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  • 吴新叶:农村社会管理何去何从:整体性治理视角的尝试性解读
  •  2013-12-23 15:17:53   作者:吴新叶   来源:《理论探讨》   点击:0   评论:0
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  • 摘要:相对城市而言,农村社会管理不但任务繁重,而且充满矛盾和挑战,尤其以结构性的碎片化问题最为突出。其中,价值取向是根本性问题,位于结构的核心,表现为农民主体价值的缺省。与此对应的是农村公共文化位于价值的外围,突出表现为公共精神的结构性缺失;而农村社区建设的共同体取向所面对的重大挑战是社区认同渐行渐远。在农村社会管理的动力层面,社会与国家间关系仍有待理顺。社会功能开发同农村自主性的共时性也是亟待解决的问题。这五大碎片化问题的解决思路是采取渐进的策略,以整体性治理整合资源,使农村社会管理从局部走向整体、从断裂走向连续、从破碎走向整合、从分散走向整体。

     

    关键词农村社会管理碎片化整体性治理

     

    从结构性的角度理解农村社会管理所面对的困难,有助于在总体上把握优先次序。本质上,农村社会管理的困境是由于孤立地肢解了这一整体,表现为结构性网络的碎片化。在行为逻辑上,产生这一难局的原因是通常采取“头疼医头、脚痛医脚”的做法,没有充分利用结构性思维,社会管理整体性不足,被分割到彼此少有联系的局部状态之中。那么,与农村社会管理相联结和结合的诸要素之间关系的复杂网络是一种怎样的状态?比如,农村社会保障与社会福利、社会秩序与社会认同、社区建设与村镇规划、农村文化与精神文明建设、交通与公共事业等基础设施、社会发展与社会稳定等,这些不同结构性问题之间的相互关系如何?是否存在“共时性”的逻辑?唯有把握一系列问题链条中的关键环节,才能够提升农村社会管理的绩效水平。本文试图以整体性治理理论为分析工具,把这些结构性问题作以区分,并试图厘清这些不同要素之间的关系,为农村社会管理的展开提供建设性的思路。

    一、农村社会管理的价值归宿是核心

    哲学意义上的价值是指事物的规定性和本质,是不同事物间相互作用、相互联系的性质和能力。相应地,社会管理的价值就是指各要素间相互作用、相互联系的机制性作用与潜在性功能,其性质在相互影响和相互统一中体现出来。在当下实践中,农村社会管理的价值取向有远离中心的边缘化倾向。表现在以下几个方面:

    第一,保持农村稳定的价值。这是根据事物“有用属性”做出的判断,源于政治发展的现实需要。“稳定”是“秩序”的代名词,是任何政体都致力追求的政治状态。表现在农村社会管理上,“稳定的价值”意味着存在“不稳定的可能”:我国的改革开放对于农村发展的拉动作用有限,非但“重管理轻服务”的痼疾并未有所改观[1],在城市化的背景下,城乡二元体制反有强化的趋势,公共服务的公平问题不能得到有效解决,存在着引发社会对立的隐患性矛盾[2]。再加上利益多元化与效率导向的发展观使得社会公正问题被延后,带来了很多社会负效应,社会问题成为农村社会管理的重大任务。无疑,社会管理追求“稳定价值”是自然的,但价值的结构性地位同社会管理的功能没有体现相合性,尤其是没有解决“为什么”和“为了谁”的目的指向问题。

    第二,社会存在的价值单一化。社会管理作为政治治理的结构性要素,其地位表明了存在的价值,缺乏社会管理的农村治理便不是全面的整体性治理。按照系统论的逻辑,社会管理子系统为必需的结构,否则无法实现资源输入和输出,社会功能便是残缺的。值得一提的是,社会管理的这种“存在价值”仅仅是针对政治治理体系而言,强调治理结构诸要素之间的关系,既不涉及与其他系统要素之间的关系,也不涉及“为什么”和“为了谁”等目的指向问题。因此社会管理的存在价值是结构性的,涉及主观与客观的结合与构造,而农村发展却是整体性的,既需要整合社会结构,也需要从社会结构的角度设计和规划农村社会管理[3],否则社会管理的存在价值便会大打折扣。

