保或者特困救助指标,他同样会继续走上信访之路。大湾岭村的杨云发要求给低保指标时,就是在村里开代表会进行讨论时没有通过,所以,他才继续到上面上访找区民政局领导的,要区里绕过村和镇两级直接把他的名字填报上去。
另外,在起因于民事纠纷的上访案件中,也同样面临着甄别有理者和理屈者的难题。即使能够根据法律规则来判断谁有理谁无理,但是,在实际调处过程中,有的理屈的上访者可以通过胡搅蛮缠、给乡村干部施压或者贿赂的方式让乡村干部不得不偏袒他们。为了息事宁人,乡村干部也不得不给另一方反复做思想工作,劝说其放弃一些本属于他自身的利益。这样一来,谋利型上访者便获得了利益。
由于甄别维权型上访与谋利型上访者的难题无法解决,这就为那些希图通过上访来为自己谋利的人提供了空间。面对越来越多的谋利型上访者,政府官员使劲浑身解数,在“起火”与“救火”之间来回奔走。当上访专业户死皮赖脸、胡搅蛮缠让官员们烦不胜烦时,他们就批条子要求下级去解决。给上访者施舍一些钱财、给一点小恩小惠,以达到息事宁人、罢诉息访的目的成为政府部门应对上访时的普遍选择。这种丧失底线、失却原则地妥协的“救火”式治理,导致既有规则的被破坏,为上访专业户的进一步蔓延创造了空间。当其他农民看到通过上访能够谋利时,也会起而效仿这些人的上访行为,从而生产出越来越多的谋利型上访者。正如桥镇信访办主任张爱国所言:“别个领导也嫌麻烦,就叫下面的人给他办了算球了,但是呢,领导他不知道,他以为解决了个别的问题,就可以安宁,实际上不是的,反而是后患无穷,解决了一个,其他的又冒出来了。”
谋利型上访者的大量增加已经让乡村干部十分头疼。在乡村干部那里,那些“讲狠”的、硬来的上访者并不是最可怕的,最怕的就是那些总是跟他们“讲感情”的谋利型上访者尤其是上访专业户。桥镇信访办的张爱国说:“对那些讲正气的上访的,来硬的,其实上访的人也怕硬的,你来硬的,他就怕了。缠访、闹事的。上次有一村民,带着被子,到市政府,准备睡在那里。市政府的人讲限定时间内如果不走,就请保安把他请出去,保安请不动就叫公安局的来把他请出去。最后,这个人就自己乖乖地走了……最怕的是那些跟政府讲感情的人,他一跟你哭啊,下跪啊,说自己的困难,穷啊,那你就没得办法。我们也只能跟他讲感情,解释清楚。”面对“讲感情”的谋利型上访者,乡村干部也是极其无奈,也只能跟他们“讲感情”。“现在村里对老百姓没有约束的办法,你只能做工作,跟他说好话,现在都搞服务型政府嘛,我们是给老百姓办事的。现在的政策太宽松了。”当乡村干部无奈时,只能通过放弃原则、变通政策来打发上访者。于是,我们便可看到,低保、救济政策渐渐成为官僚们摆平上访钉子户的治理手段。
当政府步步后退时,越来越多的农民便选择走上了上访之路,希图通过上访来解决问题。信访制度从一种反映民意的传声筒演变为以解决问题为主,而政府也演变成为一个无所不包、无所不负责的政府。由此也难免孳生出各种有趣而又发人深省的故事。正如桥镇信访办李华福所抱怨的:“现在什么事情都来找信访办,没钱花、没米吃,也来找信访办。”据李华福说,有一次,一户人家的电线断了,也来找信访办要求帮忙解决。桥镇镇委书记俞正清也讲了一件极为有趣之事:“有一起上访,他的老婆在外面打工,搞着搞着跟别个跑了,他跑到办公室来找我,我说这你也来找我,自己老婆都管不住,你还能搞么斯?”
