山东省农村公共产品供给中的问题与治理
——基于多中心理论的分析
曲延春
(山东师范大学公共管理学院, 山东济南 250014)
摘要:多中心理论以提高公共产品供给效率为目标,强调治理主体和治理方法的多元化,为解决农村公共产品供给问题提供了思路。当前,山东省在农村公共产品供给中存在着供给总量不足等诸多问题,严重制约了农业生产和农村经济社会的发展。基于多中心理论,增加农村公共产品供给,应充分发挥政府、市场、农民三方面的作用,建立以政府为主、社会资本广泛参与、真正反映农民利益诉求的农村公共产品供给制度。
关键词:多中心理论;山东省;农村公共产品;治理
中图分类号:D693 文献标识码:A
农村公共产品是相对于农村私人产品而言的,为农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定非排他性和非竞争性的产品或服务。农村公共产品不仅包括实物形态的“物品”,而且包括非实物形态的“服务”。农田水利工程、农村公路建设、农村自来水供应、农村公共卫生服务、农村义务教育、农业科技研究与推广等都属于农村公共产品的范畴。可以说,增加农村公共产品供给对于社会主义新农村建设、实现城乡公共服务均等化、促进农村经济发展以及整个国民经济持续、健康、稳定发展具有重要意义。
一、多中心理论的内涵
一般认为,公共产品具有消费上的非竞争性和非排他性。非竞争性是指增加一个人的消费并不减少其他人的消费,即产品的可得性与消费者的数量无关,同一个产品可以被很多人共同消费而不影响消费的数量和质量。非排他性是指公共产品在技术上难以把不付费的人排除在外,使之无法受益,或者,虽然可以这么做,但是为此却要付出高昂的成本。由于公共产品的非竞争性和非排他性的存在,传统理论认为,公共产品是典型的市场失灵领域,只有政府提供公共产品才能达到资源配置的帕累托最优。实际上,这也是公共产品供给上的单中心管理理论。基于单中心理论所形成的政治体制即单中心政治体制,“单中心政治体制重要的定义性特质是决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策机构,该机关或机构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使。在单中心政治体制中,拥有‘终极权威’的人和服从该权威的人之间决策权能的分配是极其不平等的。”[1]因此,单中心理论强调社会秩序与发展要由单一的权力中心来维持,政府是公共产品唯一的生产商和供给者。
20世纪70年代以来,随着福利国家经济危机的出现,人们认识到政府在公共产品的供给中也存在“政府失灵”的问题,世界各国陆续开始了治道变革的进程。这一变革以政府决策民主化、行为法治化、权力多中心化等为主要内容。伴随着英美等国政府开始推行“新公共管理”运动,新公共管理理论应运而生。在新公共管理理论的诸多流派中,以美国学者奥斯特罗姆的多中心理论最具代表性。多中心理论将公共产品的供给作为治理的核心,以提高公共产品的供给效率为目标,强调治理主体和治理方法的多元性。基于多中心治理理论所形成的政治体制就是多中心政治体制,“多中心政治体制重要的定义性特质是许多官员和决策机构分享着有限的且相对自主的专有权,来决定、实施和变更法律关系。在多中心的政治体制中,没有一个机关或决策机构对强力的合法使用拥有终极的垄断。‘治人者’与‘治于人者’在权威上的不平等是有意受到约束和限制的,这样‘治人者’也能够接受法律的‘统治’,并被要求服务于‘治于人者’”。[2]多中心理论对政府角色进行了重新定位,作为公共服务的提供者,政府也要受到法律的制约,社会公共事务治理的主体可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作,其实质即治理是政府、市场与社会的良好的合作互动。关于公共产品供给,与单中心管理理论相比,多中心理论认为,政府并不是公共产品的唯一提供者,而是提供主体之一;在提供方式上,否定政府的单一行政方式的提供,提倡政府、市场与非政府组织提供等多种方式混合提供。
总之,多中心理论的核心就是在社会公共事务的治理中,打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的传统思想,实现管理主体和权力主体的多元化。多中心治理实现了社会公共事务治理的转型,为解决农村公共产品供给中存在的问题提供了有益的思路。
