如果仅仅提高了征地补偿标准,却没有后续的配套措施,那将是最糟糕的一种局面。
补偿标准过低只是第一步,还包括政府卖地冲动、农村社会冲突等,这些问题都是目前不合理的征地制度带来的。 ——郑风田
如何看补偿标准提高?
“提高标准只是第一步,还应遏制政府卖地冲动”
潇湘晨报:你对“大幅提高征地补偿标准”的意见如何?
郑风田:单纯地提高征地补偿标准,如贺雪峰教授所说,会带来相当多的问题。比如,地方政府征地成本提高了,只能大幅提高土地出让金;开发商拿地成本提高,只能往房价上转移。最终倒霉的还是普通民众。
换句话说,如果仅仅提高了征地补偿标准,却没有后续的配套措施,那将是最糟糕的一种局面。
不过,这个问题,我们能看到,决策者也能看到。他们应该知道,土地制度改革是要解决一连串的问题。补偿标准过低只是第一步,还包括政府卖地冲动、农村社会冲突等,这些问题都是目前不合理的征地制度带来的。
这个制度为什么不好?我先给你讲一个故事。有一年,我到三亚去,发现一家大型集团公司在那圈了几万亩地,名义上是搞工业区,但真正用于工业开发的,连十分之一都不到。其余的地都闲置在那里,准备用来干什么?大家都心知肚明。
这样的事,我在很多地方都见过。地方政府特别大方,只要有企业愿意来投资,你要多少地,我给多少地,还是零地价赠送。企业以工业开发的名义,白白得了地,它不搞工业,闲置起来,伺机搞商业开发等更赚钱的门路。一方得了政绩,一方得了便宜,皆大欢喜。
商业性开发的土地则是另一个极端。地方政府垄断了土地供给,垄断必然产生暴利,所以商业用地的价格被炒上了天。开发商天价拿地,必然把成本往消费者身上转移。今天,北京的房价几万元一平米,很大程度上就是这么来的。
谁吃亏了?一个是农民,征地补偿普遍过低。另一个就是国家,宝贵的土地资源遭到了极大浪费。自1990年以来,我国平均每年流失耕地数量约为1000万亩,很多学者都估计,18亿亩耕地的红线早就被突破了。长此以往,我们将无地可种,危及国家的粮食安全,这才是最最重要的问题。
为什么会造成这种局面?其中一个关键问题是,卖地利润太可观了,一些地方政府得了钱就胡乱花,许多地方建豪华办公楼,就是这么来的。钱花完了就接着卖地,反正拿地也容易,因为裁判权在它手里。
征地制度改革的核心,就是要遏制住地方政府的卖地冲动。首先,不能既当裁判员又当运动员。政府当好裁判就行了,把运动员的角色让渡给农民。即让农民成为市场交易的主体,自主与用地单位协议。政府不能再当卖家,没有利益驱动,自然会回归土地监管和保护者的角色。
突破方向在哪里?
“借鉴国有土地征收条例,只能强征公益性用地”
潇湘晨报:企业用地追求规模,而农民承包的土地都是零散的,这个矛盾如何解决?
郑风田:农民可以以村为单位,与企业协商。1986年版的《中华人民共和国土地管理法》出台之前,是没有征地一说的。那时候,珠三角的农民就由村里组织起来,在自家承包的土地上盖厂房,出租给外资企业。其中许多农户,至今还受益。
也可以采用土地入股的方式,与企业共建,甚至打包将土地卖给开发商,总之办法多种多样。
这样的一个好处是有了竞争。企业和这个村谈不拢,可以和下一个村谈;农户和这家开发商谈崩了,可以找别家。破除了土地供应的垄断,工业用地价格和商业用地价格,会从两个极端向合理价位回归。
商业用地的价格降下来,好处显而易见,商品房价格也会降下来。今天,城市里的房价这么高,进城农民工中,买了房子的比例还不到1%。农民没房就没法在城市安家,何谈城市化?
工业用地的价格或许会涨一点,这并不是坏事。现在普遍低得离谱的价格,是违背了国家规定的。另外,涨到合理价位,也会让企业节约用地,不至于像今天这样大量浪费。如果企业觉得买地不划算,还可以租啊。
另一个好处是,耕地流失的速度会大大降下来。5000亩耕地,按现在的速度,地方政府一年半载就能一锤子全卖了。如果换成农民自主交易,那可能涉及近十个村庄,上百家农户,土地交易速度肯定会慢很多。
有人会觉得,这样一来GDP的增长速度没那么快了。这其实是个见仁见智的问题——经济发展的速度与效率如何平衡?我是倾向于把泡沫挤出来一点,增速慢一点,效率提高一点。
当然,让农民成为市场交易的主体,是有两个前提的。
一是用途管制。所有的土地按禁止开发地、建设用地分好类,不能说农民想卖就卖,想怎么卖就怎么卖。政府这时要发挥监管作用。
二是公益性用地仍然可以征用,因为它涉及公共利益。比如这块地要过高速公路,承包土地的农民不愿意,那么可以强征,同时按政策给予一定补偿。
潇湘晨报:公共利益如何界定?
