田孟
2004年10月21日,国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号)文件,在第十项“加强村镇建设用地的管理”中明确提出,“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。这是增减挂钩政策第一次出现在国务院的文件上。
为贯彻落实国务院【2004】28号文件有关精神,国土资源部于2005年开始,相继出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发【2005】207号)、《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》(国土资发【2006】269号)、《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》(国土资发【2007】169号)等文件,并在2008年6月27日印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发【2008】138号)的通知,其中明确提出“城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标”。该政策自2006年批复第一批试点后,截至到目前,已有27个省(市、区)纳入到了试点范围。
增减挂钩政策出台之后,便受到了学界和政策界的广泛关注。后来,由于出现一系列问题,国家对这一政策的重心进行了调整,即从优化用地结构转向了保障农民利益、增加农民收入、促进城乡统筹发展。尽管中央对此政策不断地规范化,但学界对该政策的态度还是呈现出了比较大的张力。
批评者认为,该政策是新时期的圈地运动,是城市发展主义意识形态霸权对农村乡土生活方式的恶性破坏。陈锡文指出,在这场让农民上楼运动的背后,“实质是把农村建设用地倒过来给城镇用”,“以拆除农民住宅、撤并村庄的办法,来将农村节约的建设用地用于城镇,固然解决了城镇扩张缺地的问题,但却把诸多的矛盾和冲突留给了乡村和农民”,“目前的土地增减持钩基本上都是拿劣地换良田,耕地质量打了许多折扣,同样的面积但粮食产量却差别很大,长此以往,将影响我国粮食安全”。叶敬忠等人以增减挂钩为例,分析了失地和‘被上楼’后的‘三农’(农村、农民、农业)状况,揭示了增减挂钩政策背后的发展主义逻辑,并对此进行反思,提出了急需扭转现代发展主义模式的建议。他们不仅对于增减挂钩背后所隐含的‘发展主义’逻辑进行了反思,而且还揭示了发展主义逻辑在增减挂钩政策实施过程中的运作机制。冯帆等人认为,农民社区化和楼房化的生活与传统生产生活习惯造成的矛盾;农民合村并区后的基层组织建设与新农村建设面临困境;同时,村落文化也面临着灭失的命运, 农村浓郁的血缘关系将被淡化。
赞赏者认为,增减挂钩政策是一项有益的制度创新,是解决“吃饭”和“发展”两难问题的一条出路,是城乡统筹的一条有效路径。比如,张宇等人认为,挂钩政策的实施,有利于加速农村城镇化、现代化的进程;有利于优化用地结构,提高土地集约化程度;有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。李旺君等人认为,增减挂钩政策有助于规范我国农村城镇化进程,调控土地和人口城镇化的过程;有利于城乡统筹发展,推动社会主义新农村建设;有利于优化土地结构,提高土地利用集约度;有利于缩减农村建设用地,为地方经济和城镇建设争取到发展空间。任平等人认为,增减挂钩模式是缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地、推进土地节约集约利用、促进城乡协调发展的重要途径之一。张怡然等人认为,增减挂钩试点的开展推进了土地节约集约利用,加强了农村集体土地资产管理,显化了农村土地资产,反映了农村土地使用权的真实价值,提高了农村集体建设用地集约利用水平,并改善了农村居住环境,有利于实现城乡双赢发展。
笔者以为,学界对于该政策的批评缺乏系统性和针对性,没有能够深入到政策本身的逻辑中去,而且使用的理论资源又缺乏现实经验基础,论证起来要么过于抽象宏大,空对空,要么就是过于理想化,甚至在保护农民利益方面表现出情绪化倾向。而学者们对于该政策的赞美,却也因为过于理想化、功利化、有些研究甚至像在讲童话故事,使集体建设用地的价值变成了新时代的形而上学。总体说来,赞同者认为,“增减挂钩,一石三鸟”:一是能够确保耕地不减少,农地布局调整,确保国家粮食安全,保障“吃饭”问题;二是能够新增建设用地指标,缓解城市用地紧张问题,促进地方经济建设,即保障“发展”问题;三是农民集中居住(甚至是城镇化、城市化),改善生产生活条件,完善基础设施建设和公共服务设施建设,促进城乡统筹发展。笔者认为,由于增减挂钩面临着结构性的困境,使得上述三个目标难以实质地、有效地实现。增减挂钩政策是一项缺乏战略眼光的短期政策,是以牺牲国家长期利益为代价的,且不利于维护中央权威;同时,增减挂钩政策对于基层组织建设没有帮助,难以瞄准不同地区、不同农村、不同农民的现实需求偏好,因此应寻求更加有效的制度方案。