二、山东省农村公共产品供给中存在的问题
在传统的计划经济体制下,政府与社会之间的关系是权威与依附关系,政府包揽一切社会公共事务的管理,形成了单中心管理模式。而在这一模式下,国家承担的也主要是城市公共产品的供给,其在农村公共产品供给中的职责是“缺位”的,农村公共产品供给主要由农民自己通过农村集体组织承担。近些年来,山东省不断增加财政资金对农业和农村的投入力度,有效促进了农村公共产品供给,在农村基础设施建设、农村义务教育、医疗卫生等领域取得了较大成绩,为农村经济社会的发展创造了有利条件,但目前仍存在一定问题,主要体现在以下几个方面:
(一)农村公共产品供给总量严重不足
这主要体现在农业基础设施建设和农村社会事业发展两大方面。首先,农村基础设施建设问题突出。目前,山东省基础设施建设整体水平不高,农村的水、电、路等基础设施建设还十分落后,特别是农田水利基本建设难以满足生产需要,农田水利设施老化失修严重,整体上难以满足农业生产的需要。长期以来农田水利建设投入不足,历史欠账较多,尽管从中央到地方一直加大投入,但相比于农村水利对投入的需求,投入仍不足。山东省共有各类水库6251座,其中山丘区大中型水库189座(大型33座,中型156座),山丘区小型水库5281座,平原水库781座。在189座山丘区大中型水库中有119座建于1958年至1960年,三分之二的小型水库也是那个时期建设的。限于当时的经济实力、设计水平和施工技术手段,建设标准普遍较低,质量参差不齐,已大都老化失修,出现许多安全隐患。通过2007年下半年的普查鉴定,有4114座为病险水库,不仅严重制约着水库功能的发挥,而且直接威胁着周边群众的生命财产安全。2008年初,党中央、国务院决定用3年时间完成大中型和重点小型病险水库除险加固任务。据此,山东省提出用3年时间全面完成所有病险水库除险加固任务。虽然这项工作有了一点进展,但也存在一些不容忽视的问题,首先,由于地方各级财政配套资金压力大,到位不及时,导致部分工程进度迟缓,难以如期竣工验收, 2007年之前开工建设的24座大中型病险水库除险加固工程中有19座已长期处于停工状态;其次,剩余部分要按规划完成的病险水库除险加固任务,工期十分紧迫,任务仍相当艰巨。再次,水库运行管理体制不健全、机构经费不落实、重建轻管的情况仍不同程度地存在,严重制约着工程效益的发挥。[3]除此之外,农村公路建设、农村人畜安全饮用水建设、农村路灯、排水系统等基础设施建设等问题也比较突出。
其次,农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后。长期以来,农村教育资源匮乏,导致的直接结果是农民受教育水平和文化水平远低于城市居民。在山东省不同地区之间、城乡之间、校际之间依然存在着办学条件的不均衡。农村基础教普遍存在着诸如师资力量薄弱,教学仪器、图书等器材陈旧、配备数量不足,学生食宿条件较差,学校功能用房不足,班额过大、教室拥挤,缺少体育用地和绿化用地等问题。这种状况严重影响了农村义务教育的发展,影响了教育公平的实现。在卫生服务体系建设方面,山东省已经基本形成了以县级卫生机构为中心,乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的农村三级卫生服务网络。虽然取得了这样的成绩,但由于历史欠账太多,使得整个服务体系特别是乡村两级服务体系建设标准不高,服务能力还很有限。目前,财政对乡镇卫生院的补助仅占乡镇卫生院支出的17.1%,乡镇卫生院卫生事业费仅占人均工资的20.1%,卫生院大量资金缺口靠业务收入补偿。同时,城乡之间资源配置不均衡问题还比较突出。山东省城镇居民千人拥有床位5.8张,而农村居民千人拥有1.08张。另外,乡村两级卫生工作人员整体素质还不高,真正的专业技术人员还比较缺乏,据统计,山东省乡镇卫生院拥有副高级以上职称人数占专业技术人员的比例为1.3%,远远低于县级以上卫生医疗机构13.1%的比例,这成为影响农村卫生事业发展的重要因素。[4]农村公共产品供给的严重不足,不仅严重影响了农民生活水平的提高,而且阻碍了农村经济社会的发展,成为制约社会主义新农村建设的重要因素。
(二)农村公共产品供给主体事权与财权失衡
