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    当前我国乡镇债务的多层面影响论析 ——基于安徽省若干乡镇的调查

     

    我国乡镇债务大多形成于 20 世纪 80 年代后期,90 年代以后不断增加。乡镇债务问题是乡镇基层政府中诸多矛盾的集中表现,严重影响农村经济和社会等各项事业的发展,制约着新农村的建设,同时也成为和谐社会的影响因素。当前,乡镇债务在我国各省、自治区和直辖市普遍存在,呈现出数额大、负债面广、累积时间长和偿还难度大等特点。从地区分布看,中部地区最为突出。[1]作为中国农村改革的发源地,安徽是最早实行家庭联产承包责任制的省份;2000 ,又成为第一个以省为单位,开始农村税费改革试点工作;2003 ,该省又在全国范围内首次取消农业特产税的征收。截止 2003 年底,安徽省乡镇负债 132 亿元,乡镇均负债753 万元。[2]安徽的乡镇债务在我国具有一定的典型性。当前,乡镇债务问题影响的深度和广度值得我们重新加以审视。2008 年 月以来,“乡镇债务课题组”成员多批次地深入安徽省一些地县的多个乡镇对乡镇政府干部、财政所工作人员等采用深度访谈和小型座谈会等方法进行田野调查,获得大量的第一手材料。

     

    乡镇债务的存在既有消极影响,又有积极影响。整体而言,乡镇债务的消极作用明显大于其积极方面。乡镇债务的影响虽然早已引起诸多学者的注意,尤其是“三农”学界以及经济学、管理学者的广泛关注并取得一定的成果,但是多是经济学、管理学等相关专业学者从自身专业背景出发取得的,且多是浅尝辄止泛泛而谈,且缺乏第一手的田野调查资料作为支撑。很少有学者着眼于社会问题从社会学、人类学等学科对乡镇债务影响问题加以研究的成果,鲜有学者从微观、中观、宏观等多个层次系统探讨乡镇债务的影响,缺乏从个体、基层组织、社会、国家结合在一起探讨乡镇债务的影响。在借鉴学术界已有研究成果的基础上,结合对安徽省若干乡镇的田野调查资料,尝试根据乡镇债务影响对象和影响层面的不同,对当前我国乡镇债务的影响加以分类阐述。

     

    一、从个体层面看乡镇债务的影响

     

    乡镇债务的存在对包括农民、乡镇领导干部、普通工作人员等个体带来的压力是显而易见的,直接影响了他们的正常工作,对其长远发展的影响更是难以估量。作为个体,他们和乡镇债务的发生有着最直接的联系,乡镇债务的存在对他们的影响也是最先发生的。

     

    其一,对于个体农民而言,乡镇债务的存在制约了政府的公共投入,从而制约了他们在农业生产、社会福利等方面应享有的权利和服务。

     

    农民普遍反映的交通不便、看病难和信息闭塞等都与乡镇债务不无联系。[3]同时,农业的有效投入不足使农业收入有限,弃农而外出打工者比比皆是。乡镇政府的工作招待,多在当地村民开的饭店中,所欠的招待费严重影响了农民的饭店正常经营,最终致使其倒闭。比如,安徽省临泉县一个自曝欠债达千万的乡政府,欠一个村民开的饭店近30 万元,十几年只讨回了几千元,拿在手中只是一沓子欠条,他们说等政府还完钱起码需要数百年。在此情况下,乡镇债务严重影响了农村经济发展和农民收入增加。调查发现,有些村民直言他们不愿意和乡镇政府打交道,因为吃亏的多会是自己。有乡镇干部坦言,有很多农村致富项目在推行时不能及时贯彻,从而限制了农民收入的增加。

     

    其二,对于乡镇领导干部而言,乡镇债务的存在导致乡镇主要领导干部整天为债务所累,不是四处告贷,就是躲避债主逼债。

     

    由于整天被债主们追债而头痛不已,工作中的大部分时间被用来协调和安抚讨债者,牵扯了乡镇领导干部的精力,严重影响了他们的正常工作,进而影响到乡镇事务的开展。据我们在皖西某乡镇调查得知,2003 年到该镇上门要账的较多,导致“书记镇长来上班,基本上不敢开门,2003 年底的党委扩大会议在派出所开的,都不敢到镇政府上班。2008 年还好,去年要帐的基本都还掉了。但像有的工程款不会一次还完,去年年底一次性还掉30 多万。”结果一些乡镇干部对于债务他们已经麻木了,有钱就还点,没钱就只能赖了。对于像银行或者上级的政府,他们压根就没有还债的打算,早就准备赖账。面对沉重的债务,许多乡镇干部在一个地方并没有长久地安心工作的打算,他们考虑的更多的是如何调离岗位。一位被调查干部表示,“镇里的主要领导的变更率太过于频繁,没有任期达满一任(五年,大多是第一年还认真搞规划和建设,到第二年就开始考虑转职的问题,乡镇债务与干部的任用制度有 90% 的关系”。乡镇债务的压力使乡镇难以安心致力于农村发展。

