【关键词】农民阶层分化;农地产权;产权偏好
近年来,农民阶层分化呈现出不断加速的趋势,对包括农村土地制度改革等在内的“三农”问题产生了直接影响,已经引起理论界和政府部门的高度重视。陈会广等认为,以职业分化、收入分化为主要表现形式的农民分化对农村土地承包经营权流转产生了重要影响。①许恒周等指出,农民的职业类型对农村土地流转有显著影响。②然而,现有文献并没有深入分析农民阶层分化所引起的土地产权偏好差异,进而揭示农民阶层分化影响农村土地制度的内在机理。从理论上分析不同阶层农民对土地产权的不同偏好,是农村土地制度改革需要重视的深层次问题。
为了全面了解新农村建设背景下农民阶层分化状况及其对农地产权制度改革的影响,笔者于2011 年7 月至8 月,在江苏泰州进行了实地调研。泰州地处江苏省中部,为长三角16 个中心城市之一。泰州农业资源丰富,素有“鱼米之乡”的美誉,是国家商品粮、优质棉生产基地和蔬菜生产加工出口基地。泰州经济发展水平比较高, 2011 年人均国内生产总值为52396 元,三次产业比例为7. 2∶ 54. 0∶ 38. 8,农村居民人均纯收入为11046 元。
这次实地调研选择了兴化市戴南镇、张郭镇和姜堰市溱潼镇、白米镇。这四个镇非农产业比较发达,农民非农就业机会较多,人均收入水平较高,农民职业多样化趋势明显,土地流转现象比较普遍。采取问卷调查和跟踪访谈相结合的方式,在每个镇随机选择5 个村,每个村发放调查问卷20 份,共发放问卷400 份,收回有效问卷387 份,问卷有效率达到96. 8%。针对调查问卷中的一些具体问题,通过跟踪访谈进一步了解情况。
农民阶层分化情况
近年来,样本地区经济发展水平稳步提高,非农产业发展迅速,农民非农就业机会不断增加,农民家庭非农收入占比稳步上升,农民就业渠道宽广,职业多样化趋势明显,最终导致农民阶层不断分化。现阶段,农民主要分化为十大阶层,即农业生产者、手工业者、雇工、企业工人、外出打工者、个体经营户、企业管理者、私营企业主、农村公职人员、农村管理者。③样本地区农民阶层分化情况如表1 所示。
表1 样本地区农民阶层分化情况(略)
从表1 可见,单纯从事农业生产的农户占比较少,仅有19.3%; 大部分农户从事兼业化经营,在从事非农产业的同时,也从事农业生产,包括手工业者、雇工、企业工人、农村公职人员等,合计占比46.4%; 部分农户外出打工,占比17.6%,其中一些农户依然直接经营土地,还有一些农户则将土地流转出去了; 少数农户成为个体经营户、私营企业主,合计占比10.8%,他们大多已经将土地流转出去,不再直接从事农业生产; 极少数农户成为农村管理者,占比1.5%,他们大多将土地转出,不再直接经营土地。
农民阶层分化的主要形式是职业分化,本质上则是经济分化和社会分化。从经济层面看,由于农业生产的比较收益偏低,因此单纯从事农业生产的农民阶层,经济水平最低; 那些兼业从事农业生产和非农产业的农民阶层,收入水平稍高一些; 那些具有一定的非农就业机会,从事非农产业的一般就业人员,收入水平更高; 那些具有较好的非农就业机会,或者自己创业成为企业管理者的农民阶层,收入水平最高。从社会层面看,不同阶层的农民,具有不同的生活形态: 主要从事农业生产的农民,依然生活在农村,保留着传统农民的身份; 完全从事非农产业的农民,大多数已经迁入城镇,虽然一些人户籍仍然在农村,但实际上已经成为市民或“准市民”了; 那些兼营农业和其他非农产业的农民,则处于各种中间状态,有些人依然生活在农村,有些人则进入城镇生活。