笔者以为,增减挂钩政策作为中央的一项政策供给,面临着两个的基本结构困境,即:第一、国家制度供给中的战略与策略问题或中央与地方关系问题,简称为“上下问题”;第二、国家政策供给与农村现实需求之间的对接问题,简称“内外问题”。增减挂钩政策作为一个外来性政策安排,要想实现目标,必须要能够与上述两个结构相匹配。然而,增减挂钩政策并没有能够有效地回应上下问题和内外问题,因此是一个需要引起反思的政策供给案例,我们应该寻求能够匹配上述两个结构的制度安排或制度体系。
(一)、本末倒置:增减挂钩政策守得住18亿亩红线,却削弱了国家粮食生产的基础能力——增减挂钩政策解决不了“保吃饭”这一战略问题。
增减挂钩政策,在符合土地利用总体规划的前提下,通过将拟复垦为耕地的农村集体建设用地地块(拆旧地块)与拟用于城镇建设的地块(建新地块),共同组成了拆旧建新项目区。在拆旧建新项目区内,建新地块上开展城镇建设占用的农地用(耕地)通过拆旧地块拆迁复垦后的取得的耕地进行了补充。这样,在项目区内不同地块上的增增减减,通过保持项目区内各类土地面积的动态平衡,理论上是可以实现项目区内建设用地的总量的不增加、耕地面积总量不减少的政策目的的;而且,由于实施增减挂钩政策,将对原有的拆旧地块上的用地布局进行重构、对建新地块上的用地结构进行规定,从而还有可能形成新增耕地,造成项目区内耕地面积总量的增加。
通过增减挂钩,项目区内建设用地总量没有增加(当然地方政府肯定也会想办法让这个总量尽可能低不减少),而耕地面积总量不仅可以确保不减少,还有可能会增加(因为增减挂钩实施过程中,可能会整理建新地块上的田埂、拆旧地块上的农村居民点内部的农用地以及项目区内可能存在废弃无主的荒地甚至建设用地等等,使得项目区内的耕地面积会有所增加,这里的新增耕地的逻辑与土地整理中新增耕地的逻辑是一致的),这对于保住18亿亩红线是个利好消息,显然正是是国土相关部门希望看到的结果之一,因为他们的目标就是要为中央守住粮食安全,而这个目标被操作化为18亿亩红线。在当前以重点整理水、田、路、林为对象的传统土地整理工作越来越难以提高新增耕地率的情况下,以农村村落为整理对象的增减挂钩政策及其引申出的以整理水、田、路、林、村为对象的土地综合整治工作,因为能够较好地贯彻落实“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地”的基本国策,因此自然而然地就被寄予了厚望,受到上上下下的欢迎。
增减挂钩政策被寄予厚望并受到欢迎,原因之一在于,它是贯彻落实国土基本国策在新形势下的自然且有效的延伸,即:在保护新增耕地资源措施乏力的情况下,增减挂钩却不仅能够确保耕地总量不减少,还能够有效地增加耕地面积,这就为中央“保红线”、保国家粮食安全提供了基础。这样说来,增减挂钩政策确实能够保“吃饭”问题。然而,道理没那么简单,情况看起来也没那么美好。在增减挂钩过程中,耕地总量没有减少是事实,但是农村集体建设用地减少了却也是不争的事实。因为,所谓的“增”、“减”挂钩,实质上就是集体建设用地之“减”与城镇建设用地之“增”相挂钩。而农村集体建设用地的减少对于国家粮食安全会造成什么样的影响,却是目前主流学界和政策部门基本上不关注的问题。因为在土地利用类型分类里,农村集体建设用地与城镇建设用地是共同归属于“建设用地”的范畴的,他们理所当然地认为二者在性质、用途、功能上是一致的。而且,增减挂钩的思路也正是这样来的。然而,增减挂钩本身却给了我们一个与此相反且明明白白的启示:那就是集体建设用地是能够复垦为耕地的;而常识告诉我们,城镇建设用地是没有复垦为耕地的可能性的。这说明,农村建设用地与城镇建设用地根本就不是同一性质的土地类型。
实践中不难发现,各地实施挂钩项目后,通过按照挂钩项目文件要求的工程标准,清理拆旧区的建筑废料和石块垃圾等,然后平整土壤、配套沟渠等基础设施,再通过一段时间的培肥措施,就能够把原来用于居住的农村集体建设用地转变成肥沃的高产稳产田。实际上,农村中很多农民自发地就将自己家废弃的宅基地复垦为菜地、林地或草地了,复垦的成本非常低,却并不影响土地的产出能力。笔者在有些地方调研发现,当地宅基地复垦后比周边耕地还要肥沃,产出能力更高。