由此,我们可以看到,在当前信访治理中,治理者无法区辨出到底是维权的、具有正当性的上访还是属于谋利型上访,是合理上访还是不合理上访。由于无法对上访者进行清晰分类而降低了信访治理绩效。造成这种局面主要有三个原因,一是受制于社会主义意识形态遗产的束缚,无法对合理上访和不合理上访进行区分;二是乡村社会的复杂性、多样性等特征无法与国家正式制度文本对接,导致无法进行区分;三是尽管有的上访钉子户能够在乡村社会语境之内进行区分,但是无法通过正式的制度文本进行区分。而其中的主要原因在于乡村公共权威的缺失,基层政权难以提供一套有说服力的话语,上访农民则可以援引国家法律、社会主义意识形态等等来与乡村干部对垒,形成“农民讲政治,干部讲道理”的尴尬局面。
综上所述,越来越多上访专业户被生产出来,既与宏观环境的变化有关,同时又跟上访钉子户与国家权力之间的互动有关。一方面,宏观政策的变革使得利益格局、干群关系格局遭到打破。农民围绕着新的利益展开激烈争夺,那些深谙“会哭的孩子有奶吃”之道的农民在这场利益争夺战中抢占先机,通过上访捞取利益,成为谋利型上访者。另一方面,政府的妥协退让为谋利型上访者的步步紧逼创造了空间。在外人看来,这些上访钉子户似乎沦落为只讲究享受权利而不履行义务的个体,然而,假如我们用“不讲道德”、“权利本位”、“个人本位”之类的话语对上访钉子户进行道德上的苛责,显然是不合适的,也是过于片面化的。对上访钉子户形成机制的探讨,必须放在上访者与科层体制的互动过程中去理解。
对于上访钉子户,政府部门也是一个矛盾、模糊的态度。一方面,上访农户不停地反复上访,使得上层官员认为基层代理人工作未做到位,问题没有解决,因此,上层官员对基层代理人不满,采取各种制度措施来加强对乡村基层代理人的监控是通行的做法;另一方面,上访专业户的反复上访行为,扰乱了政府部门的常规工作秩序,也让他们对上访专业户十分反感。最关键之处在于,上访钉子户在上访时能够采取踩线不越线的走钢丝策略,从而有效规避国家权力的打击,消解国家基础权力的效能。国家权力的软弱无力又进一步促进了上访钉子户的蔓延。政府官员对上访专业户恨之入骨,却又无可奈何。在这种情况下,无原则妥协或者无限期拖延成为乡村干部不得不采取的策略。这既是被上访专业户所逼迫的,同时也是由科层体制自身所塑造的。在科层体制的运作逻辑里,稳定压倒一切,想方设法保证自己任内不出事故、把矛盾问题尽量往后推移成为政府官员身陷困境之中的理性选择。
由此我们还可反思当前信访研究的误区和盲区。长期以来,中国的信访研究一直局限在维权型上访之中,“农民维权”、“底层抗争”和“官逼民反”等浪漫化的话语标签被粘贴在农民上访问题上面,而日益崛起和壮大的谋利型上访群体,则几乎没有进入学界的视野。有的学者则将上访专业户简单定性为精神病患者,更是消解了这一问题的学术意义。因此,为拓展农民上访研究,必须重新、深化理解当前农民上访的新动向。谋利型上访已经在上访群体中占据越来越重要的地位,“上访产业”已经初具雏形,这也是是当前农村基层信访治理陷入困境的重要原因。
五、延伸讨论:基层信访治理内卷化
税费改革后,国家的一系列政策变革改变了乡村社会的干群关系格局,弱化了基层政权的治理能力,并引发了更为剧烈的利益结构调整。当治理成为乡村社会普遍的问题,并由此制造了大量治理型上访时,谋利型上访就有了“搅局”的空间。越来越多的人便走上了通过上访谋取利益之路。另外,在上访者与国家权力的互动过程中,还生产出一批上访专业户。大量的谋利型上访者和上访专业户群体的产生,表明上访产业已经初现雏形。
面对愈演愈烈的信访问题,党和国家高度重视,先后出台了一系列政策措施,要求各级政府和广大干部倾听民众呼声,切实解决上访者的实际问题。为此,从中央到地方各级政府都采取了一系列措施,加强信访治理工作力度。一方面,国家对信访工作的人力、物力投入越来越大,基础设施建设日益完善,其典型的表现是信访工作机构的独立性增强,信访工作人员增多,信访工作经费列入政府预算并有了保障;另一方面,国家还发明出一整套加强对地方和基层代理人监控的办法,促使他们重视信访工作,缓解上层尤其是中央的信访工作压力。这其中,信访工作目标管理责任制是核心,它将信访工作压力层层往下传递。信访工作政绩被列入公务员考核范畴、主要领导干部信访值日和大接访等等制度的实施,表明信访工作日益成为政府运转的常态内容,信访治理逐步走向制度化、常规化。