     

    其三,对于乡镇工作人员而言,不得已情况下以个人名义的借款和各种集资,导致许多乡镇工作人员多年都已未发工资,工作积极性受到很大影响。

     

    很多乡镇干部表示,目前只能等乡镇财务好转才有可能归还这部分钱。乡镇工作人员中的大部分人对此已不抱希望,这部分钱被调查者表示“谁家里遇到大事,像得了大病等等,镇里就把集资款给他们”。在调查中,很多乡镇工作人员表示,他们对工作早已失去了热情,经常几天都不去政府上班,去了也就是“点个卯”,也有少部分人选择留职外出打工或者经商。乡镇债务对基层政府工作人员的工作和生活都带来直接影响,成为他们的精神包袱,从而降低了他们对自己工作的热情,严重干扰了基层政府的正常运转。个体农民、基层政府干部和工作人员对乡镇债务都具有抵触情绪,其相对剥夺感强烈,从而使他们对农村事业发展的认可度下降,社会整合难度加大。

     

    二、从乡镇基层政府层面看乡镇债务的影响

     

    在不同时期,乡镇债务对乡镇基层政府的影响有所不同。分税制改革前,乡镇政府可以将财政负担转嫁给村组织和农民。从分税制改革后,乡镇财政即开始显现危机。基于乡镇经济发展和公共设施建设的需要以及完成各种“达标”任务的压力等,以当时的财税制度和农村经济现状而言,多数乡镇政府根本无法完成上级政府的任务和自身发展的需求,举债之风骤然而起。乡镇债务对基层政府而言如同救命稻草。可见,此时的举债帮助乡镇政府度过困境,保证了农村政权的稳定,促进了农村基础设施和教育、公共卫生等事业的发展,其作用不容忽视。然而,随着乡镇债务数量的逐年提高,还款年限的逼近和高额利息的压迫,乡镇债务的化解难度大幅提高,其还债能力上受到极大的限制。乡镇基层政府开始感到手足无措,乡镇债务负面影响也越来越凸显。

     

    首先,乡镇债务的存在干扰了乡镇基层政府的正常运行秩序。

     

    由于乡镇基层组织化解债务的能力较弱,不得不将一部分办公经费用来支付债务,只能勉强维持正常的机构运转。如前所述,基层政府人员的工作热情明显受到政府拖欠工资和集资款影响,使基层政府的工作效率较低。在调查中我们发现,由于政府拖欠工程款和集资款等,到政府讨债的人络绎不绝,政府被告上法庭如同家常便饭。政府的办公资产,以及各种公共设施被迫抵押给债主,[4]这不仅扰乱了基层政府的正常办公,造成公共资产的流失,也影响了基层政权的稳定。

     

    其次,乡镇债务的存在制约了乡镇政府职能的发挥和转换。

     

    多数乡镇基层政府由于欠下巨额债务,束缚了他们发展的手脚。在调查中我们发现,很多乡镇政府自身处于“吃财政饭”的窘迫境地,甚至连自身运转都可能存在问题,根本无力拿出多余的资金来发展当地经济和社会事业。而如果要发展,就必须再借钱。就目前而言,借贷发展的可行性非常小。基层政府的组织系统完全按照维持基本的运行来实施,既缺乏活力,也缺乏改革和创新的精神。同时,乡镇政府因为欠债而引发的社会稳定和安全问题,让其绷紧神经,高度戒备。有基层干部认为,要真正促使乡镇政府转变职能,首先就要保障乡镇必要的行政运行经费,减少“找钱吃饭”的压力,让基层政府腾出更多时间和精力进行社会管理和公共服务。[5]可见,乡镇债务在一定程度上使乡镇机构改革和职能转换变得更加艰巨和复杂。

     

    最后,乡镇基层政府的信誉和权威受到挑战。

     