这样说来,农村集体建设用地与农用地之间的关联实质上就是十分密切的了。集体建设用地能够转变成为农用地,且能够生产的粮食不比一般农用地少,这就意味着农村集体建设用地具有潜在粮食生产能力。一旦存量的农用地生产出来的粮食不足以供应需求,就可以通过并不复杂、昂贵的工程建设,将这些集体建设用地复垦为农用地,释放出其粮食生产的潜能;而倘若国家存量的农用地的粮食产出能够比较有效地满足市场需求时,就可以把这些有粮食生产能力的土地以集体建设用地的形式在不破坏土质的情况下储备在那里。集体建设用地可以成为自发调解农业生产规模以适应市场供求关系的一个有利的工具。从这个意义上讲,农村集体建设可以看成是潜在的耕地资源,因而构成确保我国粮食安全的战略资源之一。
这样我们就能够更加清晰地看到增减挂钩政策的“一增”“一减”的实质,那就是具有潜在的粮食产出能力的农村集体建设用地之“减”与那些不再具有粮食产出能力的城镇建设用地之“增”相挂钩。而且,这样的“增”“减”挂钩是不可逆的,减少了农村集体建设用地,就意味着国家潜在的粮食产出能力的降低;减少的集体建设用地越多,国家潜在的粮食生产能力就越差。这显然构成了国家粮食安全战略的潜在威胁,因为国家粮食安全战略不是简单地、机械式地固守着一个土地总量的数据,国家粮食安全不能仅仅看耕地的保有量,还应注意到潜在耕地资源的保有量,可操作化为粮食产出能力。这种能力不需要立马完全变现,变不变现是与国家的总体性需求相关的。当粮食供求关系稳定的时候,这些具有潜在粮食产出能力的土地可以以“非耕地”(比如农村集体建设用地)的形式存在着、保留着,它们构成了国家粮食供给的基本能力——而不是现实的产出量。因此,这些特殊的“非耕地”也构成了国家粮食安全战略体系的重要组成部分。
遗憾的是,增减挂钩政策对此却视而不见。增减挂钩是把国家粮食安全“战略”变成了18亿亩红线的“策略”来理解的。这个政策看似保住了18亿亩的耕地总量,因此也确保了粮食的现实产出量(在此,假定存量耕地的产出水平不变),但是,国家的潜在粮食产能却被削弱了,国家应对未来风险的能力下降了。当前,国家粮食安全并没有受到明显的威胁,粮食供给、农产品贸易市场总体上还是比较通畅正常的,这时候,国家粮食安全战略的重点应该放在预防未来的风险上,应该着力保障的是潜在的粮食生产能力,而是现实的粮食产量水平。把这些具有潜在粮食产出能力的土地都变现出来,国家粮食产量还可以“十连增”、“十一连增”,数据是很好看,但是有什么实质意义呢?粮食市场本来就饱和了,农民都知道用抛荒来对付这样的市场环境,国家再增加粮食产出有可能进一步助长“谷贱伤农”。不仅当前的农民利益受损,这样做还是对未来不负责任的表现。开掘出了未来的宝贵耕地资源,使得我国的粮食产出就是刚性供给的了,未来一旦出现危机,农产品市场出现问题,国家粮食供给就没有了回旋的余地,粮食供给没有弹性的时候就只能“硬着陆”,后果将不堪设想。
小结一下,在农民宅基地(农村集体建设用地)是我国的后备耕地资源这样一个新的视角下,再来审视增减挂钩在“保红线”方面的作用,就会有不同的认识。增减挂钩政策的一个理论上的效果,就是能够确保耕地总量不减少,甚至耕地质量不降低。然而,笔者以为,在保红线层面,虽然耕地总量保持了动态平衡,但是潜在的具有粮食生产能力的集体建设用地资源却减少了。这就是说,实施增减挂钩项目以后,现有粮食的产量并不会受到影响,但是我国潜在的粮食产能却受到了削弱。如果单纯地将“保红线”认为就是国家划定的18亿亩耕地总量这条机械的红线,那么实施增减挂钩确实没有对这一总量红线构成威胁,但却是对这一红线设置原因的极大忽视;如果将“保红线”看成是国家粮食安全战略体系之一部分,其实质是战略性地“保吃饭”,则增减挂钩政策的实施,是在农产品市场充分饱和状况下还将潜在农产品供给能力变现,不仅对于当前“保吃饭”目标无甚助益,反而因为挖潜时间不当,削弱了我国潜在的粮食生产能力,对国家粮食安全战略构成威胁。显然,从宅基地是一种潜在的耕地资源这个基本常识的指导下,为了确保国家长久的粮食安全,中央不适宜出台增减挂钩政策等类似短期政策,以避免农民利益受损,国家长远利益受损。且该政策还极容易被地方政府借机钻空子。
(二)节外生枝:增减挂钩政策守住耕地面积总量的动态平衡,却导致地方政府的机会主义行为,央地关系有可能失控——增减挂钩政策解决不了“保发展”的问题。
增减挂钩政策之所以被寄予厚望、受到欢迎,显然不仅仅在于其“保耕地红线”令国土相关部门满意,实际上还在于它为地方经济社会发展用地需求的满足提供了新的渠道,因此也受到了地方政府的欢迎。按照相关的经典表述,增减挂钩还能够“保发展”。