当信访压力从上至下层层传递时,最后就落到了乡村基层政权头上,“属地管理,分级负责”的信访治理原则对于他们来说无异于一个“紧箍咒”。可是,问题的关键也就如前文提及的那样,国家实施的一系列旨在抑制干部权力、弘扬群众权利的改革极大地改变了干群关系格局,削弱了基层政权的治理能力,而治理能力的削弱一方面降低了基层政权应对农民上访的能力,另一方面又引发了新的上访问题(典型比如因公共品供给缺失而导致的农民上访),所以,已经极度孱弱的基层政权实际上承受着相对而言并不对等的责任和义务。不过,尽管如此,面对农民上访这一政治高压,将维护稳定作为自身政绩重要表现的基层政权还是得使出浑身解数进行应对。目前,信访维稳工作已成为基层政权最为中心的工作之一,消耗了他们许多时间和资源,其中,谋利型上访尤其是上访钉子户群体最让基层政权焦头烂额。以人为本、个人权利的反复强调既为保护个人权益、促进民众权利意识觉醒提供了支撑,同时也为某些只讲权利、忽视义务和责任的谋利型上访者创造了生存空间。在一些乡村干部的眼里,“老百姓的个人利益、意识是被培养起来了,但这是不正常的。”
更为重要的是,由于难以对一些农民上访行为的正当性进行定位(即判断到底是合理上访还是不合理上访),使得基层政权不得不对他们进行模糊处理,这种模糊处理有可能暂时地缓解问题,但也为那些乘机谋利者提供了空间。当上访成为一种可资谋利的手段时,便会激发更多的人走上上访之路,产生越来越多的谋利型上访者,从而形成“谁调皮,谁刁难,谁上访,就有好处,就得的多”、“有了今天就有明天”的恶性循环。稳定压倒一切、不出事的官僚逻辑迫使基层政权不得不向上访者步步退让,而上访者则步步紧逼,烦不胜烦的基层政权只得继续采取各种手段对上访者进行安抚,包括违规进行政策变通、给予小恩小惠等等。如今,“花钱买稳定”、“人民内部矛盾必须用人民币解决”成为许多乡村干部的信条。“对于(上访的)骨干分子,请他们吃吃喝喝,买点小东西,他们就不带头了”。每当碰到难缠的钉子户时,用金钱摆平成为一种通用的方式。当基层政府面对上访问题实在无能为力时,便不能不默认混混、黑恶势力的介入甚至借助于他们的力量,从而形成并依赖于“讲原则搞不了就只能讲感情,讲感情讲不通就必须要讲狠”的“新三讲”工作方法。这就是为何尽管信访量日益增多,却暂时没有产生严重社会稳定问题的重要原因。
所以,当前农村信访治理问题的困境不仅仅在于上访数量的增加,而更在于谋利型上访尤其是上访专业户的凸显。谋利型上访构成了基层信访治理的核心,正是谋利型上访者和上访专业户主导了当前信访治理困境的形成。在这个意义上,基层信访治理已经超越了单纯的上访钉子户治理问题,而裹挟着更为浓厚的治理谋利型上访尤其是上访专业户的色彩。我用信访治理内卷化概念来说明当前的信访治理模式。所谓信访治理内卷化,意指国家在信访治理工作上的资源投入大量增加,基础设施建设不断加强,但信访治理工作并未取得明显效果,反而陷入“越维稳越不稳”怪圈之中。
内卷化概念最先由美国人类学家戈登威泽(Alexander Goldenweser)提出,意指一种文化艺术模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后,便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。此后,学者们沿循两条路径对内卷化概念进行了进一步阐发和运用。其一,一些学者将其运用到对农业发展模式的研究。比如,克利福德·吉尔兹用“农业内卷化”来形容印尼爪哇岛的农业发展状况。黄宗智也曾用跟内卷化类似的“过密化增长”概念来描述近代长江三角洲投入增加而边际效率递减的农业发展模式。其二,一些人运用这一概念来阐释乡村治理的逻辑。比如,杜赞奇在吉尔兹的基础上运用“国家政权内卷化”这一概念来解释近代中国国家权力不断下渗但并未带来其对地方社会控制能力提高的情形。近来,贺雪峰也将农村税费改革以来由于地方政府与地方势力结盟瓜分资源而导致国家对农村资源投入增加但治理绩效下降的状况概括为乡村治理内卷化。