    乡镇政府作为债务人没有履行按期还款的义务,结果被债权人追着要债而到处躲债,甚至还会面临政府办公楼被封堵而无处办公、政府资产被用来抵债的局面,还可能被债权人告上法院等等,严重影响了乡镇基层政府作为一级组织的形象、威信和诚信度。调查过程中了解到一些乡镇曾面临过类似情况,比如皖西某乡镇“有的乡镇存在干部年底不敢回家过年的情况,学校盖好了,由于没有钱支付给工程队,工头就把学校的门给锁了,不给使用,镇里财政所曾经建了一个财政宾馆,后来由于欠个人的钱,也用于抵押还债了。”皖中某乡镇曾出现过一起退休老干部起诉政府的事情一个退休老干部由于镇里欠他 17 万的集资款(11 万的本金,6万的利息而把镇政府起诉了,法院查封了办公楼,后来双方私下和解,采用分期异地偿还的方式解决了问题。

     

    面对高额的债务,乡镇政府诸多不作为,由此引起农民对政府施政能力产生怀疑,普遍认为“现在做实事的干部太少了”。[6]我们调查发现,乡镇政府长期拖欠债务、为还债变卖资产、社会公共服务能力有限,使群众对乡镇政府的威信产生了质疑,使其执政基础受到威胁。乡镇债务的存在对干群关系的影响显而易见,使政府的合法性受到挑战。另外,由于乡镇政府自有资金来源枯竭,必然选择向金融部门贷款。有学者在对中部地区的 6个乡镇的调查中发现,其资金来源中金融机构借款达 57.2%,但是随着乡镇贷款的长期拖欠,借贷风险向金融机构二次积聚。[7]金融机构普遍对乡镇再次借贷持保守态度,即使是有利于农村经济发展、有国家政策支持、有能力偿还资金的项目,金融机构也会审视再三。[8]负债进一步加剧了乡镇新农村建设中对资金的获取难度,恶化了地方投资环境。同时,企业讨债无力,被政府拖垮,并欠农民工工资,引发大量的社会不稳定因素。[9]基层政府权威和信誉的丧失,使他们在运行和发展中举步维艰。

     

    三、从乡村社会层面看乡镇债务的影响

     

    乡镇债务的存在对乡村社会的健康有序发展也有着较大的影响。有研究者认为“作为社会不和谐的因素之一,当代中国乡村债务形成的时间并不很长,但乡村负债的严峻现实及其严重危害,使它日益成为影响农村经济社会有序发展的重大问题。因此,应从构建和谐社会的高度,清醒认识乡村债务的危害和化解乡村债务的重要意义。”[10]显然,大量乡镇债务的存在不仅影响到乡镇基层政权的顺利运行,而且影响到社会主义新农村建设以及乡村经济社会的可持续发展,影响到乡村的社会稳定以及和谐社会的建设,成为影响当前乡村社会和谐稳定发展的重大社会问题。

     

    第一,乡镇债务的大量存在影响到社会主义新农村建设的进程。

     

    乡镇债务的存在导致乡镇政府对农村发展的资金投入变少或者没有能力投入,对乡村公共事业的发展以及乡村公益事业发展非常不利,进而影响到社会主义新农村建设。乡镇基层政府是乡村基础设施和公共产品的投资主体。由于债务金额较大,无还款资金,农村教育、养老、公路、水利设施的维修等公益性事业无力兴办,更没有太多的资金帮助农民建新舍、改善基础设施等,达到城乡一体化的目标,这将严重影响社会主义新农村的建设步伐,使农村的长远发展受到限制。在调查中我们发现,由于多数乡镇财政常年入不敷出,除维持基本的运转外,根本无再多的资金用于发展农村经济和建设基础设施,结果导致农业技术不能得到有效提升,经济发展和市场不能有效接轨,其发展瓶颈没有得到有效解决。由于乡镇债务引起的农村水利工程、疾病和传染病等投入的减少,导致水利严重老化,疾病控制困难,影响了农村公共事业的发展,使农村现代化和农业科技化之路变得异常艰难。

     

    不仅如此,由于大部分乡镇的债务还债能力有限,在还债高峰和债务恶化的趋向背景下,乡镇政府在偿还债务之时,很难不向农民伸手而再次引发农村“三乱”,因而必然是加重农民负担之际。乡镇负债存量是社会主义新农村建设的隐患。[11]还有,乡镇债务的存在可能导致乡镇政府为了偿还债务而千方百计私自挪用新农村建设的某些专项基金,进而影响到社会主义新农村建设的资金保障。新农村建设具有许多专项资金,某些乡镇基层政府作为这些资金的支配使用者,可能会利用乡镇综合改革后的“专款专用”的基本原则,通过申请支农专项资金等套取资金用于还贷或者其他用途,这必然不利于新农村建设的资源和政策落到实处,社会主义新农村建设就难以取得预期成效。

     

    第二,乡镇债务的存在引发了基层社会矛盾和社会问题,导致乡村社会危机的出现。

     