“保发展”虽说也是中央政府想要实现的目标,但在既有的财税体制、官员选拔晋升体制、地方经济发展目标考核体制等体制机制大环境下,中央政府较少地直接在地方经济社会发展中担纲,实际上是地方政府承担了管辖范围内的主要的经济发展任务和社会各项事业发展任务。关键是,地方政府也具有确保地方经济社会发展——尤其是经济发展的内在积极性,从治理的角度来看,因为经济发展能够为地方政府提供有效的治理资源,从而可以更好地实现其意志。根据我国《宪法》、《土地管理法》的规定,在城市建设用地的供给上,中央政府是具有比较强的主动性和独立性的,国家以土地供应来调节或引导需求,“地根”是作为国家宏观调控的重要组成部分发挥作用的,从而对地方政府形成约束。地方政府在此天然地有冲破中央政府调控的倾向性,而增减挂钩恰恰提供了一个具有正当性的渠道。
增减挂钩政策之所有能够受到地方政府的欢迎,是因为在增减挂钩政策实施过程中,在保持项目区内各类土地面积的“耕地面积总量动态平衡”的话语表述之下,隐含着建设用地里“增减动态不平衡”方面。也即,在拆旧建新项目区内,建设用地的内在结构实际上发生了变化:农村建设用地减少了,而城镇建设用地却增加了。这里面的“一增一减”,是在建设用地总量范围内进行的,因此难以在这一总量概念之外发觉其内在差异。由于很多学者和官员对“建设用地”这一概念过于在乎并不断地将其抽象化、神话化,导致他们忽视了集体建设用地与国有建设用地之间的巨大差异,因此也就没有注意到增减挂钩中增减并不平衡的方面。而陈锡文是比较敏锐地注意到了这个问题的,他指出,在这场让农民上楼运动的背后,实质是把农村建设用地倒过来给城镇用。需要注意的是,这里所说的“倒过来给城镇用”的并不是农村建设用地实地本身,而是通过从农村建设用地复垦后拿到挂钩指标,从而为地方政府提供了新的新增建设用地指标,这些指标区别于传统的通过国家划拨分解的渠道渠道获得的计划用地指标,笔者在此称之为“计划外指标”。这些计划外指标可用于征地,地方政府通过使用指标在城镇规划范围内征地,从而获得了计划外的新增城镇建设用地。简单说来,增减挂钩就是把农村集体建设用地减少一部分,然后用指标的方式,允许地方政府在城镇规划范围内多征收相应的一部分土地,从而增加了城镇的建设用地。地方政府有了更多的新增建设用地,也就能够缓解国家偏紧的建设用地供给。其实,缓解不缓解用地压力倒是其次的,关键是,因为增减挂钩,地方政府有了一条规避中央政府宏观调控的有力抓手,这就可能造成中央意志的不能贯彻落实,宏观调控失效。宏观调控失效,不仅危害中央权威,实际上也使地方政府变得像没头苍蝇,胡冲乱撞,造成地方政府的失灵,引发整体性的危机。
在增减挂钩政策出台之前,国家是不允许这样把农村建设用地“倒过来”给城镇用的,农村集体建设用地与城镇国有建设土地不能直接转换。城镇新增建设用地,按照法律规定必须通过征地获得。在符合规划的前提下,国家通过土地征收审批权限和农用地转用的审批权限(新增建设用地指标,其中最关键的是耕地转为建设用地计划指标,均属于指令性指标,必须遵守)对地方政府的征地行为进行控制。为了贯彻我国的土地基本国策,落实最严格的耕地保护制度和用途管制制度,同时也是为了能够在中央层面调整区域经济产业结构和发展节奏,并确保城市合理的经济密度,中央政府采取了偏紧的建设用地总量供应,从而使得地方政府在经济发展过程中,尤其对于经济发展势头强劲的地区,有可能感觉到新增建设用地不足的“稀缺”压力。这里需要注意的是,土地稀缺并不是说地方政府客观上没有土地存量了,而是表示地方政府没有中央政府允许的可用于城镇建设和非农经济发展的土地了。本质上,出现这种稀缺是因为中央政府控制的结果,是我国实行最严格的土地用途管制制度的结果,而不是地方上的土地本来就稀缺。中央政府强制介入土地实践,也借此控制城市经济密度,调节区域经济发展的规模、节奏和方向,是有法可依的,正当的,因此无可厚非,地方政府即使有意见也必须服从。
更进一步说,在既有的财税体制下、在目前“吃饭靠税收、建设靠土地”的地方经济社会发展模式下,地方政府与地方政府之间在招商引资方面的竞争十分激烈,土地供应甚至也构成了地方政府招商引资的一项重要优惠政策;同时,良好的基础设施也是招商引资竞争时的一项重要优势,因此地方政府对于基建方面的投入也是比较大的,而在进行基础设施建设和公共服务设施建设方面,政府对于土地财政和土地金融的依赖性很高。诸种原因造成了地方政府对于新增建设用地的需求普遍比较强烈,而国家偏紧的建设用地总量供应就会更加放大地方政府对于这种土地稀缺性的压力感。在国家计划用地指标供给不变的情况下,若是一项制度能够为地方政府缓解这种土地稀缺性压力,必然就能够得到地方政府的积极响应。增减挂钩政策恰好就是这样一个政策,而且还是中央出台的政策,尽管目前只是试点阶段。