本文的信访治理内卷化概念承袭了上述研究对这一概念的阐发路径,意在呈现当前信访治理中资源投入增加而效益并未提高的悖论现象。换言之,在信访治理内卷化的过程中,大量的人力物力资源被消耗和浪费。在这样的信访治理模式中,社会稳定的获得是以大量的资源投入为基础的,同时又是以复制越来越多的谋利型上访者为代价的。
本来,国家保障人民的信访权利,是为了更好地反映民情民意、畅通利益表达渠道,国家对信访治理工作资源的大量投入,也是为了更好地解决信访问题,为民众排忧解难。但是,在实践中,越来越多的谋利型上访的产生和不断复制,使得许多治理资源并没有配置到。各级政府部门为应对上访问题而采取的各种方法和手段,也消耗和浪费了大量行政资源。同时,由信访问题而延伸出来的一些产业链,比如销号收费、上访职业代理人等等,又在极大地侵蚀着原本洁净的信访体制。所有这些,都使得国家信访维稳资源投入未能达到预期目标。基层政府每满足一个上访谋利者的要求,就在制造更多的潜在谋利型上访者。正是依靠这种息事宁人的摆平术,上访者才得以暂时罢休,基层社会才得以维系稳定。这种由内卷化的信访治理模式所获取的社会稳定只能是暂时的、不可持续的。内卷化的信访治理局面注定需要一种新型的信访治理模式取而代之。
换一个角度而言,信访治理内卷化的过程,就是边缘人的主流化过程。边缘人的主流化,并非指其数量在社会中占据主导地位,而是指边缘人越来越主导着基层社会秩序的维系,影响甚至决定着治理规则的形成和变迁。在传统时期和改革开放前,诸如上访钉子户、刁民之类的边缘人往往会受到排斥和挤压,无法在社会上充当重要角色,更难以影响治理变革和国家政治。在当前剧烈社会变迁和国家治理转型过程中,边缘人逐渐浮出水面,成为影响社会变迁和国家治理的越来越重要的力量。
当前信访治理内卷化困局表明,一方面,国家能够通过信访制度来实现对乡村社会的群众动员,加强对地方和基层代理人的监控;另一方面,当群众被动员起来之后,中央政府却无法采取行之有效的对策应对之,不得不将信访压力转嫁到地方和基层代理人头上。这既是转型期利益格局和干群关系格局调整的结果,也是国家政治动员的结果。当大众被动员起来之后,国家政治体制却缺乏有效应对的能力,从而在一定程度上验应了美国学者亨廷顿在20 世纪60 年代的判断,即发展中国家的政治参与、政治动员必须在政治制度化高度实现之后才能进行,否则就很可能会陷入混乱。
概言之,国家推动的乡村治理转型在加强对乡村基层代理人监控的同时,也改变了原有的干群关系格局,弱化了基层政权的治理能力,并促成了乡村社会利益格局的剧烈调整,引发了大量的农民上访。同时,因无法对合理上访和不合理上访进行准确定位与区分,导致信访治理绩效受到极大影响。面对农民上访的强大政治压力,孱弱的基层政权不得不采取种种放弃原则底线的方式对其进行消化,1990 年代信访治理依附于乡村治理、信访工作服务于乡村基层政权工作大局的局面不复存在,基层信访治理深陷“内卷化”困境之中。谋利型上访构成了当前农村基层信访治理的核心,谋利型上访的蔓延和上访专业户群体的形成,既是国家权力无法有效归化社会的表现,同时也在极大地消解国家基础权力的效能。
六、如何突破当前的信访困局
通过以上的分析,我们知道税费改革、取消农业税及配套改革,在很大程度上脱卸了乡村组织的治理责任与治理权力,从而很快带来了治理困境;而治理困境则直接导致治理型上访的猛增,进而成为当前信访困局的导火索与诱导根源。根据这个分析逻辑,要破解当前中国的信访困局,应该从两个方面着手:
一是重建信访的平衡与甄别机制。信访机制是中国特有的政治制度,它适应于中国特有的政治文化,既包括“为民做主”、有冤屈告状的传统文化,也包括“为人民服务”、人民政府为人民的社会主义政治理念。但是,与信访制度相伴随的是另一套平衡与甄别机制,即将信访控制在一定量上、以便各级政府能够甄别、有精力应付信访的平衡制度。这套机制在税费改革前主要表现为:基层政府办法制学习班、行政处罚、劳动教养等;中央的收容遣送制度、递交上访材料的排队时间,进京上访的费用高昂,以及对治理对象——农村进行分类治理,等等。[⑨]通过这种机制,各级政府不但能够将信访控制在一定量上,而且能够甄别合理与不合理、正常与不正常的上访,因而能够腾出时间、精力、经费和机构来处理合理的、正常诉求的上访,平息民怨、解决民众问题。税费改革后,这套平衡机制被西方传过来的现代政治、法律、人权话语所湮没,被认定为政治不正确,迅即瓦解。平衡与甄别机制瓦解了,但是传统时期和社会主义意识形态下的政治文化却依然存在,上访缺少了平衡机制,上访者就会恣意妄为、就会任何事情都找政府,最终将政府拖垮、拖死。