    有研究者认为,“乡镇债务问题已经引发了激烈的农村社会矛盾,如不处理好,这种矛盾还会进一步恶化,甚至演变为农民与政府之间的对抗性冲突。”[12]由于很多乡镇背负了大量的债务,没有足够的资金来解决地方经济社会发展中的一些基本问题诸如生活保障、教育、卫生、文化、出行等问题,可能会带来生活困难、就学难、就医难、出行难、无力开展文化活动等问题。由于资金的欠缺,乡镇基层政府没有能力解决贫困户的救助问题,就会出现贫民外出讨饭、甚至挨冻受饿的情况。[13]当然,这种情况的出现还有一个原因即某些乡镇政府向私人大量借债却长期不还而导致其无法正常生活或者生活质量下降等。同样,债务的存在以及资金的缺位,致使乡镇政府在发展教育、卫生、文化等事业方面同样捉襟见肘,乡镇债务的存在使得在很多乡镇拖欠教师、医生等人的工资成为事实,结果导致乡镇留不住像样的教育与卫生工作者;资金的欠缺导致乡镇政府无法无力在教育事业与卫生事业增加投入,可能会出现校舍破旧、医院设备陈旧等问题,“为债务所累,乡村没有资金解决教育和卫生上的经费缺口,从而引发上学难、就医难的矛盾。”[14]此外,乡村的文化产品和娱乐项目相对城市而言非常少,某些地区农民缺乏必要的科技知识和有效的信息,难以将本地区的资源优势转变为经济优势。乡镇难以有足够的资金发展农村文化产品,严重影响了农民的生活和生产质量;许多农村地区拥有戏剧、舞蹈等传统的文化民俗,有的甚至是国家、省级的非物质文化遗产,上级政府和农民都热切期盼加以保护和开发,但是唯独基层政府对此较为冷淡,重要原因是由于债务压身,根本没有资金给予投入。由此可见,乡镇债务有可能导致农村地区的文化贫困,在社会发展中沦为文化弱势群体。

     

    乡镇债务的存在还引发了新的社会问题,导致乡村社会信任关系的丧失以及社会秩序的失调,社会治安和社会稳定受到了挑战,引发新的社会危机。最极端的表现就是乡村社会出现了暴力讨债现象,而扮演这种讨债角色的多是地方上的黑恶势力,结果导致乡村社会治安混乱。有些债权人为了讨回乡镇政府所欠的债务,不惜采取极端手段,雇请社会闲杂人员与黑恶势力来向乡镇干部逼债,“殴打、羁押、扣留乡村负责人的事时有发生,容易引发社会矛盾。”[15]我们在调查中也发现了类似的情况。当然,由于乡镇政府没有足够的资金解决百姓急需的某些问题如就学与就业问题等,可能会出现一大批因为无法上学而过早进入社会的失学无业青少年群体,聚众结社、打架斗殴事件频发;还有部分生活无着者和对社会不满者可能也会加入采取特殊方式发泄对社会的不满,再加上基层因为资金不足带来的警力不足、设备跟不上无法及时处理类似问题,进而导致乡村社会出现黑恶势力猖獗,社会治安问题严重,影响到乡村社会稳定。

     

    四、从国家层面看乡镇债务的影响

     

    就国家层面而言,主要考虑乡镇债务的存在及其解决对国家某些政策制定和已有国家政策执行的影响等,甚至可能会影响国家政策的走向。我们主要从乡镇债务有关的行为和后果可能会对税费制度改革、乡镇综合改革等的影响入手。

     

    首先,乡镇债务的存在可能会影响到国家对乡村的某些正确决策。

     

    基层政府为完成上级政府的各种任务和指标,乡镇领导为保证自己的个人前途,以及不落后于其他乡镇等多重考虑,通常会不顾实际情况,借款用于补足未完成的税收指标,甚至借款来“超额”完成。该行为不但造成地方政府巨大的经济压力,同时也扭曲了乡镇债务的财政收入信号,误导上级政府和国家的决策和相关安排,形成恶性循环,[16]使乡镇负担越来越重,而国家和社会对其认识出现偏差,不能完全认识到乡镇债务的存在和危害。农村各项事业数据失真,使国家在农村发展的制度安排往往不能发挥有效作用,反过来又会影响农村社会发展,对债务化解百害无一利。

     