增减挂钩政策的实践过程就是通过减少农村的集体建设用地,并利用挂钩指标这个媒介,增加城镇建设用地。增加的城镇建设用地并没有不占用原有的计划用地指标,因此在实质上是增加了地方政府年度用地规模,缓解了地方政府因为国家偏见供给导致的土地“稀缺”的压力。更需要注意的是,由于增减挂钩试点政策的出台,导致了地方各级政府之间配置上述两类新增建设用地指标(即免费获得的“计划用地指标”和有偿取得的“计划外指标”)的规则和比例出现了新的变化,上级政府通过减少向下分解的计划用地指标的方式(有的地方甚至停止了向下分解计划用地指标,要求下级政府通过挂钩政策自行解决用地需求问题),倒逼下一级地方政府实施增减挂钩获取计划外指标,连带地“逼迫”具体负责挂钩基层政府不顾农民意愿强行开展挂钩项目。比如,笔者调研就发现,中部地区某市县两级政府的项目用地在上述两类指标的匹配上就出现了“正二八”与“倒二八”的格局,即计划用地指标中,市级政府拿80%;县一级政府拿20%;而增减挂钩下达的周转指标,则市级政府拿20%,县一级政府拿80%。有的市甚至不再向下级划拨计划用地指标,要求下级政府自行解决项目用地困难,致使增减挂钩政策从一个试点蜕变成了一项硬性的行政任务。基层政府按照行政命令的性质来理解增减挂钩,农民的意愿就难以有效保障。
总之,由于国家偏紧土地供应,导致地方政府感受到了土地稀缺的压力,增减挂钩政策的出台为地方政府获得计划外指标提供了渠道,因此在一定程度上缓解了这个压力,这是中央推出增减挂钩政策后,在地方受到欢迎的关键原因之一;同时,上级政府的指标配置行为使得下级地方政府进一步感受到土地稀缺的压力,从而对于增减挂钩就更加具有依赖性。这是这个政策到了基层以后,对于有些基层政府来说,“不得不”欢迎该政策的原因。不管是“真欢迎”还是“不得不欢迎”,增减挂钩政策确实为地方政府反制中央政府提供了有力的武器,因为这个武器是中央给的。一旦增减挂钩政策制度化、常规化了,中央要想再通过控制地根来干预地方经济发展,就有可能失效。地方政府在发展经济的时候,是不会从全国一盘棋的角度去思考问题的,其目标仅限于辖区范围内的利益最大化,这就有可能造成地方政府对中央和全局采取机会主义行为,伤害整体利益。央地关系失控,中央的积极性就没有办法发挥出来,而地方政府的积极性又因为太强烈,缺乏全局观念和中央政策的宏观引导,因此有可能走火入魔。
因为,增减挂钩的一个直接后果,就是增加了地方政府的用地指标,形成了区别于传统计划用地指标的计划外用地指标,从而增加了地方政府获取新增建设用地的能力。然而增加了用地能力的地方政府,并不必然就能够实现地方经济发展。其实,国家之所以要对地方用地进行指令性的计划用地供应,除了出于保护耕地资源的基本国策角度以外,还有一个重要的目标就是要控制城市经济密度,确保全国经济发展一盘棋,统筹考虑区域发展、近远期发展等因素。通过中央政府控制“地根”,统一掌握土地供应的节奏和规模,以供给引导需求,一方面确保城市本身的合理的经济密度,同时也调控地方经济发展水平、节奏和方向,并平衡地方与地方之间的经济社会发展差距。中央对于建设用地的供给模式,是国家统一意志的有效体现,并不完全是计划经济的遗留,它能够有力地防止地方与地方之间的恶性竞争、重复建设,防止出现市场失灵,因此是社会主义优越性的集中体现之一。
小结一下。增减挂钩政策的出台,增强了地方政府的获取新增土地的能力,也就意味着相应地削弱了中央政府统筹全局的能力,增强了因为地方政府过度理性行为可能导致的全局不理性,从而可能引发类似于“囚徒困境”等问题。一个具有讽刺意义的悖论现象是:一方面各地方政府都在加大招商引资的力度,通过各种优惠政策和措施招商引资,其中有些地方政府大片大片地给工业企业廉价供地,这似乎说明企业太少了,土地供应其实并不稀缺,所以可以粗放供应,甚至作为招商引资的一个优惠条件;另一方面,地方政府却又纷纷感到土地稀缺的压力,都希望国家能够提供更多的土地指标,或者就是通过开展大规模的增减挂钩项目获取指标,这好像又说明,各地方政府的土地很紧缺,似乎要落地企业太多了。其实,当土地可以作为一项资产进行抵押贷款以后,土地也就具有了撬动金融资本的能力。这时候,在地方政府面临比较强的发展激励时,其对于土地的欲望可以说是无穷尽的,这种发展型的地方政府本来就面临着比较大的金融风险及系统性风险。关键在于,在此之前,中央政府可以通过控制地根,对地方政府的行为产生约束和调控,然而增减挂钩政策的出台,为地方政府规避中央调控提供了空间,从而有可能是中央的约束失效,进而放大了地方政府行为不当引发的风险。这不仅不利于地方经济社会发展,还有可能造成严重的负面后果。比如,笔者调研就发现,由于增减挂钩政策为地方政府提供了更多的土地,反而导致有些地方出现单位土地上的资本量不升反降,单位面积上的资本投资回报率下降,企业不仅缺乏提档升级的动力,借此圈地,实体产业不断走向虚拟化。
