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  • 王晓:资本下乡的政策内涵与边界
  •  2012-10-06 20:28:20   作者:王晓   来源:经略简报   点击:0   评论:0
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  • 资本下乡的政策内涵与边界


    鼓励资本下乡的目的,不是“资本至上主义”,而是农民“共同富裕主义”;必然要进行的土地流转,解决的不是该不该确权的问题,而是流转到谁手中才能保证政治利益、经济利益、农民自身利益平衡的问题。

    今年以来,一批农业产业投资基金的成立,将人们的目光再次吸引到农业投资领域中来。据投中集团统计,2006年至2011年三季度,中国的农业行业共披露184VC/PE投资案例,投资总额达50.19亿美元。其中,2011年前三季度披露40起,投资总额达5.64亿美元,而2010年披露57起案例,投资额24.15亿美元,在当年呈现井喷式增长。

    实际上,在金融资本大规模上山下乡之前,工商资本早已在农村布局多年。当上世纪80年代中国的城镇化道路开启,农民因家庭联产承包责任制被赋予土地使用权之后,越来越多的城市工商企业就进入农村,整合粮食加工业,聚拢土地建立大规模蔬果、花卉种植基地,兴建农场,收购养猪场……早在90年代,产粮大省河南便已经对工商企业进驻农村进行了研究。改革开放三十多年来,工商资本逐步从农机、饲料等传统前端产业进入种养殖、加工、流通、销售等中后端产业,渗透到农业产业链的各个环节。当前农业投资再次引发热潮,反映出资本下乡的几个趋势:

    一是工商资本与金融资本的有力结合。金融资本的强势介入,大大拓宽了工商企业投资农业的规模和细分领域,加速了资本下乡进度。

    二是大量工商企业借助各路资本,希冀做全和完善产业链,完成大资本布局。在农业领域深耕多年的龙头企业中粮和新希望,专门成立了农业产业基金,与集团联动进行投资。甚至于联想这样传统的IT公司,也专门成立了农业投资事业部,进行农业产业的战略性投资。越来越多的农业投资项目被纳入这些资本雄厚的大企业集团之中,大资本对农业生产经营的相关产业链控制能力越来越强。

    三是外资开始全面进入中国农业产业领域。在2008年高盛集团斥资2亿多美元收购湖南、福建等养猪企业时,当时的养殖业市场惊呼狼来了。可时至今日,KKR、凯雷、黑石集团等私募投资大鳄纷纷进驻农业已是常态,中国农业产业被国外机构普遍视作新兴的投资热点。

    工商资本与金融资本的加速进入,离不开中央政策的导向和扶持。中央政府连续七年发布一号文件支持三农事业,大力提倡发展现代农业。十二五规划也将农业产业结构调整和升级定为十二五期间国民经济发展的重中之重。而早在1997年的中共十五大报告中,就已提出积极发展农业产业化经营,形成生产、加工、销售有机结合和相互促进的机制,推进农业向商品化、专业化、现代化转变。可以说,农业发展的现代化、产业化政策已是实施多年的既定方针,资本下乡的过程,也是我国对农业产业扶持力度逐渐加大的过程。按照温铁军的概括,改革开放以来农业政策的演化路径是:稳定土地承包权,推进农户兼业化之下的农村劳动力专业化;进行农产品流通体制改革和农业生产要素市场建设,促进农业商业化;以推进农业结构性战略调整为目标,推进农业产业化。

    然而,这些政策在推行过程中,抑或是资本下乡的过程中,一个始终绕不开的问题便是土地问题,从80年代起鼓励土地逐步向种田能手集中的中央政策开始,各级政府对农户的土地承包经营权流转持逐步开放的态度。2007年的《物权法》,将土地承包经营权明确纳入用益物权范围,赋予了农民土地使用权除抵押外的转让合法性,近年来,更是有多个地方突破法律界限,进行地票交易、使用权抵押、担保等试点。可见,鼓励农业的产业化经营必然面临土地流转和集中的问题,现行的土地制度是否适应农业现代化的要求,怎样避免农民的财产性收益被侵蚀,成为社会各界的争论焦点。而要搞清楚这些问题,首要任务是理解中央政策的基本内涵。

    首先,自改革开放以来大规模的城镇化进程,让中国农村社会经济格局与城市格局发生了深刻变化,越来越多的农村劳动力进入城镇,由农产品生产者变为消费者。据中国社科院的最新报告称,2011年中国历史上第一次城市人口超过农村人口,城市化水平超过50%。这些都意味着需要规模化的现代农业体系来支撑更多、更多元的农产品需求。因此,中央政策着眼于发展现代农业,正是为适应城市化的发展速度,是大势所趋,也符合社会运行规律。

    其次,现代农业体系需要设备更新,技术升级和规模化经营,也意味着传统的小农耕作方式将被淘汰。将散落在各个农户手中的土地集中起来,进行科学管理和技术培养,是建立这一体系的必要条件。因此,也只有企业、公司这一社会组织化力量才有能力和专业技术有效率地完成这项任务。政策对农业商业化的鼓励正是基于提高劳动生产率的考虑。

    第三,商业力量的介入和保障农民收入增长的政策目标,让农业生产自然过渡到产业化发展,即以市场而非以粮食增收为导向进行农业生产经营。同时,农民的土地使用权如何在集中时增值,让农民既有生产收入又有财产性收入,也成为了农业政策追求的目标。