    第三,规制价值的片面化。社会管理不仅仅要依赖正式法律制度的强制性约束机制,因为社会管理的关键是人对社会事务的管理,与人相关的信念、理想、规范、标准、关系、倾向、爱好、选择等,都能够在管理过程中时时处处起作用,对管理者和社会群体起到指导思想、支配行动的作用。尽管这一观点仍然属于“有用”范畴,但对人的关注已经显现出来,工具理性得到彰显,目的是克服农村发展中的外部性。在实践中,农村社会管理的规制体系出现了碎片化的现象,不但存在规制不力的消极性,而且广大村民也有罔顾规制的倾向。因此,如何通过制度整合秩序成为农村治理的关键之一。

    第四,农民主体价值的缺省。这一观点凸显了价值的核心本质,即人的价值属性问题。胡锦涛同志指出,社会管理说到底是对人的管理和服务[4]。归根结底,人是社会管理的目的指向,管理是为了满足人的需要、体现人的平等、服务于人的发展。把人作为价值结果,不但要求处理好人与人的关系、人与组织的关系,还要处理好人与自然的关系,这是整体性发展的路径。

    无疑,在这个社会管理价值取向中,农民的主体性价值最具有主观能动性,是农村社会管理价值取向的核心。农民作为社会管理价值的核心和归宿,扮演着社会管理的协作者、参与者及受益者的角色。

    二、公共文化在农村社会管理中如何定位

    作为公共服务的有机构成,公共文化已经被纳入到社会管理体系之中。在经验的层面判断,农村社会管理中存在着偏重物质文明建设的倾向,再加之政府作为不力,农村文化建设长期处于滞后状态。在政治治理的角度,这是由于我国基层绩效考核机制采取了不甚科学的量化管理使然,自上而下的绩效考核大多以物化的成果为标准,客观上诱发一些官员热衷于建设物化的实体,否则政绩不容易体现出来[5]。新农村建设开展以来,物化的基础设施建设如火如荼,强制性的行政主导特征越来越明显,否则乡镇领导干部将受到问责:不但道路、通讯、卫星电视等基础设施建设的“硬化工程”需要问责,而且学校、图书室、卫生院等公共事业等硬件工程,也都有指标和进度考核。无疑,这些“政绩工程”能够满足农村社会管理的需要,有些甚至是农村急需的。但是,当这些工程同政绩挂钩的时候,便难免会走样,难免出现重形式而轻内容、重载体而轻实质的悖论性结果。

    这种倾向同农民自己的物质建设取向产生了“共鸣”。有些基层政府为了村容村貌号召村民参与建设自己的家园,行政命令与经济刺激加速了农民建房的积极性[6]。当下,大多数农民外出务工,每年春节才回家一次,他们把挣来的钱用于盖房、买家具,而用于文化生活的投资基本可以忽略不计。当下,农村社会普遍存在新型空壳化现象,一边是造型现代化的小楼房,一边是由政府主导的基础设施,彼此相互映衬,特别在建设过程中,农村是轰轰烈烈,热闹非凡。但由于大多数青壮年平时并不在家,农村又缺少足够的文化生活。村民的文化生活基本是以电视为主,有些村民因为文化贫瘠而接受了邪教(农村的宗教信仰也在城市化过程中出现快速发展的态势),还有些人因为无聊开始赌博,这已经成为农村非常普遍的现象,对社会公共安全提出了新课题。

    农村的公共文化建设正在出现断裂的非连续性,由于对公共文化建设的认知存在片面化现象,导致政策执行过程中的目标不确定。在农村,农民的文化生活的匮乏是体制的[7]。大多数农村的乡镇级文化站基本没有办公地点,社区普遍缺少图书馆,村级的文艺队只存在于人们的记忆中……偶尔出现的“送电影下乡”、“送戏下乡”,要么因为内容高雅且脱离农村生活被拒之千里,要么因为周期太长显得杯水车薪。政府动员下的文化资源发掘政策,多集中于尚存的传统文化的层面,公共文化建设流于工程性的整理,客观上造成农村文化产品比较单一。比如,在有些农村地方的乡土文化、民间艺术、地方曲艺、乡村文学、传统工艺等,基本构成了农村公共文化的主要内容体系,民间自发成立的票友会、剧团等群众性自组织,还没有成为丰富社区文化的主力军[8]219-222。总之,农村公共文化的结构是不完整的,如果不能尽快加以纠正即将出现文化断层。