对引起农民阶层分化的原因进行深入分析可以发现,经济发展水平、家庭禀赋特征是两个主要的影响因素。经济发展水平越高,非农产业发展越快,农民非农就业机会越多,农民阶层分化就越明显。包括农民家庭人口数量、人力资本素质、原始财产数量等在内的个体禀赋特征,则是导致农民分化的内在因素。可以预见,随着我国经济发展、社会转型,农民阶层分化现象会日益明显。农民阶层分化意味着农民作为一个整体会表现出更为明显的异质性特征,对包括农村土地制度在内的基本制度安排提出多样化的需求。
不同阶层农民对农地产权的偏好
产权经济学认为,产权本质上是一组关于财产的权利,主要包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权。④具体到土地产权,实质上是以土地为客体的各种权利的总和。⑤当前我国农村土地实行集体所有、农民家庭承包经营的基本制度安排,农村集体拥有土地所有权,农民家庭拥有土地承包经营权。农民土地承包经营权主要包括以实际控制为特征的土地占有权、直接使用权、部分收益权和部分处分权。
对于不同阶层的农民而言,由于职业类型不同、收入结构不同、养老等社会保障来源不同,对土地的依赖程度也不同,因而对土地产权的不同方面会产生不同的需求,表现出对土地产权的不同偏好。
(一) 对土地所有权的偏好
土地所有权是指法律规定经济主体对土地的专有权。我国相关法律明确规定,农村土地归农民集体所有。但是,由于多种原因,农民对土地所有权主体的认知并不完全清晰⑥,同时,一些学者也积极主张实行农地私有化⑦,这就造成部分农户对土地所有权产生了一定程度的偏好,希望直接拥有农村土地的所有权。利用这次实地调研的机会,笔者希望了解不同阶层农户对农地所有权的主观愿望和实际诉求,于是提出了一个问题:“与土地承包经营权相比,您是否更加希望拥有农村土地的所有权?”调研结果如表2 所示。⑧
表2 不同阶层农民对土地所有权的偏好(略)
从调研结果看,与已经拥有的土地承包经营权相比,农民对土地所有权的要求并不十分迫切,只有30.7% 的农户希望拥有土地所有权。从不同农民阶层来分析,直接经营土地的农民,包括农业生产者、手工业者、雇工等,对土地所有权的偏好相对较强。通过进一步访谈得知,这些农民中的大多数,实际上是希望通过拥有土地所有权,进而拥有更加长期稳定的土地承包经营权,以有利于自身对土地进行长期投资。其他阶层的农民,多数对土地所有权持“无所谓”的态度。进一步访谈得知,这些农民的土地大多已经转出,希望能够获取更大的土地流转收益,对土地所有权并不十分看重。
由此可见,农地私有化的改革主张并不完全符合中国农村的现实状况,也不是现阶段农民非常迫切的主观诉求,农村土地集体所有制并不构成制度改革的实际障碍。未来的农地制度改革,完全可以在不改变集体所有制的前提下,进行其他方面产权制度改革,以保证改革成本相对较小。
(二) 对土地占有权的偏好
土地占有权是指经济主体对土地的实际支配权和控制权。我国相关法律规定,在符合法定用途的前提下,农民在合同承包期内依法享有对土地的实际支配权,农民有权选择种植农作物的品种,也有权通过适当方式流转土地。由此可见,我国农民在土地承包契约框架内拥有相对明确且有保障的土地占有权。
现代契约经济学指出,由于个人的有限理性、外在环境的不确定性、信息的不对称性和不完全性,契约当事人或契约仲裁者无法证实或观察一切,就造成契约条款不可能是完备的。考虑到契约的不完备性,专用性资产所有者就需要通过掌握剩余控制权来保护其资产免受机会主义的侵害。⑨所谓剩余控制权就是指契约中没有明确说明的事情的决策权。我国农村土地承包经营制度本质上具有典型的委托—代理关系⑩,从而内在规定了土地承包契约具有多方面的不完备性。在新的农地制度环境下,由土地占有权派生出来的剩余控制权就显得非常重要,对农民土地流转行为会产生直接影响。11
因此,笔者调研时特别对不同阶层农民的剩余控制权偏好进行了了解,提出如下问题: “您对土地未来控制权的偏好强度如何?”调查结果如表3 所示。12
表3 不同阶层农民对土地占有权的偏好(略)