    第四,不同于其他产业,农业是较高风险与较低收益并存,其产业布局关于一国国民的基本生活保障和国家稳定。因而,国家对18亿亩耕地红线的坚守以及对种粮农户的补贴,是基于国家对粮食自给战略的坚持;另外,中央对土地流转政策的实施严密监控。早在2001年中央就出台文件,明确提出土地流转的主体是农户,并且不提倡企业到农村大规模包地。后来,无论是法律法规的明文规定还是政策制定者的表态,都不断在强调农户土地流转的主体地位和农村土地集体所有制不变,并在放宽农地使用渠道之后着重保护农民流转承包地的利益所得。中央的政策在市场收益和粮食基本供给、农民利益之间游走,努力寻找着其中的平衡点。

    所以,从经济发展角度看农业产业政策,农地的流转是社会实践的必然选择,资本下乡好处很多,不能也不可能进行全面限制。但是,遵循市场规律只是农业政策的一面,保障粮食生产安全和农民权益是政策的另一面。看待资本下乡和中央的农业政策,既不能从追求绝对稳妥的视角保守地坚持小农经营的模式,一概反对土地流转和资本参与农业生产经营;也不能仅从经济学视角出发,将由市场逻辑推演出的程序编制在农业产业发展之上,这样必然导致将农业政策这一复杂的公共政策命题简化为对农地私有权的诉求。

    目前,前一种极端的声音已经基本绝迹,可依照资本的逻辑、市场的脚步设计一套农业政策来进一步推动资本下乡,并最终以新土改运动即确立土地私有产权的形式完成农业规模化、产业化、现代化的发展目标,正成为许多学者呼应了所谓农民权力诉求的政策建议样本。受此影响,地方政府与中央政府政策目标产生偏离,单纯追求招商引资,高喊资本替代劳动,甚至于强制农民转让土地,放弃粮食作物生产,过度地夸大了市场化、国际化、资本化对农业经济带来的好处,同时低估与忽视了其带来的风险。

    因此,我们不仅要全面理解农业现代化方向的政策内涵,还要进一步预估资本大踏步地进入农业领域的后果,这需要处理好以下几个问题:

    一是资本逐利的本性与国家粮食安全的关系。规模经营对于经济作物来讲,有着无可比拟的效率优势,可对粮食作物来说,研究及实践都表明精耕细作的单产往往高于大面积机械作业的产量。同时,粮食作物需求稳定,需求弹性低,附加值不高的特点,也势必不受资本青睐。资本掌控下的农业生产,将向经济作物种植倾斜。因资本带动的大量要素流转到经济作物领域,基本粮食供应如何保障可能成为严重的问题。

    二是外资进入与我国农业自主发展的关系。自我国加入WTO以来,外资首先瞄准我国农业经营的流通领域,以至于完全控制了我国的大豆加工行业,并进一步掌握了大豆产业链乃至食用油的定价权,几乎将我国大豆生产行业冲垮。这一惨痛的教训提醒我们,对外资的投资领域及规模要跟踪关注并适度限制,坚决不能对农业生产的各个要素进行全盘市场化改革,否则就会像拉美、印度、菲律宾那样,重要农业领域由外资把持,产业运作由外资控制,丧失了自主发展农业的能力和衍生消费品的定价权,沦为西方发达国家的种植园地。

    三是资本运作方式与我国农村基本经营制度的关系。资本下乡,应当投入到农产品深加工、生产原料、产品流通及农村文化消费等行业中去,防范其直接染指农业最根本、最原始的要素——土地。土地大规模的流转一旦由资本主导,大量农民将失去其唯一保障,失地农民和城市贫民窟问题将很快凸显,农民的土地承包经营权和农村土地集体所有权制也将瓦解。现在中央的政策并不鼓励工商企业长时间大面积租赁或经营农民的土地,目的就是防止在农业人口稳定转移之前,形成大规模的土地兼并现象。

    四是资本带来的农村生活方式转变与我国农村组织形态的关系。农民将土地流转给企业,并受雇于企业做工,完成了从农民到工人的身份转化,同时传统农村中有薄田、有农闲、可以兼顾农村社会公共事务的中农阶层也破产了。企业的规模化经营,无法全部吸纳原自耕农户,对农村劳动力产生挤出效应,留在农村的也专心搞兼业,基层农村单位被公司化,中农阶层被抽空,党和国家在农村的稳定基础随即丧失。届时,如何再安排有效的制度沟通基层政府与农民,村委会和党支部还能发会怎样的作用,都要经村庄权力结构的重构而再定义。

    由此再回头审视资本下乡的政策指引和现实效果,可以明确的是:鼓励资本下乡的目的,不是资本至上主义,而是农民共同富裕主义;必然要进行的土地流转,解决的不是该不该确权的问题,而是流转到谁手中才能保证政治利益、经济利益、农民自身利益平衡的问题。进一步来说,农村和农业发展的未来,不在三农本身,而系于城市。只有农业现代化体系建设与城镇化步伐一致,城市发展和社保建设足以容纳数亿农民的转移,土地流转才不会是问题,资本下乡才能全面带动我国农业走强。

  • 责任编辑:zhujingtao
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