在欧洲历史研究中,“国家政权建设”是对一个客观发生的近代化现象的概括,它主要指多中心的、分散的、割据性的权威体系(典型如贵族),逐渐转变成一个以现代国家组织为中心的权威结构。这个结构的标志之一,是确立了新的政治单位:民族国家建制。它成为新的权威中心,取代了原来分割式的权威结构。
Tilly详细论述了国家政权建设的目标,君主希望通过它来扩大并加深自己对社会的统治,他试图控制相对自治的地方社会结构,试图扩大君主对地方资源的支配,并且在国家的支持下发展新的建制。君主权力的集中意味着分散的权力结构解体,其显著特征是:“民族国家控制着一个有着明确界定的整体疆域;它有相对集中的权力支配;它区别于其他政治单位的组织形式;它掌握着统一的强制性方式,并声称自己对其控制疆域的全面负责。”逐渐掌握了强制性手段的君主开始改变力量联盟,他们与普通人民结合,充当后者基本权利的界定和保护者。这种做法有效地破坏了传统权威依赖的支持基础,使他们无法阻止社会成员归属中心的向上移动:君主们为普通民众提供保护,以增强他们反对残暴、专断的地方权威的力量,由此,君主获得了普遍性的支持。君主还通过挑战地方权威对公共品、资金和服务的垄断声称,赢得了这种支持。当人们分成不同派系或运用军事武装发生争斗时,君主果断地制止;新政府官员成为地方自由的卫士反抗来自贵族阶层的压迫,当后者要求优越地位或特权时,他们与之抗辩。
在《社会权力的来源》中,迈克尔•曼恩将国家权力区分为国家的强制性权力和基础性权力。前者是指不需要与市民社会群体作例行公事的协商而单独采取的一系列权力运作,它是一种国家精英凌驾于市民社会之上的权力;而国家基础性权力是指“一个中央集权国家的制度能力,它或是专制的,或是非专制的,而制度性能力则旨在贯穿其地域以及逻辑上贯彻其命令,是一种‘贯穿’社会的‘权力’” 曼恩更加相信,国家的强弱实则指的是国家基础权力的强弱,而国家基础权力的强弱又有赖于国家基础设施的发展与完善。
黄冬娅(2008)对于曼恩的这个定义作了更为详细的阐释,她认为国家基础性权力是指国家实际渗透到市民社会、在其统治疆域内执行决定的能力,它是国家通过其基础设施渗透和集中地协调市民社会活动的能力,其核心是国家的常规化和制度化能力。在这种见解的基础上,黄冬娅指出,能否建构一个能执行经济政策、提供社会公共服务和维持公共秩序的国家基础设施,被认为是第三世界国家最主要的任务和挑战 。
1985年吉登斯《民族—国家与暴力》一书在社会科学界引起巨大反响,该书对现代社会转型进行了独特的论述。吉登斯以全球社会变迁的历程为叙述框架,阐明社会转型的一般模式。他认为,现代社会转型除了“生产力”的提高(马克思)、人的“理性化”(韦伯)、“社会分工”的发展(涂尔干)之外,更重要的是国家形态的变化。所谓“传统社会”与“现代社会”的差异,主要是现代社会以民族—国家为特征,其突出表现是国家与社会的高度融合。他指出,民族—国家只是到19世纪初才开始在欧洲出现,其推动力在于行政力量、公民观、以及全球化,而主要的基础是配置性资源和权威性资源的增长。所谓“配置性资源”指的就是物质资源,而“权威性资源”指的是行政力量的源泉。工业化不仅导致物质资源的增长,而且还导致“工业主义”作为一种行政力量和个人行为取向的发展以及权威性资源的开发。商品化使法律成为全民准则、税务成为国家控制工业的手段、劳动力成为“工作区位”的附属品、国家成为世界体系的一员。此外,传播媒体、交通、邮电等资源的开发,使国家更容易地渗透到社会中,强化其监视力。 也就是说,吉登斯认为,从传统国家向现代国家的转型当然有其它一系列的国家关系、经济、文化的特征,但从社会的基层组织看,传统国家社区控制比较弱小,而到了民族国家—时代,基层社会控制力大大增强,并且成为国家控制社会的基本手段。在传统社会,农村社区的经济、社会和教育文化基本上是以社区的自发性组织为途径达成。在民族—国家时代,这一切成为超地方的、全民的事务,直接经由行政力量实现。