郑风田:这是目前讨论的焦点。我觉得,可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的列举法。
它对公共利益的界定为:国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
农村集体土地一样可以采取这种方法来界定。在这些类别之外的建设用地,一律不算公益性用地,也不得强征,把自主权还给农民。没有强征,自然也就没了征地冲突。
应该怎么做?
“强征制度应该废除,把土地交易权还给农民”
潇湘晨报:你主张取消“强征”的理由是?郑风田:要在一块农村土地上盖厂房或商品房,得先由政府征收再倒卖后才行。这个听起来很奇怪的规定,得追溯到1986年版的《土地管理法》,土地管理部门给自己设置了这样一个权力空间。依据是宪法规定“城市的土地是国有的,农村的土地是集体所有的”。
但这个逻辑经不起推敲。因为农村集体土地也分集体建设用地与农用地,也可以在农村集体建设用地上建厂房啊,为什么一定要征收为国有土地才行呢?所以,当初的规定,法律引述有误,强制转变集体所有土地到国有土地,并不是必须选择。
在现实操作中,“强征”也导致了很多问题:
首先,它毁灭了农民的致富梦。
在1986年《土地管理法》出台前,珠三角改革开放,香港人来此建厂开店,农民就在自己的土地上建厂房出租,每年可以获得固定的租金。所以珠三角的农民是全中国最幸福的农民,他们可以从工厂化城镇化中获取一笔增值收益。深圳的农民更是给全国去深圳的打工者建房子,从一个小渔村发展到一个千万人的大都市。遗憾的是,农民的这个致富梦,随着《土地管理法》的出台而破灭。
现在,土地被征收后产生的增值收益,投资者拿走大头,占40%到50%;政府拿走20%到30%;村级组织留下25%到30%,而农民拿到的补偿款,只占整个土地增值收益的5%到10%。也就是说,土地值钱了,但跟农民的关系不大了。
其次,强制征地制度引发农村不稳定。农业部有一个统计,仅2006年,农业部信访处共受理土地信访5689件(人)次,其中涉及土地征占的超过半数。还有一项针对全国2749个村庄的调查,村民上访反映最集中的问题也是土地问题,其中因土地征收、征用问题上访的占40%。
我国近年来群体性冲突事件中,有近一半与土地相关,其中大部分由征地引起。
第三,强制征地制度助长基层卖地,会毁了国人的大粮仓。
卖地暴利太吸引人了,低价征地高价售出,这个秘诀很快被全国各地效仿。卖地就成为提升GDP、获得土地财政、建大广场豪华办公场所的最有力武器。这种做法长此以往,我国的土地迟早会被卖光,无地可种,国家再无粮食安全可言。
十七届三中全会提出,要赋予农民更充分的土地承包权。但土地强征制度的存在,却让这个权利毫无保障。再加上它导致了其他的诸多问题。所以,除了公益性征地,土地强征制度应该废除,把土地交易权还给农民。
会不会产生新的问题?
“可通过税收调节”
潇湘晨报:这样一来,会不会导致两个问题:少数农民暴富,政府收入锐减?
郑风田:这两个问题,可以通过税收来解决。
许多国家都有一个暴利税,比如你炒房子,赚了几倍的利润,可能其中一半都要缴税,因为你获利的过程,并没有做出多少对社会有贡献的劳动。我们国家没有这个税,所以经常从一种极端现象,走向另一种极端现象。
土地也是一样,交易环节可以征交易税;农民卖地收入过高的话,还可以征收暴利税,这样一来,农民可以因此致富,但不至于暴富;开发商在土地上盖好房子出售,又是一笔税;消费者购房后,还要缴房产税。政府征税后,就有钱进行基础设施建设。
我之前说过,土地制度改革是一个系统工程。现在官方力推房产税,未必没有这方面的考虑。
潇湘晨报:目前传出的消息,本次修法,只涉及提高征地补偿标准和公共利益的讨论,似乎还没到“废除强征”、“让农民成为市场交易主体”那一步。
郑风田:这并不奇怪。土地征收制度的改革,牵涉各方利益,各种博弈,各种观点都有。我参加过一些讨论会,那些当过县委书记的人,意见和我就完全不一样。
正因如此,中央在决策时,一是要格外谨慎,二是要平衡各方利益。改革不可能一步到位,得一步步来。
我参加过多次《土地管理法》修改的讨论,也看过很多版本。大的改革方向,是沿着我上面所说的这些。只是进度上可能有些滞后。