从调研结果来看,农民对土地剩余控制权的偏好十分强烈,约77% 的农民明确表示对剩余控制权具有较强偏好。通过进一步访谈得知,农民对土地剩余控制权之所以具有强烈偏好,主要基于三方面原因: 其一,现阶段,农村社会养老保险制度仍未实现全覆盖,许多农民还在一定程度上依靠土地作为自身及其家庭的社会保障; 其二,与其他产业相比,农业的比较收益较低,许多农民只是将农业生产作为一种兼业化经营方式,在享受政府各种农业补贴的同时,获取一些农业生产收益,农民迫切希望能够以适当方式获取更大的土地收益,于是不愿意放弃土地的剩余控制权; 其三,现阶段,土地流转收益仍然较低,农民对土地未来巨大的增值潜力有理性预期,希望通过拥有剩余控制权将来能够分享土地的增值收益。
对不同阶层农民的土地剩余控制权偏好进行分析,可以发现: 相对而言,收入水平较低、仍然直接经营土地的农民,对剩余控制权的偏好更为强烈,这是因为他们的非农就业不稳定,非农收入比例不高,对土地的依赖程度更大,土地收益构成了家庭收入的主要部分; 那些收入水平较高的农民,对剩余控制权的偏好则相对弱一些,其中许多农民已经通过各种形式将土地流转出去。农民对土地剩余控制权的强烈偏好,其实是在现有制度环境约束下的理性选择。正如舒尔茨所言,农民作为“经济人”,其决策能力毫不逊色于任何资本主义企业家。13波普金也认为,农民是非常理性的,总是在权衡长期、短期利益之后,为了追求最大化利益而做出合理的抉择。14但是,这种状况对中国农村土地制度改革,尤其是对推进农村土地有序流转、促进土地规模化经营,实际上构成了一定的阻碍。
(三) 对土地收益权的不同偏好
土地收益权是指当事人依照法律或契约规定,取得土地收益的权利。农村土地作为一种特殊的资产,承担着多种功能,可以为农民家庭带来多方面的收益: 其一,生产性收益,主要是土地作为生产要素投入农业生产过程中所产生的收益;其二,保障性收益,指土地作为农民家庭社会保障的一部分所产生的收益,有时表现为心理安全感等非货币形式; 其三,财产性收益,即农民依法处置土地资产所带来的收益,现阶段主要包括土地流转所带来的收益,如出租土地所获得的租金、土地股份合作制的红利等; 其四,增值性收益,主要是指由于国家征收或征用使农地非农化所增加的收益; 其五,剩余索取权收益,主要是指土地未来价值上升给剩余控制权拥有者所带来的收益。15
在以上几种收益中,对于农民家庭而言,生产性收益、保障性收益数值较小,但比较稳定; 财产性收益相对较大; 增值性收益最大; 剩余索取权收益则具有未来收益的特征。因此,不同阶层的农民对不同的土地收益权表现出不同的偏好。调查结果如表4 所示。
表4 不同阶层农民对土地收益权的偏好(略)
从表4 可以发现: 第一,对于土地未来的剩余收益,大部分农户都表现出十分强烈的偏好。这是由于现阶段许多农民从土地中所获取的实际收益较少,远远低于合理预期,农民希望将来土地能够增值,从而给自己带来较大的剩余收益。第二,对于土地流转收益的偏好,不同阶层的农民表现出明显的分化。那些家庭收入水平较低、仍然直接经营土地的农户,由于没有发生土地流转行为,并且在未来一定时期内也没有进行土地流转的预期,所以对土地流转收益持“无所谓”态度的较多; 而那些非农收入较高的农户,一些已经流转出土地,还有一些也有流转土地的意愿,则对土地流转收益比较重视,认为现有的土地流转收益偏低,希望能够适当提高。第三,对土地生产性收益与保障性收益,不同阶层农户的偏好差异更为明显。低收入水平的农户,由于农业收入占比较高,对土地的依赖程度较高,因而对生产性收益和保障性收益比较重视; 而那些中高收入水平的农户,非农收入占比较高,对土地的依赖程度较低,因而对这两种收益不太看重。