Duara指出,建立“民族—国家”的努力,表现在政府对传统的社会—经济的改造、各级政府对村落财政制度的直接干预、“新学”对传统文化的取代。
Gellner指出,现代民族-国家的创立之社会-经济基础,是“不断增长的国民经济与民生体系”。
北京大学张静通过对法国国家政权建设历史进程的回顾,提出了自己关于国家政权建设进程的独特理解。她认为,国王之所以在竞争中取得成功,在于他对国家权威进行了改造,即把国家建构为公民利益的促进者和捍卫者。国家必须根据不同的原则将社会成员组织起来,国家还必须创立新的内聚机制,从而整合更大范围的认同。换句话说,“国家”本身的性质变化——成为公共机构的角色、关系和原则转变以及建立一系列相应制度设置巩固这种变化,是“国家政权建设”成功集中权力的基本原因。因此,国家政权建设看上去解决的是权力流问题,实质上是治理角色和治理关系的制度(规则)改变问题。
为了下文讨论中国国家政权建设状况的方便,在回顾了学术界已有的关于国家政权建设的研究之后,我们有必要对国家政权建设作出一规范性定义。我们认为,国家政权建设是中央国家的权力不断集中的过程;是官僚体制扩展、基层政权建设的过程;是把原本社会自我承担的经济、社会、文化事业统合到国家体系中来的过程;是一个打造国家认同的过程;更是一个形塑公民社会结构、确立现代公共规则的过程。
学术界关于中国国家建设进程的研究集中在对士绅群体、地方自治、国家与社会关系的讨论上面,笔者根据这些研究文献对中国国家政权建设进程作如下历史分期:
20世纪之前传统中国的简约治理和地方士绅自治。韦伯在《儒教与道教》一书中提出了“有限官僚”和“世袭主义的官僚制”两个概念,“有限官僚”主要是针对传统中华帝国中央权力和地方社会自治之间的关系,他认为传统中华帝国“正式的皇权统辖只是施行于市地区和次都市地区。……出了城墙之外,统辖权威的有效性便大大减弱了,乃至消失。” “世袭主义的官僚制”主要是针对皇帝和官僚阶层的关系,在传统中华帝国,世袭的皇帝虽然名义上具有无上的权力,但是其权力的贯彻、社会的治理却要依靠官僚体系。所以世袭的皇帝就要尽量保持整个官僚体系的简洁,避免多层次性,目的是保证政令畅通,避免官僚体系本身的自我膨胀。受韦伯这一思想的启发,黄宗智(2007)提出了“简约式治理”的概念,这一概念意在强调世袭君皇帝为了克服与官僚体系的张力,必须尽可能保持官府机构的简约,目的是减少官僚体系中的依附层次,避免切断整个体系对皇帝个人的忠诚感,造成地方性分割的“封建制”状态。 费孝通(1999)把传统中国自上而下的政治轨道和自下而上的政治轨道称为“双轨政治”,也就是代表中央权力的官员只到知县一级,“自上而下的单轨只筑到县衙门就停了。”代表地方社会利益和诉求的地方士绅群体则可以动用自己的各种关系资源,包括亲戚、同乡、同年等,“把压力透到上层,一直到皇帝本人。” 张仲礼也认为,地方精英群体曾经位于基层社会的整合中心 。杜赞奇认为,这一时期中华帝国之地方秩序的维持主要依靠“权力的文化网络”,他把活跃在这些网络中的地方“头面”人物称之为保护型经济体制 。秦晖把上述这些观点概括为“皇权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅。”