    当下农村公共文化建设偏离公共文化核心的最明显表现是鲜有倡导公共精神。一定意义上,公共文化的核心结构是村民的公共精神,整体性治理所强调的文化整合有赖于公共精神的养成与内化。其中,以规范、信任、网络为要素的社会资本影响最为明显。比如,不同社会资本存量对社会秩序的维护功能差异显著,特别是在利益协调、矛盾化解、排忧解难等方面,文化的整合作用是无法替代的。在社会资本的框架下,农村社会管理面临着四大任务:一是农村社会组织的发育与成长,既要有增量的发展,也要有存量的提升与积累,根本目标是促进社会管理的自主性;二是农村非正式制度的改造与利用,既要破除不合时宜的滞后制度,也要适时发掘符合现代社会发展趋势的各项积极的非正式制度,比如新式村规民约等;三是缔造符合新时代特征的农村信任关系,让和谐的人际关系成为农村发展的润滑剂,最大限度地减少社会冲突与社会排斥;四是营建农村社会关系的新网络,把以血缘为纽带的家族—宗族—亲属等传统网络拓展开来,缔结围绕公共生活和现代交通通讯技术形成的新网络关系。比如,在部分地区的农村,互联网的接入开辟了农民对外联系的虚拟化空间,他们在卖出农产品的同时,也建立起包括物流在内的新网络关系。总之,农村社会力量的成长与壮大符合马克思主义关于社会蕴含政治、政治国家与社会相互依存的结论,即社会的发育与成长是农村治理的趋势。

    三、农村社区建设:共同体的定位与取向

    我国农村社区建设早有制度安排。200310,党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指明了“农村社区服务”、“社区保障”及“城乡社区自我管理、自我服务”的发展方向;200610,《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又进一步明确了建设目标:“积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”但是,农村社区的治理碎片化并没有因为制度供给有所减轻,反倒有加剧的态势。比如:社区治理的责任碎片化、社区治理的政策碎片化、社区治理的信息孤岛化等困境,一定程度上反映了当下农村治理的难题。

    在实践上,这些碎片化的治理表现在创新上即是盲目推陈出新,容易产生不一致的冲突结果。在大多数农村地区推广的“合并村”、“中心村”等改革尝试,由于强调组织载体的职责同构,社区改革被赋予了更多的行政化成分,尽管这种模式能够给农村社会管理带来效率,但社区服务精神和内容的缺失使其距离农民守望相助的“社区共同体”目标也渐行渐远。农村社区的这种设计同政府主导的社会管理体制有关,政府比较倾向于在农村基层建立一个能够承接政府职能的科层制单位作为依托,而乡镇政府的惰性又不利于这种职能的转移,作为新生事物的社区便成为政府的选择。这种简单化的社区改革使得社区成为政府从事社会管理的一个层级。典型的做法是将交通条件较好、集体经济基础强、人口多、群众基础好的村建成中心村,并以此为圆心吸纳周围3~5个行政村,建成具有政府强制色彩的社区。比如,山东诸城市把全市1257个行政村整合成为208个社区,由社区来承担政府延伸的社会管理职责[8]118。在安徽宣城农村,社区成立的社会保障工作站等机构,就是用来承接县级政府的公共服务和福利职能,成为事实上的横亘于县、乡两级政府之间的管理层级[9]。无疑,社区的这种行政化趋势有悖于农民公共生活“共同体”的意涵,不能代表农村社区发展的方向。根据联合国1956年的定义:“社区发展是指依靠人们自身和政府当局的共同努力,改善社区的经济、社会和文化状况,使社区融入国家生活并对国家进步做出充分贡献的过程。”实际上,联合国这个指导性文件的实质是国家对于公民享有均等化公共服务权利的责任,是为了实现国家与社会的统一。金里卡关于社群的研究认为,“共同善是合并个人偏好的结果,所有的偏好都得到同等的考虑(如果它们与正义原则相一致)[10]。在我国学术界,学者们使用社区概念研究农村社会管理,超越了城乡二元体制的所谓“中心与边缘”、“客观与主观”、“传统与现代”等结构主义方法论的局限性,关注社会管理的属地化和心理归属等问题,在一定意义上已经超越了地缘社区、经济社区的思维窠臼,是很值得的理论创新尝试[11]。但是,社区作为社会管理的重要机制,如何建设成为村民公共生活的共同体,我国的理论界与实践部门都还没有准备充分,仍然有很长的路要走。