如果地方政府真到了缺地缺得已经影响经济发展了,中央政府适当地增加土地供给就可以了,完全不需要拐弯抹角地通过增减挂钩这样的政策来开辟供地新渠道,这样的政策或许对于地方经济发展有一时的帮助,但对于中央政府的权威却构成了长久的削弱,反过来对于地方政府不会是福音。比如,就土地需求来说,现实是,一方面看,地方政府的土地好像是缺得不得了,另一方面却是土地闲置率高、土地利用率低,单位土地投资率不增反降等现象,这又说明地方政府不缺地。这种吊诡只能从地方政府与中央政府的博弈上来解释——中央政府的调整产业结构、转变经济发展方式的意图,遭到了地方政府的抵抗。中央政府也有可能因为判断有误,引起调控遭遇客观规律的惩罚而失败,但是,这不构成削弱中央政府权威的理由。地方政府应该积极配合中央政府调控经济发展的政策措施,通过调整产业结构,引导优化投资效率,转变经济发展方式,提升经济发展水平。同时积极向中央发出客观真实的信息,为中央决策提供参考。而不是通过增减挂钩政策等规避中央调控,拒斥贯彻中央意志。中央调控失效的结果,有可能引起因盲目发展导致的经济风险、金融风险、社会风向,进而引发系统性风险。
(三)隔靴搔痒:增减挂钩政策安排,带来了自上而下的国家资源输入,却难以与自下而上的农民或农村的需求偏好相对接——增减挂钩政策解决不了“城乡统筹”的问题
对于地方政府来说,增减挂钩政策不仅为其获取计划外指标提供了新的渠道,缓解了地方在经济发展中对于土地稀缺的压力;而且,由于增减挂钩政策中的农村集体建设用地主要是村落居民的用地,其主体是农民的宅基地,因此还能够通过实施增减挂钩项目进行农房的拆旧和农民重新安置,这将对原有的乡村用地结构和居住结构进行布局,从而改善农村村落的形态、农民的生产生活条件、农田水利基础设施等,推动城乡一体化建设,实现城乡统筹发展。这也是规范后的增减挂钩政策的主要目标之一。
在农民目前出现了比较大的分化的情况下,也即在农民向外流动性比较大的情况下,相对于原有的村落布局来说,地方政府要想实现范围内农村基础设施建设和公共服务设施建设,往往就会出现成本过高且投入有效性难以保障等困境,政府与农民之间互动的交易费用也很高。而通过增减挂钩项目的实施,以项目区的形式(往往打破了行政村建制),在适宜的规模和科学的布局指导下,将分散的村落集并,在进行配套的基础设施建设和公共服务设施建设,就能够发挥公共品投资的集聚效应,也降低了地方政府与各个村落或村民打交道的成本,提高了资金投入的经济效益和社会效益。更何况,在目前普遍漠视小农经济有效性而追求资本投资型大农业的大环境下,通过增减挂钩还能够改善区域内土地布局,对中央提出的规模农业形成呼应。种种逻辑上可能的效果对地方政府来说都是很具有吸引力的,在理想状况下,地方政府采取这一行动的约束条件是实施增减挂钩项目的成本。
需要特别指出的是,就笔者调研过的成都市、鄂州市开展增减挂钩实践来说,当地地方政府对于增减挂钩的成本具有比较高的忍耐度,而对于增减挂钩各项工作的建设标准具有很高的期待。这些地方开展的增减挂钩,不仅仅是为了获取计划外指标,当地政府还想借此统筹城乡基础设施和公共服务设施水平,有意抬高增减挂钩实施的各项建设标准。这些被地方政府有意抬高的增减挂钩标准,在政府制定的指标价格上体现了出来。比如,成都市就要求农民集中安置区必须经过“四性”标准审查,要配套“1+N”的基础设施和公共服务设施,以实现“统筹城乡、重点在乡”、“大城市带动大农村”和高标准地建设社会主义新农村的政府目标。这样,成都市政府制定的指标“收购”价格,也就从最初的几万元上升到了现在的35万。尽管指标看起来是在产权交易所交易,但成都市、鄂州市等地开展的增减挂钩试验,其实质都是以土地作为媒介,向农村输送了大量的资源。客观上看,增减挂钩政策确实能够为地方政府向农村输入资源提供渠道。
在这个层面,中央与地方的目标是一致的,即都是试图“进入村庄”,按照国家或地方政府的意志,对村庄原有的社会结构、社会交往、家庭关系、种植结构、居住模式、养老方式、生产方式、生活方式等等以及建基于上述类型之上的各种村庄既有观念进行改造,可以看成是“大传统”对“小传统”的介入,是城市文明对乡土文明的介入,也构成了国家政权建设的重要组成部分。中央有这样的想法,地方政府也有这样做的现实需求,因此增减挂钩政策的城乡统筹方面的功能,在中央与地方可以达成共识。
政府达成了共识的增减挂钩政策,面对的却是不同的区域、不同的农村和不同的农民。对于这些地区、农村、农民来说,增减挂钩政策构成了一个“外来者”。这个外来者要想得到地区、农村、农民的欢迎,就应要能够回应地区、农村、农民的现实需求,这里就有一个普遍的“内外”问题,是所有项目制都可能出现的一个问题。只有当国家自上而下的制度供给或资源转移与农民或农村自下而上的需求偏好相对接的时候,这样的外来政策才能够深入到农民和农村的内在层面里去。