20世纪初到1949年新中国成立时期的基层政权内卷化。中国于20世纪初被迫卷入了民族国家建设的进程中来,晚清政府和民国政府为了挽救自己的政权,都开启了国家政权建设。这基本上已经成为学术界的共识。这种国家政权建设的努力主要表现在政府对传统的社会-经济进行改造,各级政府对村落财政制度的直接干预,新学对传统文化的取代。民国政府在新村建设运动中,试图建立现代现代税收财政体系、推动民间的商业化、建立统一的金融体系由政府直接对农民提供贷款。但是传统农业的有限剩余和政权建设不断增强的汲取能力之间的矛盾愈发激烈。关键是在政权建设过程中,杜赞奇眼中的“权力的文化网络”被破坏殆尽,过去充当地方代言人的士绅群体被逐渐清除,代之而起的是一些单纯追求个人利益的乡村政治掮客,杜赞奇把他们称为掠夺性经济体制。正是因为这种掠夺性经济体制的存在,使得国家政权建设陷入“内卷化”窘境,国家对乡村社会汲取能力增强的同时,对基层社会的控制力越来越弱,原先实现国家与普通民众联系的保护型经济被赢利性(掠夺性)经济体制所取代,甚至导致地方秩序的瓦解,一时间揭竿而起者众也。 这一时期虽然政权频繁更迭,但是国家政权建设的逻辑一以贯之,主要表现为对乡村社会的不断压榨与掠夺,同时尝试建立现代税收制度,打造乡村社会新的经济形态和福利体制。
不过杜赞奇却看到了革命的中国共产党政权在渗透乡村社会的成功。“从殴打妻子到隐瞒土地,无所不知,从而动员群众的革命激情。” 并且在杜赞奇看来,这种成功归结为共产党政权对“权力的文化网络”的借用与对乡村社会的再组织化。
1949年到1980年代改革初期的全能主义控制。关于这一时期中国国家政权建设的极为成功,学术界很少有争议。国家统管了政治、经济、文化、社会各个领域,实行全面计划与控制。孙立平和邹党分别用“总体性社会” 和“全能主义国家” 来概括这一时期的中国社会结构,国家与社会的关系。国家通过革命瓦解了与国家争夺资源的地方割据势力,成功铲除了赢利性经济体制通过政治控制、政治运动和意识形态教育实现了对基层政权的控制,克服了国家政权建设的“内卷化”,在中国大地上第一次建立了现代官僚组织体系 。其实,新生的中国共产党政权除了建立理性化的官僚体系之外,还通过“三级所有、队为基础”的人民公社体制将素来“善分不善合” 广大小农组织起来。新生国家政权建设另外一个不容忽视的组织制度设计是党支部建在村上 ,这是在乡村社会动员农民的重要组织保障。如果把上述政权建设手段归为硬件建设,那么软件建设也是值得重视的。比如共产党政权发明了各种手段与技术实现农民对新生政权的认同,郭于华通过对“诉苦运动”的细致考察,认为这是中国共产党形塑农民国家观念,建立对新生国家认同的主要机制 。除此之外,还包括推行普遍主义的行为准则(最典型的就是“同志”称谓)来取代传统的农村处理人际关系的“差序”原则;建立农村社区福利体系,比如集体医疗制度、防疫制度、五保户供养制度等等。上述一系列措施保证了新生的中国政权能够有效整合全国范围的力量和资源,特别是通过对农村剩余的积累来支援工业建设,基本解决了“有限的农业剩余和无限的现代化需求”之间的矛盾 。近些年,学术界通过深入农村社区的深度观察和访谈,开始质疑所谓“总体性社会”的提法。认为即使在国家高度控制和渗透的情况下,“地方性”或“地方性知识” 仍然存在并规定着乡村社会秩序。比如周怡关于华西村的研究表明,即使国家三令五申不允许集体办企业,搞小加工、小作坊,但是这些后来成为乡镇企业基础的生产力成分在华西村从来没有完全消失过 。吴毅(2002)对川东双村的历时性研究也表明,“国家权力扩展的结果主要是覆盖和遮蔽了社区权力,并没有彻底消灭地方性对村落的影响。” 王铭铭对福建地区改革后村落传统的迅速复活这样解读,“在那个传统政治高压的年代,传统知识暂时隐伏了。” 但是所有这些研究只是丰富了我们对“全能主义国家”的认识,不足以否认国家在乡村社会的巨大影响力。试想历史上哪一个时段,民众在日常生活中能够如此近距离地感受国家,谈论国家大事?纵然是在那受尽屈辱的近代史上,当八国联军打进北京城的时候,街边的商贩们还不照样吆喝,只顾关注自己的生意和家当?