不同阶层农户对土地收益权不同方面的偏好强度差异,真实反映了现阶段农民对于土地产权制度改革的多样化需求。在农户异质性特征的约束下,未来的农村土地制度改革应该充分考虑不同农户的不同需求,在保证农民自愿的基础上,尽可能采取多种可行的改革模式,使更多的农户从改革中获益。同时,也应该认识到,不同阶层农户对土地收益权要求的分化,实际上构成了农村土地流转市场的有效供给和有效需求,这就为农村土地制度改革创造了有利条件。可以预见,只要改革措施得当,随着这种分化的不断深化,农村土地流转规模必将不断扩大,土地规模化经营程度也会不断提高。
(四) 对土地使用权的不同偏好
土地使用权是指土地使用者依照相关规定对土地进行实际利用的权利。我国《农村土地承包法》规定,农民家庭对承包土地依法享有实际使用的权利。同时,《土地管理法》规定,对农村土地实行农业用途管制,即农民土地承包经营权仅限于农业用途范围,农地非农化必须经由政府实施。现阶段,土地农业用途的比较利益偏低,而非农化所产生的增值收益巨大,所以不同阶层农民对农地的农业用途管制有不同的认识,对土地使用权的不同方面产生了不同的偏好。调研时提出了如下问题: “对于承包地,您更加看重其农业用途,还是非农业用途?”调查结果如表5 所示。
表5 不同阶层农民对土地使用权的偏好(略)
从表5 可以发现,大多数农民能够理解国家的土地用途管制政策,认为农地的农业用途限制具有一定的必要性,应该谨慎控制农地的非农化程度。相对而言,低收入阶层尤其是直接经营土地的农户,更加理解和支持农地的农业用途管制;而非农收入比例较高、对土地非农化收益期望较高的阶层,则希望政府能够适当放松土地的农业用途管制,从而获取更多的土地非农化增值收益。
调研结果表明,国家对农村土地实行农业用途管制,能够得到大部分农民的理解和支持。这说明,农业用途管制政策并没有构成农村土地制度改革的实际障碍。考虑到我国人多地少的实际情况以及国家粮食安全的重要性,仍然需要继续实施农地的农业用途管制。政府在对农地农业用途实行严格管制的同时,需要改革农地非农化的程序、土地利益分配机制等,保证农民能够获取更多的农地非农化增值收益。
(五) 对土地处分权的不同偏好
土地处分权是指相关当事人依照法律或契约规定处分土地的权利,包括土地的转让、继承、抵押等。对于农地转让权,党的十七届三中全会明确提出,按照“依法、自愿、有偿”原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。
近年来,由于经济社会环境的积极变化,我国农地流转规模呈现出不断扩大的趋势,流转比例从1999 年的0.37% 逐步增加到2010 年的13%。16但是,农村土地流转规模仍然偏小,存在着许多制约土地流转的因素。17
对于农地继承权,现有法律并没有明确规定。但是,在现实生活中,一些农村地区的习俗和惯例在一定程度上默认了农民的土地继承权,允许后代继承祖辈的承包地,直至下次土地调整为止。事实上,农民一直存在着对土地继承权的需求,希望能够合法继承土地承包经营权。
对于农地抵押权,现有法律或者没有明确规定,或者直接予以否定。我国《农村土地承包法》没有明确给予农民家庭土地的抵押权; 《担保法》禁止将耕地的使用权用于抵押; 《物权法》则在整合各种理论分歧的基础上,对承包经营权抵押制度给出了回避性的规定。18在实际生活中,由于存在着国家严格的金融管制,所以土地承包经营权抵押规模很小。而许多农民则对土地抵押权提出了强烈的需求,希望通过抵押权的行使,将土地本化,为自己创业提供资本支持。
表6 不同阶层农民对土地处分权的偏好(略)