也即是说,这里的问题是,政府供给的政策、提供的资源是普遍性的、也是有限的,而农民和农村都是具体的、特殊性的,因此他们的需求也都是具体的、特殊性的、有差异的,这样就出现了两者如何有效对接的问题。尤其是当前地区与地区之间、村与村之间、农民与农民之间甚至农民家庭内部代际之间都出现了比较大的分化的时候,国家供给要想从众多的需求偏好中准确地瞄准目标,就显得非常困难。如果对接不成功,那么即使农民有需求,国家也有供给,也总是不能够实现预期目标的,因为农民的需求是有层次差异的、是分化了的。国家要想个个都满足,成本将极大。
在农村,大部分农民都有改善居住条件的需求和愿望,因此,国家政策应该积极响应农户这一需求。但是,农民改善居住条件的需求是有层次上的差异性的,因此,国家在进行政策供给的时候,应该考虑到这种分化的需求,采取差异化的方式来满足。比如,从改善居住条件的能力上来说,简要地可分为有能力进城的农户、有能力就地改善居住条件的农户和没有能力改善居住条件的农户,相关政策在制定时应特别注意要有针对性。在增减挂钩政策中,那些尊重农民意愿和选择权的项目,往往就具备了这种鉴别不同农民现实需求的机制,因此能够受到农民的欢迎和肯定;而那些强迫农民行动或者要求采取整建制搬迁的增减挂钩项目,往往就成了农民激烈反对的对象。然而,增减挂钩政策再怎么规范化,也改变不了农民与项目负责人之间的力量不对等关系(即使把土地私有化了),政府或其他组织有足够的治理资源向个体的农民贯彻其意志,达到其目标。因此,规范增减挂钩只能起到比较有限的作用,在具体执行过程中,项目业主还是具有比较大的操作空间的。增减挂钩政策的实施结果,往往取决于地方政府对于增减挂钩的目标定位偏向:到底是向农村输入资源,高标准建设农村,城乡统筹,重点在乡?还是单纯获取计划外指标,寻求地方经济发展?中央政府在此根本无法辨别,因此即使想介入也是介入不进来的。
舆论和中央当然更希望是后者,这也是成都市城乡统筹备受关注的原因之一。然而,成都市城乡统筹也造成了一个意外后果:本来有能力也计划要进城的农民,因为增减挂钩政策的实施,却选择了留在农村。因为当地政府在增减挂钩项目里给的资源太丰富了,建的房子太漂亮了,配套的基础设施和公共服务设施比城市里还要好,而且还不需要农民支出很多资金,这些农民没有理由拒绝政府的热情和好意。然而,拿到这个好处的人的经济关系早就不在村里了,他们不可能在农村长久住着,于是分到了的好房子却没有人住,空在那里,这些得到好处的人又去城里租房子。农村的房子只能用来过节和养老备用了。本想促进城镇化的增减挂钩政策没想到却阻滞了城镇化。笔者在成都市三圈层调研的时候还发现,不仅“该”进城的没有进城,反而不“该”(,无价值判断,意指客观上还没有能力摆脱农业收入的农民群体)进城的,却又因为增减挂钩的实施“被进了城”。原因在于,增减挂钩中要节约土地多获取指标,而建多层能够节地,这样地方政府就倾向于建多层;而对于农民来说,上楼是不方便的事情,于是就愿意建别墅。因此,为了节地,政府就给选择上楼的农民优惠政策,比如上楼的话就基本上不用家里出钱,而自己建别墅就要多出钱。对于农村中家庭比较困难的人来说,为了节约开支,他们就选择了上楼。上楼配套基础设施是比较困难的,因此政府就倾向于把楼建在城镇边上,利用城镇既有的基础设施,节约成本。这样上楼的农民就往往“被进城”了。然而他们却又离不开农业收入,于是又得回去种田种地,这就大大增加了他们从事农业生产的成本。
显然,增减挂钩政策在城乡统筹,尤其是帮助改善农村生产生活条件上,走的是一条不经济的路子,不仅没有效率,反而可能造成后续的风险。回应农民的需要,关键是要构建一个能够让农民的自下而上的需求偏好与国家自上而下的资源相对接的平台。乡村基层组织就是这样一个现有的平台,因此要想解决项目制出现的不能有效对接的问题,就必须加强基层组织建设,以加强基本民主自治制度形成内在的制约,从而保障基层组织的有序运转。执是之故,我们可以认为,观察一个项目能否真正满足农民的现实需求,关键在于其是否有助于加强基层组织建设,能够促进基层组织建设的项目,就是对农村和农民真正有用的项目资源;而那些没有能够有效促进基层组织建设的项目,就只能是与农村现实和农民的真切需要不对接,内外两张皮。增减挂钩政策显然没有在有助于加强增减挂钩建设这个方面做出贡献,因此在下乡的时候,就不可能不出现各种类型的不对接的问题。