    四、国家与社会的关系:社会管理的动力机制及其取向

    整体性治理的特征是从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,其有效的实施需要高效的组织载体[12]。在某种意义上,组织载体的实质就是社会管理动力,是权力配置管理资源的支撑。而要寻找农村社会管理的动力源头,需要考察中国的传统乡村社会。在这个被称为散漫、平铺的自然社会里,国家的作用很弱,“在人民实际生活上看,是松弛和微弱的,是挂名的,是无为的”[13]1949年新中国成立后,这种状况得到革命性的消解,取而代之的是以国家为中心的、高度整合的公共权力空间格局:“要想建立一个完整的国家政治体系,政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落”[14]。有研究将这种政治思维总结为“党建国家”和“党建社会”模式:“国家制度建设是围绕共产党领导下的人民民主专政进行的。党的领导不仅体现在重大问题的决策上,而且体现在为国家的运行提供了主要的组织基础、官僚队伍和组织方法上,从而消除了传统国家依靠‘非正式组织’实现意志的局限,保证了国家控制的彻底性和行动效率。”[15]在党和国家消解传统乡村社会的努力下,农村社会发生了重大的根本性变革:一方面,通过国家政权的正式组织形式将一盘散沙的原子化的农民个体组织化起来;另一方面,利用国家的正式制度替代农村传统的非正式制度,农村的一些根深蒂固的约束性规范被视为“四旧”或者“封建迷信”而受到声讨,特别是年轻人更容易接受新社会的制度规范。在这种一元化的整体性政治治理模式下,国家直接面对(vis-a-vis)社会,社会被政治吸纳,社会管理成为国家一统到底的责任,客观上抑制了包括社会组织在内的多元主体参与的可能性和积极性,结果陷入社会困顿的窘境之中[16]

    学术界普遍认为,农村的国家与社会关系格局是“强政府弱社会”,在社会管理的很多领域甚至还出现了政府替代社会的现象。一方面,公共决策是政府的一枝独秀,不愿或不能调动社会参与,特别是关于农村社会管理基础设施的决策带有很强的行政色彩;另一方面,政府包办现象普遍存在,这既与农村社会组织能力欠缺无法承担使命有关,也不能排除政府不信任农村基层自治组织和社会组织的因素;再一方面,政府行为具有明显的行政强制性,尤其是关于公共服务体系的供给,政府主导下行政区划整合方式并不符合社区发展的规律。因此,学术界提出建设“小政府大社会”、“向社会授权”、“让社会自主”等[17]吁求,本质上是为了去除整体性治理中“国家覆盖社会”的不和谐关系。在农村的国家与社会关系发展历程中,能够发现整体性整合的轨迹。当下,激发农村社会管理的动力机制需要解决以下三大问题。

    第一,要明确国家对农村组织参与治理的政治期待。权力从国家向社会让渡是政治权衡的结果,分权程度有赖于农村的社会功能发挥的情况。换句话说,当农村社会功能尚不能承接从国家让渡的权力时,国家如何促进农村组织的功能整合?过去的经验是,国家将自然的、分散的乡土社会变为一个行政的、有组织的乡土社会,使乡土社会融入国家体系[18]。这种整合方式无疑难以体现权力配置的趋势,国家权力在社会管理领域的分享既有任务期待,也有政治期待。第二,要区分农村治理中的国家与社会责任。一般说来,国家的责任主要集中在制度供给整合和提供公共服务两个方面。前者表现为国家必须创设完整的社会规则体系,制订切实的社会政策,维护社会公正;后者则要求突出政府在公共服务功能中的责任定位[19]。国家要完善农村社会保障体系,确保公共服务均等化的实现,尤其是能够为农村特殊群体,如失地农民、留守儿童、五保老人、残疾人等提供起码的公正性服务。但是,迄今为止我们尚未有社会层面的责任确立,这恰恰是国家权力让渡不力的原因所在。至少目前的社会协同方式不是整体性治理的理想形态,因为国家依然扮演着绝对性作用的角色。第三,锻造连接国家与社会的新纽带,再造社会功能,激活农村的社会自主性。以农村社会组织为例,国家的作用不是要坐视农村“自然”生长出农村的公民社会,而是要为农村可能出现的新经济组织、新社会组织提供服务,为公民社会的成长创造适宜的环境,最终为社会管理多元主体格局的形成创造条件和基础。