二是恢复乡村治理责任、重构乡村治权。国家一方面要给予乡村组织一定的治理的权力和资源,同时也要建立对乡村组织的治理乡村社会的考核机制,也就是给它治理责任。给了乡村组织治理责任与治理权力,乡村组织就会按照责任去治理乡村社会,乡村治理困境就会缓解,治理型上访就会减少,信访治理会出现良好的局面。其逻辑如下:
1、乡村治理转好——治理型上访减少——到市县的信访减少——基层信访压力减少——乡村干部的神经不那么紧张——不接受谋利型上访的要挟——谋利型上访减少——进京上访减少——中央下来的信访压力减少——信访不再是一票否决——基层信访压力缓解——更难被要挟——有时间进行乡村治理——治理型上访减少。
2、谋利者进京上访减少——中央有足够的能力来甄别较少的维权型上访——地方有压力去解决维权型上访的问题——维权型上访减少——只有真正有冤屈的人才会上京上访。
[①] 贺雪峰:《国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源》,《天津社会科学》2011第4期。
[②] 田先红:《息访之道——农村信访治理与国家基础权力,1995—2009》,华中科技大学博士论文2010年。
[③] 申端锋:《治权与维权:和平乡农民上访与乡村治理》,华中科技大学博士论文2009年。
[④] 根据华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员田先红在湖北省调查的一个乡镇的上访统计制作而成,参见田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》,《开放时代》2010年第6期。
[⑤] 可参见于建嵘:《土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研》,《调研世界》2005年第3期。
[⑥] 参见杨华:《重塑农村基层组织的治理责任》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2011年第2期;申端锋:《治权与维权:和平乡农民上访与乡村治理》,华中科技大学博士论文2009年;田先红:《息访之道——农村信访治理与国家基础权力,1995-2009》,华中科技大学博士论文2010年。
[⑦] 关于上访的“平衡机制”的精彩讨论,参见贺雪峰:《国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源》,《天津社会科学》2011第4期。
[⑧] 国家本想通过剥离乡村组织的治理责任,而交给国家直接控制的职能部门,但是条状结构的职能部门因其专业性、职业化、科层化的工作方式无法适应乡村社会的性质,尽管能够做些具体的、事务性的工作和服务,但无法承担治理乡村社会的重任,乡村社会在没有乡村组织治理的情况下而快速衰败。参见杨华:杨华:《重塑农村基层组织的治理责任》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2011年第2期。
[⑨] 贺雪峰:《国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源》,《天津社会科学》2011第4期。
原文栽于北京大学中国与世界研究中心主办《观察与交流》第106期,2012年6月30日。
作者简介:
田先红,江西赣州人,博士,南昌航空大学文法学院教师,主要从事农村社会学、基层治理与中国政治研究。
杨华,湖南宜章人,博士,华中科技大学马克思主义学院教师,主要从事农村阶层分化、农民自杀与农村政治社会学研究。