从表6 可见: 其一,对于土地转让权,大多数农民都具有强烈偏好。其中,具有非农就业机会的阶层,由于许多农民已经通过各种方式流转出土地,其需求程度较高; 而直接经营土地的阶层,需求程度则较低。其二,对于土地继承权,绝大多数农户都表示“需要”。进一步访谈得知,一些农民将土地作为一种家族财产,按照农村传统,这些财产应该可以继承。其三,对于土地抵押权,不同阶层表现出不同的偏好。对于非农就业机会较多尤其是经营商业的农户,他们迫切希望通过土地抵押获取创业资本; 而对于主要从事农业生产的农户,他们对土地抵押权的需求程度则较低。
土地流转改革应该是现阶段农地制度改革的一个突破口,只有采取措施让土地资源合理、顺畅地流转起来,才能提高土地资源的利用效率。19当前农民土地流转的意愿十分强烈,制度需求也非常迫切。现阶段对土地流转的制约主要体现在制度供给方面,应该采取措施不断完善农村土地流转市场,提高土地流转规模。土地继承权的改革则需要在完善相关法律的基础上,充分尊重农民意愿,重视农村长期存在的习俗和惯例,系统有序地推进。相对而言,土地抵押权改革更为复杂: 一方面,农民阶层分化明显,一些富裕的农民迫切希望实现土地资本化,对土地抵押权提出了强烈需求; 另一方面,土地抵押权改革涉及诸多方面,如相关法律的制定和修改、金融制度的建立和完善、土地生产功能的有效保障等。因此,土地抵押权改革应该采取试点方式,谨慎进行。
研究结论及启示
现阶段,我国农民的职业呈现出多元化的趋势,农民阶层逐步分化。一部分非农就业机会较多、人力资本价值较高的农民,通过非农就业首先致富,逐步降低了对土地的依赖程度; 另一部分农民主要从事兼业化经营,在从事手工业或者其他非农产业的同时,利用工余时间继续经营土地,收入水平中等; 还有一部分农民仍然主要从事农业生产,家庭收入主要来自于土地收益,收入水平较低。可以预见,随着经济发展阶段的不断演化,农民阶层分化会更加明显。
不同阶层农民对农村土地产权的不同方面表现出不同的偏好。农业生产者、雇工、手工业者等直接经营土地、家庭收入水平较低的农民阶层,对土地的生产性收益、保障性收益以及土地的农业用途表现出较为强烈的偏好; 私营企业主、企业管理者、农村管理者等非农就业机会较多、家庭收入水平较高的农民阶层,对土地的流转收益、非农业用途、转让权、抵押权偏好较为强烈。同时,大部分农民阶层都对土地的剩余控制权、剩余收益权、继承权表现出较为强烈的需求。对于土地所有权,与已经拥有的土地承包经营权相比,大部分农民阶层的要求并不十分迫切。
农民阶层分化及其对土地产权的不同偏好,对中国农地制度改革具有重要的启示作用。
其一,未来的农地制度改革应该充分考虑不同阶层农民的差异化偏好,尽可能采取多样化的改革措施,满足异质性农民的不同需求,切忌采取一刀切的措施,要求所有的农民都服从于同样的改革模式。只有这样,农地制度改革才能有效激发不同阶层农民的制度需求,保证制度供给的有效性。
其二,未来一段时期内的农地制度改革,完全可以在坚持集体所有、家庭承包经营的基本制度安排下,通过不断完善农民承包经营权内涵而有序展开。农民对土地所有权并没有表现出十分强烈的偏好,这就否定了农地私有化的改革主张。这样的改革路径,由于没有触及土地所有制这个原则性问题,因而能够保证改革具有渐进性特征,改革的成本相对较小,也更容易取得成功。
其三,农地制度改革的重点应该在于,不断强化农民的土地承包经营权,赋予农民更加丰富的土地承包经营权内涵,尤其是要保证农地制度系统具有动态适应性,能够适应制度环境的不断变化,适应农民阶层分化的实际情况,保证农地制度具有动态的适应性效率。
其四,现阶段,农民从土地所获得的短期收益明显偏低,导致许多农民对土地的未来收益预期增强,从而对剩余控制权、剩余收益权产生偏好,这就要求制度设计者能够采取措施,切实增加农民从土地获得的短期收益,包括农业生产收益、土地流转收益、土地增值收益等。只有这样,才能在一定程度上替代农民的剩余控制权偏好,弱化农民对土地剩余收益权的预期,顺利推进包括土地流转在内的制度改革。