    五、社会功能的开发与农村社会自主性的成长

    在结构—功能范式下,一定的社会结构总是同一定的社会功能对应存在。因此,考察社会功能如何促进社会管理,必须研究社会的各要素成分如何被整合、协调成为社会管理的支撑性要件。在整体性治理的视角下,这种整合与协调就是一种共时性的治理模式。具体说来,各种社会功能关系的耦合与社会自主性的成长至少包括以下几个方面。

    第一,农村组织功能与社会发展的动力。社会管理中的农村组织包括权力组织和非权力组织,作为政治权力代表的政党、政府是当然的动力主体,而各类社会组织也是不可或缺的主体构成。在这个意义上,不同主体间的互补关系、对社会发展的作用机制、组织资源的配置与开发等,是农村社会管理需要解决的根本性问题。

    第二,农村自主性成长与社会稳定的关系。新中国成立以来,农村社会稳定状况一直较为理想,即使在20世纪50年代末60年代初的三年困难时期和“文革”动乱时期,农村也能够保持高度的政治稳定。但是,改革开放以来的城市化催生了经济与利益的分化,带来了社会的急剧转型,一些新问题诱发了不利于农村稳定的隐患,其中以农村自主性成长而产生的矛盾最为突出。从最初的集体资产处置、宗族矛盾、选举冲突,到后来的失地农民、外出务工人员、特殊群体等主体性矛盾,农村不稳定的因素越来越多。特别是当这些因素叠加起来的时候,在组织化的集体谈判背景下,党和政府要有积极的应对策略。近年来,由于交通和通讯技术的广泛运用,农村对外联系电子化的趋势也带来了对社会稳定的新挑战。比如,在抗争性群体性事件中,农民通过电话、网络等渠道,就征地、拆迁、补偿和其他事务能够顺利达成沟通,并很容易就达成集体行动的共识。这是农村社会管理需要正视的新动向。

    第三,社会激励功能的利用与开发。在农村的传统公共伦理中,社会激励的最大动力来自于政府,但是社会惩罚的最大压力则来自于乡村组织。这一“悖论”的依据是:前者是因为中国传统的儒家“家国天下”的伦理顺序已经内化于村民的行动中,“臣民文化”中对官方权威的认可和服从仍然是主流趋势;后者则是由农村社会资本机制造成的。在农村,村民“被认可”的需求遵循着“差序格局”的规律,一旦被乡里乡亲所排斥,那么即使有官方“硬”的激励约束机制也多没有效果。因此,在农村社会管理中,这两种机制要区别使用,通过引导村民的价值观和社会行为,并按照“软”与“硬”的不同标准分配社会资源,对符合社会倡导的行为予以激励,充分体现社会惩罚的机制效力。

    第四,渐进发展与农村社会秩序的维系。改革与发展打破了农村固有的社会秩序,在“破而未立”的当前背景下,如何实现农村的“有序”或“动态平衡”,要解决的问题有三点。一是农村社会结构的相对稳定,即村民各得其所。农村的社会结构尽管相对简单,但仍充满很大变数,宗族血缘关系、利益关系、行政隶属关系等将村民分割为不同的群体,并有所演变。二是农村社会生活中的制度化规范的适用与维系。国家法律法规与农村的非正式制度都能够对村民行为产生约束作用,这也是农村社会组织能够发挥作用的制度前提。三是对社会矛盾与社会冲突的控制能力。任何社会都不可能没有冲突,但把它们控制在一定的范围内,也是一种社会秩序。当前,导致农村社会无序的因素很多,只要实现有效的化解,仍然能够维持农村的社会秩序。总之,开放、动态、发展、多样、自由、民主、平等、间接和精神心理控制都是有效的社会管理原则与管理机制,值得研究和利用[20]

    第五,社会管理有助于激发农村社会的活力。党的十六届六中全会号召全党:“必须最大限度地激发社会活力”,“要增强全社会的创造活力,形成万众一心共创伟业的生动局面。”农村的社会活力体现在两个方面:一是农村各个阶层和群体的积极性和创造性,即村民在社会生产生活中的创造力;二是社会发展动力的更新具有可持续性,即农村发展具有外在动力与内在动力的耦合机制,能够促进农村的可持续发展,而不是运动式的阶段性发展。应该说,农村社会越发展、生活方式越多样、现代化程度越高,则社会管理难度便也越高。

     

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