根据公共产品理论,公共产品供给应按照事权与财权相一致的原则合理划分各级政府的责任,纯公共产品或全国受益的公共产品由中央政府提供,准公共产品或部分地区受益的公共产品则由地方政府负责。各级政府在公共产品供给中的事权与财权应当一致。但对于我国的农村公共产品供给,层级越高的政府,其掌握的财权越多,承担的事权却越少;而层级越低的政府,其掌握的财权越少,承担的事权却越多。以乡镇政府为例,虽然乡镇政府承担着大量的农村公共产品供给的责任。但其财权却极为有限,财政困难成为乡镇普遍面临的问题。造成这种状况的原因,一是1994年的分税制改革。这次分税制改革的目标就是提高中央政府财政收入比重。改革的结果是越处于低层的政府所享有的财政收入比重越低,乡镇政府的财政收入大为减少。二是农业税的取消。在大多数经济欠发达地区,农业税收入曾经占乡镇财政收入的60%以上,农业税取消后乡镇财政收入锐减。如山东省无棣县,2005年全县各乡镇地方财政收入实现6576万元,占县地方财政收入的19.06%,全县乡镇只有1个镇地方财政收入过千万,另有4个乡镇过500万元,有2个乡镇人均地方财政收入不足8000元,根本不能满足工资需求。在财政体制方面,全县11个乡镇中有10个乡镇为补助乡镇。2003年农村税费改革前,农业税占到地方收入的64%,2004年改革后仍占到乡镇收入的25%。值得指出的是,农业特产税的取消对于该县财政影响较大。无棣县枣树栽培历史悠久,盛产冬枣和金丝小枣,全县枣树面积超过100万亩。农业特产税取消时,该县枣品特产税正处于迅速增长时期,2003年实现税收1519万元,其中水湾镇完成436万元,占该镇地方财政收入的一半,正是凭借这一税收优势,该镇一跃成为全县财力状况较好的乡镇。取消农业特产税后,由于上级财政针对税费改革的转移支付补助是以2002年财政收入为标准,因而与2003年完成数相比较,2004年该县损失500余万元,水湾镇就占到四分之一。在乡镇财政困难的情况下,乡镇对社会公共事业投入严重不足。由于乡镇财政拮据,用于教育、计生等法定项目的支出也是低标准的,对于卫生、文化等公用事业发展的资金更是凤毛麟角,而投入到基础设施建设等方面的资金几乎没有。
近些年来,尽管中央政府和省级政府都逐步加大了向地方政府转移支付的力度,但是,转移支付难以满足实际需求。尽管转移支付力度不断增大,但由于改革造成的减收超出了基层承受的能力,很多乡镇特别是以农业为主的乡镇,只能维持低水平运转,办公运转、事业发展经费捉襟见肘。
(三)“自上而下”的决策机制使农村公共产品供给难以满足农民的需求
长期以来,我国的农村公共产品供给形成了“自上而下”的决策机制。这实际上也是单中心管理的体现,单中心理论强调的就是这种“指挥——服从”的决策方式。在这种决策机制下,公共产品的供给决策主要是由政府而非农民作出的,对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上都是由上级政府决定的,政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好。因而,对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求,而是上级的行政命令。由于这种“自上而下”的供给决策机制具有强制性、统一性,忽视了农民的需求偏好和不同农村地区农民的需求差异,因而并不能反映农民对农村公共产品的需求状况,导致的结果必然是政府对农村公共产品的供给和农民对农村公共产品的需求之间的脱节,从而使很多农村公共产品的供给并不符合农民的需求,而农民真正需要的公共产品又得不到提供或供给不足。如随着农村经济的发展和农民生活水平的提高,农民急需改善医疗条件、提高农村基础教育水平,改善道路、农田水利等基础设施状况,但如前所述,这些公共产品的供给却远远不能满足农民的需求。并且,在压力型行政体制下,也就是在单中心管理的指挥秩序中,下级听从上级的命令,由于“所有个人都只有有限的知识和有限的能力,中央决策者就会负担过重。下级就会扭曲他们所传递的信息,以取悦他们的上级。”[5]因而导致基层政府往往注重能在短期内见效的、体现政府官员成绩的“政绩工程”建设,极大地挤占了公共财政资源。
(四)农村集体经济匮乏,“一事一议”在实践中难以操作