根据上面的阐释,中央出台的增减挂钩政策,似乎很完美:首先,通过严格执行挂钩政策的要求,可以确保耕地总量的动态平衡;其次,因为通过以指标作为媒介,调整项目区内建设用地结构(农村集体建设用地减少了),增加了城镇建设用地,使得地方政府因为国家偏紧的土地供应产生的用地压力有了可以缓解的渠道;最后,由于实施增减挂钩政策,其中的农村集体建设用地主要是指村落居民的用地(主体是农民的宅基地),因此实施挂钩项目还能够起到调整农地布局,改善农民生产生活环境等方面的作用,通过集中居住,有助于地方政府更加集中、高效地向农村提供基础设施建设和公共服务设施建设,提高资金投入的效益。
然而,看上去很完美的政策,却内在地隐含着一个基本的常识错误。就增减挂钩政策来说,其经典定义提供了两条基本常识:首先,增减挂钩政策中,农民建设用地的减少和城镇建设用地的增加是单向度的。也就是说,只有农村集体建设用地的复垦来弥补城镇建设用地的增加,而不可能让城镇建设用地复垦,来增加农村集体建设用地。因此,增减挂钩过程是不可逆的,而且农村建设用地与城镇建设用地是根本不同性质的两种土地类型。第二,增减挂钩政策文本及其实践还告诉我们一个基本常识,即农村集体建设用地可以复垦为具有粮食生产能力的耕地,因此是非常宝贵的后备耕地资源。从潜在的粮食生产能力上,也可以得出农村集体建设用地与城镇国有建设用地在性质上有不同。笔者在江汉平原一带,发现当地用泥土和秸秆构筑的土房墙体被拆迁之后,当地农民将其作为很好的有机肥来源;而其原宅基地,因为常年的人居使用等作用,土壤有机质含量很高,简单复垦后竟能够比周边农地具有更高的粮食产量。增减挂钩政策内含的一个常识性错误,就是将农村集体建设用地与城镇建设用地不恰当地勾连了起来。
农民的宅基地,很多都是非常优质的潜在耕地资源,这些后备耕地以宅基地的形式储备在那里,不仅不是浪费,反而构成了我国国家粮食安全的一道非常有力的战略屏障。增减挂钩政策无非就是把这些潜在的耕地资源变现,让其马上生产粮食。而在目前粮食市场稳定、粮食供给充分的状况下,这些变现后备耕地资源多生产出来的粮食,面对的就是一个供大于求的饱和市场,从而必然是“谷贱伤农”。在社会主义市场经济条件下,通过供求关系的牵引作用,农民已经自发地通过抛荒、调整种植结构、降低复种指数等多方式理性地应对粮食市场变化,而政府和学界却总是盯着粮食总产量的增长不放,总以为农民抛荒“兹事体大”,总指责农村集体建设用地现状散、乱、差、低效,总是带着倾向性极强的有色眼镜来看农村、农业和农民。而增减挂钩政策就是这种有色眼镜指导下的产物。在保护耕地资源、确保国家粮食安全的宏大话语下,“保护耕地”变成了纯粹地保护既存的或现实的耕地面积总量,确保“国家粮食安全”变成了简单地确保粮食总产量的不断增长。国家关于保护耕地、珍惜土地的基本国策在具体操作过程中被机械地理解和解释,配套的制度和政策则缺乏战略性、长期性、系统性和全局性。在这样的思路指导下出台的增减挂钩政策,不仅不可能为从事农业生产的农民提供有效收益,同时还因为在现实并不需要的情况下,过早地开发、变现了我国潜在的后备耕地资源,在根本上是有损于我国的国家粮食安全战略的。
因此,笔者以为,增减挂钩政策之所以能在央地层面都达成共识,看起来似乎两全其美,然而这实际上是以损害我国国家粮食安全战略体系为代价的,是国家以牺牲长远利益的方式,对当前央地博弈格局的一个妥协,因此是中央院部行为短期化一个表现。指导这个妥协的社会原因在于,当前学界和政策界对于“建设用地”及建设用地制度的认识上的混乱,已经到了十分惊人的地步。我们必须回到关于土地问题的基本常识上来,重构关于国家粮食安全体制的战略思路,结合我国基本国情,在国家长期利益最大化(实现现代化)的基础下,构建土地管理制度体系。
郝晋珉认为,增减挂钩实际上是一种特殊形式的土地整理工作,其本质是优化利用空间,尤其是优化了农村土地利用空间;然而,增减挂钩政策内在还有另一部分内容,那就是以指标作为媒介,为城市(镇)造地提供指标,这种方式实际上就是把城市建设与农村发展在表述上对立了起来;也使得编制挂钩规划变成了为城镇新增土地服务,为增加城镇用地指标服务。关键问题也正是在此:优化农村用地空间本来是是一件好事情,农村和农民都确实有这样的需要,地方政府也有这样的责任和意愿,国家应该输出规划以回应这种需要,并优化农村的用地结构。同时,我国现在处于快速的工业化、城市化阶段,城市扩张是必然的事情,地方政府也有不断发展地方经济的积极性,这样国家应该做好宏观调控,引导国家整体经济结构不断优化。然而,增减挂钩把这两项工作相挂钩,这就使得“城乡挂钩”自然而然地变成了“城乡对立”,其中主体的动机就显得很不纯粹。到头来,不仅两项工作都做不好;而且,在实现城乡统筹方面,增减挂钩政策实际上也没有想象的那么完美,其内里没有能够与农村农民的需求偏好有效对接,因此反而隐藏着后续性的风险和危机,需要引起注意。