1980年代到2005年农业税取消与国家的选择性退出。1970年代末80年代初,改革的春风似乎使得前三十年的“全能主义”开始消退。但是应当如何看待这种改革的性质呢?为什么国家从好不容易渗透进去的乡村社会退出来呢?也就是国家为什么要对这个“总体性社会”进行切割?是国家的主动放权?笔者认为,“增量改革” 和“选择性退出”是理解国家这些举动的很好用的概念。所谓“增量改革”就是指中国的改革是在不触动原有利益格局安排的前提下进行的,遵循了从边缘到核心的路径设计。所谓“选择性退出”就是指中国前三十年积累了足够的资源,并且仍然保持了强大的动员能力和汲取能力,但是它现在决定不能够对所有国家成员负有同等照顾责任了,只有将自己从那些无力经营的领域退出来,有选择性地将手头上的资源分配给特定群体。农民一向作为自给程度比较高的群体,首先在这种“选择性退出”中被排挤出来。根据笔者在调查地点对一个退休的乡镇干部LYR的访谈,公社时期,乡村干部确实是一身扑在农业上。“公社干部经常骑自行车下乡,在田头,在炕头,忙着指挥生产、调解纠纷。是地地道道的泥腿子。”也就是说,公社时期村庄是公社干部的主要工作和生活空间。根据欧阳静对桔镇运作逻辑的考察,现在的乡镇干部是“跑两头,坐班在乡镇,吃住在县城。” 公社解体也使得依靠集体经济支撑的农村社区福利体系得以瓦解,比如村五保供养制度和赤脚医生制度。张静认为这一时期乡村干部再次合谋形成了“基层权威”和利益共同体,阻隔了国家与农民的联系 。贺雪峰团队在全国各地的调查发现,1990年代中后期以来,农民负担不断加重,乡镇机构急剧膨胀,干群关系紧张,群体事件突发,村庄秩序混乱,国家对基层的控制能力不断削弱,国家与农民的直接联系被阻隔,在一些村庄甚至出现乡村混混与地痞恶霸横行霸道、欺压乡里的状况 ,“内卷化”困境再次出现。这一切都如杜赞奇所断言,“在一定程度上,近年来中国的开放搞活又使一些历史弊病重新出现,一些学者开始将乡村干部是为国家政权与村民之间的承包者或经纪人。” 这种状况一直持续到2003年开启的农村税费改革。特别需要指出的是,张静通过对华北农村治理原则的考察,发现了“规则的不确定性”、“利益政治场”和“法律执行场”的交织等现象,她进而指出,在农村出现多种行动规则并存的局面,国家所确立的以现代法律为主要内容的公共规则在农村被功利性使用,并没有真正得到村民的一致遵守。
2005年至今,“反馈”型政权初见雏形。在试点基础上,2005年国家提前宣布免除农业税,各省市也陆续取消了“三提五统”。有些报道称,农民将农业税费的取消看作是“免交皇粮”了(从这里我们可以看出,在农民意识深处,还没有确立公共财政、公共服务、公共规则和公共治理等诸多概念。但是颇为滑稽的是,如果考虑到这部分税费很多并没有用到公共服务,农民的这种说辞倒显得很合理)。周飞舟认为,农业税费的取消使得国家权力从“汲取”进入到一种“悬浮”状态,从而导致国家与社会关系的变化,过去一直依靠农村税费维持的县政、乡政现在要转而依靠上级政府财政转移,农民面对的再也不是一个“要粮、要钱、要命”的乡镇政府。 周飞舟对这一转变的洞察是极为正确的。但是,他过分注意了国家权力“悬浮”的一面,没有看到乡镇的诸多“中心工作”仍然要依托村庄去执行,比如计划生育工作、农村低保救助制度等等。笔者认为,从“汲取”到“悬浮”的转变只是短暂的,中国的国家政权进入了一个新阶段,那就是“反馈”阶段。与农业税的取消相伴随,国家出台了许多支援帮扶农村的政策,最为典型的就是新农村建设这个系统工程,还有各种各样的支农富农项目。在国家将农民挤出再分配体系的20年过后,国家终于开始鼓起勇气承担对农民的责任和补偿。“城市支持农村,工业反哺农业”并不简单是国家的空号子。它本来就是国家政权建设的题中之义。这一时段国家政权建设的目标、内容和手段都非常清晰,那就是开始把基础设施、公共服务、公共产品延伸到农村,再次使得农民直接面对国家,在制度上把农民纳入国家体系中来。
作者单位:华东理工大学社会与公共管理学院 华东理工大学中国城乡发展研究中心