山东虽然属于我国东部较发达地区,但村级集体经济薄弱。调查显示,在全省8.4万个行政村中,无集体经济净收入的村36529个,占调查村总数的43.4%,集体年经营性收入3万元以下的村44398个,占村级总数的52.4%。[6]农村集体经济匮乏,因而农村税费改革后,村集体兴办公益事业主要通过“一事一议”的办法来解决。这一制度的出发点是为了规范农村税费改革后村委会针对农民进行的筹资筹劳行为,但“一事一议”在实践中难以操作。首先,“一事一议”一方面要减轻农民负担,另一方面还要举办农村公益事业,这种冲突的二元目标必然导致其实践中的困难。其次,“一事一议”筹集资金有限,难以满足实际需求。《山东省人民政府办公厅关于规范村级一事一议筹资筹劳的意见》规定筹资每人每年不得超过15元,筹劳每人每年不得超过10个。对于投资较多的公益事业项目,可以连续筹资,但不能超过3年。每人每年15元的资金,对于集体经济实力普遍较弱的广大农村是难以满足自来水建设、公路建设等公益事业需要的。而如果连年筹资,则其他公益项目则根本就无法兴办了。再次,程序上的严格和复杂性减少了“一事一议”的可操作性。“一事一议”在实践中的难以操作往往造成两种结果,一种就是不举办农村公益事业,在部分农村地区,“一事一议”几乎就搞不起来。另一种就是违反“一事一议”规定,有事不议,直接向农民集资摊派,损害了农民利益。
山东省农村公共产品供给中存在的这些问题,不仅严重制约了农业生产和农村经济的发展,而且成为制约社会主义新农村建设和实现城乡基本公共服务均等化的瓶颈。因而,增加农村公共产品供给成为亟待解决的问题。
三、山东省农村公共产品供给问题的治理
多中心治理强调治理主体和治理方法的多元化,实现了社会公共事务由以往“管理”向现代“治理”的转变,其目标就是最大限度的增进公共利益。基于多中心理论,完善山东省农村公共产品供给制度,应充分发挥政府、市场、农民三方面的作用,建立起以政府为主、社会资本广泛参与、真正反映农民利益诉求的农村公共产品供给制度,以最大限度地增进农村公共产品供给。
(一)政府:合理界定各级政府事权,健全公共财政体制
首先,合理划分纵向间政府事权,建立农村公共产品供给责任分担机制。长期以来,我国各级政府在农村公共产品供给中没有明确的职责划分,这是造成政府职责“缺位”的重要原因,因而,重构农村公共产品供给体制需要合理划分政府间的责任。除了农业基础科学研究、大江大河的治理等外部性较强、受益范围大的公共产品由中央政府提供外,省级政府应在农村义务教育、农村社会保障、农民合作医疗等可方面承担主要责任。地区性卫生防疫、农村环境保护、农业技术推广、农村电网等由市级或县政府负责。而农村水利设施、乡村道路、农村自来水等基础设施建设等宜以县或乡镇政府负责为主,由上级政府给予财政支持。对基层政府而言,事权划分的核心问题是农村义务教育问题。农村义务教育是外部性很强的农村公共产品,而长期以来,农村义务教育方面承担的责任的主要是乡镇和县级政府,这也是造成长期以来基层政府财政困难和农民负担沉重的重要原因,下一步,应逐步实现以省级政府为主承担农村义务教育的职责。
其次,健全公共财政体制。公共财政最主要的特征就在于其公共性,其出发点和最终目的就是满足社会的公共需要,为城乡居民提供均等化的公共服务。第一,重点在“多予”上下功夫,加大财政资金对农业的投入力度。按照建立公共财政体制的要求,国家应进一步调整国民收入分配政策和财政支出结构,增加对农业基础设施,农村义务教育、公共卫生和社会保障等社会事业,以及农业科技等的投入,继续加大对农业的补贴力度。近年来,国家出台的种粮补贴、良种补贴、农机补贴等对于促进农业发展和农民增收起到了较好作用。但与国外发达国家相比,我国对农业的补贴还存在一定差距。从国外的情况总体来看,多数国家对农业的投入总量可观,且结构合理。在粮食直补方面,美国每亩达到76元人民币,欧盟每亩达到150元人民币,而我国的亩均补贴仅为30元左右,大大低于欧美国家水平。[7]因而,我们应充分利用WTO规则所允许的政策,加大对农业的支持力度。在这其中,应充分利用“绿箱政策”,加大对农业基础设施的投入力度。依据其他国家的通行做法,农业基础设施建设费用应该占到“绿箱补贴”的50%左右。[8]而我国还远远达不到这一比例。因而,政府应当充分利用“绿箱政策”,大幅度增加以改善农民基本生产生活条件为重点的农村公共基础设施建设投入。第二,完善转移支付制度。转移支付制度是完善公共财政体制的主要措施,是我国扩大地方财政收入从而增加农村公共产品供给的重要手段。国家应当进一步加大财政转移支付的力度,规范转移支付方式,建立规范、公平、高效的转移支付制度。一方面,应增加转移支付总量,优化转移支付结构。另一方面,应改进转移支付的计算方法,以因素法代替基数法,保证公共服务均等化的目标的实现。