【参考文献】
①陈会广等: 《农民职业分化、收入分化与农村土地制度选择———来自苏鲁辽津四省市的实地调查》,《经济学家》2010年第4 期。
②许恒周等: 《农民职业分化、养老保障与农村土地流转———基于南京市372 份农户问卷调查的实证研究》,《农业技术经济》2011 年第1 期。
③我国社会学家陆学艺认为,农民已经分化为八大阶层,即农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者。陆学艺: 《“三农”论———当代中国农业、农村、农民研究》,社会科学文献出版社2002 年版,第362 ~ 363 页。
④Armen A. Alchian and Harold Demsetz,“The Property RightsParadigm”,The Journal of Economic History,33(3),1973.
⑤刘书楷、曲福田主编: 《土地经济学》,中国农业出版社2004年版,第279 页。
⑥徐美银等: 《农地产权制度: 农民的认知及其影响因素———以江苏省兴化市为例》,《华南农业大学学报》( 社会科学版)2009 年第2 期。
⑦杨小凯: 《产权与宪政》,《南方周末》2003 年5 月22 日; 蔡继明: 《对农地制度改革方案的比较分析》,《社会科学研究》2005 年第4 期; 黄少安等: 《公平与效率的冲突: 承包制的困境与出路———〈农村土地承包法〉的法经济学解释》,《经济社会体制比较》2008 年第2 期。
⑧考虑到任何权利都会带来一定的收益,包括经济收益和非经济收益,当事人就会对权利具有天然的偏好,所以调研时没有提出“不希望”这一选项,只是使用了“无所谓”选项。以下对土地产权其他方面的调查分析,也进行了类似的处理。
⑨Alchian,Armen A. ,Woodward Susan,“Reflections on the Theory of the Firm”,Institutional Theoretical Economics,143( 1) ,1987.
⑩陈剑波: 《农地问题: 所有权问题还是委托—代理问题?》,《经济研究》2006 年第7 期。
11 刘芬华: 《究竟是什么因素阻碍了中国农地流转———基于农地控制权偏好的制度解析及政策含义》,《经济社会体制比较》2011 年第2 期。
12 考虑到“剩余控制权”概念的学术味道较浓,因此在调研时改为“未来控制权”这个更为通俗的概念,以使农民容易接受。
13 Schultz,Theodore W. ,Transforming Traditional Agriculture,New Haven,Conn. Yale University Press,1964.
14 Popkin,Samuel,The Rational Peasant: The Political Economy of Rural Society in Vietnam,Berkeley: University of California Press,1979.
15 冀县卿、钱忠好: 《剩余索取权、剩余控制权与中国农业阶段性增长》,《江海学刊》2009 年第1 期。
16 赵德起: 《农地使用权市场流转的经济分析》,《经济社会体制比较》2011 年第2 期。
17 黄延信等: 《农村土地流转状况调查与思考》,《农业经济问题》2011 年第5 期。
18 王艳萍: 《土地承包经营权的抵押及其限制》,《经济社会体制比较》2011 年第1 期。
19 周其仁: 《产权与制度变迁———中国改革的经验研究》,北京大学出版社2004 年版,第83 页; 姚洋: 《土地、制度和农业发展》,北京大学出版社2004年版,第8~9 页。