•     不平等增加导致经济增长的减贫效应降低是中国未来减贫的最大挑战;中国开发式扶贫中项目的瞄准问题比较突出,穷人越来越难以从扶贫投资中平等受益。

     

      改革开放30年来,我国是世界上解决贫困问题最好的国家,从人类历史上来看,这30年也是人类在反贫方面进步最大的时期。在全面建设小康社会的大背景下,如果贫困阶层达不到小康,这个目标就无法实现。

     

      绝对贫困的概念最早是由英国学者朗特里在1901年出版的《贫困:城镇生活的研究》中提出的。一个家庭处于贫困状态是因为它所拥有的收入不足以维持其最低生理上的需要。

     

      绝对贫困尽管以基本需要为基础,但并不是在不同时期和全世界范围内固定不变的。不同的时期人们对基本需求的理解是不同的,同一时期不同国家的人们对基本需求的理解也是不同的。

     

      20世纪六七十年代一些学者提出了相对贫困的概念。相对贫困是以社会平均生活状况来衡量的,如果一个人或一个家庭的生活状况(如以收入或消费来衡量)低于社会平均水平(如平均或中值收入)到了一定的程度,就认为他们处于贫困状态。

     

      能力贫困的概念是由获得诺贝尔经济学奖的阿玛蒂亚·森提出的。他认为个人的福祉是以能力为保障的,贫困的原因就是能力的匮乏。能力是由一系列功能构成的,基本功能包括获得足够的营养,基本的医疗条件,基本的住房条件,一定的受教育机会等。这些功能的丧失既是贫困的表现,又是贫困产生的原因。

     

      贫困线标准是按照基本需求成本法来确定的。基本的生活需求分为基本的食物需求和基本的非食物需求两大部分。满足基本食物需求需要的食物消费支出称为食物贫困线,满足基本非食物需求需要的非食物消费支出称为非食物贫困线。

     

      贫困按其产生原因可以分为以下四类:区域性贫困、制度性贫困、政策性贫困、能力性贫困。

     

      区域性贫困是与一定的地理区域相联的集中连片的贫困。这种类型的贫困往往与不利的地理位置、脆弱的生态环境、贫瘠的土地和其他自然资源、落后的基础设施、低下的教育水平和健康状况导致人力资本不足、低下的农业生产率等因素相关。

     

      制度性贫困是由于非自然的制度性因素导致的贫困。最基本的表现是穷人没有生产性资产,如土地。这在土地实行私有制,土地分配极端不公平的发展中国家十分普遍。

     

      政策性贫困是指由于国家政策的失误或某一政策使社会中某一群体或某些区域处于不利地位而导致的贫困。

     

      能力性贫困指个人或家庭因体力或智力不足导致的低生产力和低收入水平,可以分为可补救的和不可补救的。可补救是指可以通过营养、医疗和教育使体力和智力得到恢复和发展。不可补救是指永久性丧失了体力和智力,如年老体弱、终身残疾、痴呆等。

     

      我国的主要扶贫策略是经济增长与扶贫相结合。体现在以下四个方面:以项目为中心的开发式扶贫,区域瞄准(贫困县和贫困村),政府主导下的全社会扶贫,政府大规模扶贫投资。

     

      中国的农村扶贫可以大致分为五个阶段:

     

      农村改革(1979~1985年)。经营制度的改革(家庭联产承包责任制)给了农户更大的决策权,提高了生产积极性;收入转移直接增加了农户收入;市场改革为农户创造了更大的经济活动空间。

     

      建立专门的扶贫机构和实施专项扶贫计划 1986~1993年)。此阶段确定了区域瞄准机制和贫困县。

     

      八七扶贫攻坚计划的实施(1994~2000年)。该阶段的总体目标是从1994年到2000年,集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用7年左右的时间,基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。

     

      农村贫困开发纲要的实施(2001~2010年)。主要目标是在本世纪的头10年内解决剩余的绝对贫困人口的温饱问题,并巩固现有的扶贫成果,进一步改善贫困地区和贫困人口的生产和生活条件。

     

      新农村扶贫开发纲要(2011~2020年)。主要目标是到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

     

      不平等增加导致经济增长的减贫效应降低是中国未来减贫的最大挑战。中国开发式扶贫中项目的瞄准问题比较突出,穷人越来越难以从扶贫投资中平等受益。

     

      未来的减贫政策一是要在保持较高经济增长速度的同时改善收入分配的严重不平等状况,使贫困人口更多地从经济增长中受益。二是在增加扶贫投资的同时,通过项目瞄准方式的改进,使贫困人口更多地参与和受益,提高扶贫投资的针对性和效果。三是逐步建立更加协调的扶贫机制。需要做到大扶贫格局下的多部门参与和协调,开发式扶贫与社会保障相结合,物质资本与人力资本的开发相结合,城乡扶贫一体化。

     

      (作者:中国人民大学农业与农村发展学院教授,反贫困问题研究中心主任)

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