(二)市场:积极引导农村公共产品供给市场化改革,形成社会资本广泛参与的补充供给机制
多中心理论主张除政府外的其他主体参与公共产品的供给。政府不仅做公共产品的供给主体,而且应成为供给的中介者,“除了扩大和完善官僚制结构之外,还可以有其他提供公益物品和服务的组织形式。官僚制结构是必要的,但对于富有生产力、富有回应性的公共服务经济并不是充分的。特定的公益物品和服务可以超越特定政府管辖的限制,通过多个企业的协作行为来共同提供。”[9]当前,在政府财政投入不足的情况下,我国一些农村地区也通过市场化改革的办法,引入民间资本来解决农村公共产品供给问题,一定程度上满足了农民对部分农村公共产品的需求。如在农村自来水建设中,山东省武城县采取了“民建民营民受益”的方式,启动民间资本,让有一定积累的农民投资打井并经营,在农民受益中让投资者获得一定利益。早在2000年,武城县老城镇三合街村一个个体户投资12万元,打井、建水塔,安装管道,为村民供水,村民按照自愿原则,每户缴纳300元初装费即可并网供水。借助这一典型,该县出台激励政策并拿出补助资金,调动投资积极性,开展农村市场化供水改革。通过奖励补助政策,带动了个体私营业主、外来投资者建自来水厂(站)的热情。 2004年在武城镇林尔庄以股份制的形式建起了第一个供水水厂,该水厂铺设供水主管道8.6千米,工程总投资118万元。工程建成后,先后解决了附近6个村的饮用水问题,后又扩展至周围15个村。2005年全县共投入资金1448万元,其中国家补助120万元,县财政投入510万元,群众自筹494万元,个体大户投入324万元,形成了投资主体的多元化。该县也成为了德州市第一个村村通自来水的县。
这种市场化改革对于促进农村公共产品供给具有积极作用。因此,在农村公共产品供给的过程中,政府应按照“谁投资,谁受益”的原则,积极引进社会资本,充分发挥多元投资主体的积极性,充分发挥其在农村小型水利工程建设、农村义务教育、农村劳动力培训等方面的作用。在市场化改革的过程中,政府需要注意的问题就是,一方面,应明晰产权,完善激励机制,为市场化改革营造良好的制度环境;另一方面,应当加强市场规制,特别是在公共产品的供给质量和供给价格方面,要形成完整的监管体系。
(三)农民:壮大农村集体经济,完善村民自治制度,真正反映农民的利益诉求
多中心理论强调参与及自组织发展。治理理论认为,自组织通过对话达成共识,建立互信,能够弥补政府自上而下调控的不足。[10]村民自治组织作为农民自我教育、自我管理、自我服务的组织,在举办村庄内社会公益事业方面承担着重要责任。为此,首先,应大力发展农村集体经济,不断增强村级集体组织的供给能力。为此广大农村应加快集体经济发展的步伐,通过各种农业协会、农业合作社、“一村一品”等提高农业产业化的程度,增加农民收入,壮大集体经济。
其次,应有效整合农民对农村公共产品的需求意愿,反映农民利益诉求。为建立农民对公共产品的需求表达机制,应建立“自下而上”的农村公共产品供给决策机制。多中心治理意味着权力向度上的变化,即公共事务权力从强调单向的自上而下的运作转变为上下互动。[11]根据当前村民自治发展的现实情况,村民自治组织应强化其自治功能,弱化行政功能。应进一步推进村民自治制度的成长,完善村民自治制度的相关措施,如村民代表大会制度、村务公开制度等等。通过农村民主制度的建设和发展,通过提高农民的组织化水平,推动农民参与公共产品决策。
再次,应进一步完善“一事一议”制度。应把国家的财政支持与农民投工投劳有机结合起来,通过以奖代补、项目补助、以物抵资等方式,引导农民对直接收益的农村公共产品投工投劳,这样既可以保证国家财政投入落到实处,又可以解决农民筹资筹劳规模小的瓶颈问题。
参考文献:
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(本文发表于《理论学刊》2011年第5期)