    基于乡镇债务的沉重压力,有些地方“创造性”地发明了一种办法来增加地方财政收入,即“引税”或“挖税”。所谓引税,实质上就是买税,用不符合税法规定的优惠政策私打折扣,吸引外地税源来本地交税。[17]这种异地交税的做法虽然在某种程度上增加了地方上的财政收入进而可能更多地获得国家的转移支付,对于在乡镇债务压力下的乡镇政府运转有着一定的作用,但却是以牺牲国家利益为代价的违法行为,这也是在分税制与税费改革后乡镇政府面临收入减少、债务压力巨大而采取的变通性做法,但却是对国家政策的挑战和违反。我们在调查过程中,在皖北某些乡镇中也存在着引税的做法,这也是基层政府的一种无奈性反映,希望可以引起国家在制定政策时予以考虑。

     

    其次,乡镇债务的存在影响到某些国家政策的执行,比如农村税费改革的顺利推进。

     

    一方面,取消农业税后,乡村债务问题更加突出,有的人甚至认为税费改革加剧了乡村债务矛盾,不解决这个问题,农村税费改革的成效就会大打折扣。另一方面,乡村组织在财力不足、运转困难的情况下,为解决还债的燃眉之急,很可能会采取违规收费等手段开拓财源,甚至将乡村债务向农民身上摊派转嫁,引发农民负担反弹,从而直接影响税费改革成果的巩固。[18]还有,乡镇干部作为农村税费改革的执行主体,面临巨额的债务压力,没有工作积极性,这不利于税费改革的推进。农村税费改革的目标之一是确保基层政权的正常运转,改革后乡镇基层政府的财政收入大幅度减少,已影响到其基本运转。之后取消农业税和农村基层组织的改革等,使乡镇债务问题更加凸显。由于债务数额巨大,化解措施和方法有限,地方政府可能会利用权利空隙,如罚款、变相收费等转嫁危机,虚报工程套取国家三农建设资金等,[19]最后造成国家和农民的损失,导致农民负担的反弹,消减农村税费改革的成效,腐蚀农村税费改革以来的成果。

     

    最后,乡镇债务的存在对国家的乡镇机构改革政策提出了反思。

     

    乡镇债务和乡镇改革之间有着密切的关系。乡镇改革主要以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主的乡镇机构改革,同时还有县乡财政管理体制等内容。一方面,乡镇机构改革在某种程度上影响着乡镇债务的化解;另一方面,乡镇债务的存在又影响到乡镇机构改革的顺利开展。就前者而言,乡镇机构改革显然能够做到裁汰甬员、减员增效、节省开支、减轻财政压力等目的,这对乡镇债务的化解是非常有利的,也是学术界很多学者提出的化解乡镇债务的主要方法之一。此外,还有一个问题需要关注,即乡镇改革之后的偿债主体和偿债责任问题。有研究者指出,乡镇政府机构改革后,部分乡镇将撤并,政府机构将重新整合,如何区分债务主体、明确还债责任将是撤并、调整工作中最棘手的问题之一。[20]新一轮的乡镇改革,尤其是乡镇合并使得乡镇债务的规模进一步扩大,同时也可能会导致很多债务在新成立的乡镇政府中得不到应有的确认而致使合并后的政府不愿意去偿还旧债,丧失了偿还债务的“债务人”。“新官不理旧债、新政府不偿还原政府的老债务”,致使债务化解难度进一步加大。就后者而言,乡镇债务的债权人中,一部分是乡镇干部和工作人员,而要精简机构、裁减他们中的一些人,必须先要还清他们的欠款,还要为他们提供买断工龄或社会保障这样的退出渠道。这又需要一大笔开支,而乡镇政府由于大量债务的存在而严重缺乏资金,因此,乡镇机构改革无法有力有序地开展。因此,国家在制定乡镇机构改革政策时必须进行一些配套措施的设置。

     

    乡镇债务作为一个重要的政治问题、经济问题、社会问题、文化问题,对个体、乡镇政府、乡村社会、国家等均发生着较大的影响。对于乡镇债务问题,需要采用全观的视角、历史的视角、辩证的视角从多个层面予以看待。我们应该正视乡镇债务在历史和现实中所发挥的正功能,同时也需要对其在乡村经济、政治、社会和文化以及国家政策制定与决策等方面的负面影响。乡镇债务不仅会对农民个体、乡镇干部和工作人员等个人、基层政府组织、农村社会的经济和公共事业以及整个国家的政策和发展都有着直接或间接的影响,同时可能削弱乡镇综合改革以来的成果,影响社会主义农村的建设。乡镇债务从社会的微观层面到宏观层面,从表层到深层,从历史、当前到长远发展都有着不可估量的影响。对其予以充分认识,有助于我们对其予以预警,并加以化解,消减乡镇债务的负面影响。

     

     

  • 责任编辑:舒丽瑰
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